В світі
Квазіконституція – шлях до узурпації влади судом: спроба судової реформи в Ізраїлі
Олена Стойко,
доктор юридичних наук
Уже декілька тижнів як в Ізраїлі тривають масові протести, спровоковані планами правого коаліційного уряду Б. Нетаньяху здійснити судову реформу, радикально обмеживши владу Верховного суду країни. Представники технологічного сектору, що дає 15% ВВП країни, вийшли на вулиці з вимогою захистити громадянські права, не допустити різкого повороту вправо і зберегти незалежність ВС.
У чому ізраїльтяни звинувачують уряд?
У дусі лівого дискурсу урядову коаліцію Б. Нетаньяху звинувачують у намірах дозволити гендерну сегрегацію в громадських місцях, відмовляти в обслуговуванні ЛГБТ-клієнтів із релігійних міркувань, анексувати окупований Західний берег без надання рівних прав палестинцям, які там проживають, тощо. Проти судової реформи виступив і відомий ізраїльський історик Ю. Харарі, який назвав це спробою «антидемократичного перевороту». На його думку, ультраправа коаліція в Ізраїлі розуміє демократію як необмежену диктатуру більшості, а за нового правового режиму незрозуміло, що завадить нинішньому чи майбутньому уряду прийняти нові закони, спрямовані на згортання демократичних свобод.
Читайте також: Справа банкірів: судовий розгляд може початися влітку
Однак детальніше ознайомлення з особливостями функціонування судової влади в країні без конституції виправдовує бажання політиків ввести судову владу в систему стримувань і противаг, характерну для демократій.
Насамперед слід зазначити, що в Ізраїлі відсутня конституція, а прийняті парламентом низка основоположних законів, які визнаються як глави Основного закону, дають підстави говорити радше про квазіконституцію, оскільки ці закони в низці випадків були прийняті менше, ніж чвертю голосів Кнесету, а в одному випадку – 23 голосами зі 120. До того ж, цю «конституцію» може скасувати сам Верховний суд.
Також варто звернути увагу на таку особливість судового процесу в Ізраїлі, як відсутність вимоги до позивача мати підстави юридичної зацікавленості – прямий і особистий інтерес у вирішенні суперечки. Іншими словами, будь-яка особа може подати позов з будь-якого питання. Тому Верховний суд країни є найактивнішим судовим органом у світі: щороку він розглядає близько десяти тисяч звернень. Якщо ж його рішення стосується парламенту, то останній має запускати тривалу процедуру законотворчого процесу для їх скасування. Іншими словами, Верховний суд може фактично заблокувати діяльність законодавчого органу, змушуючи його реагувати на свої рішення, відмовившись від власного порядку денного.
Особливості тамтешніх судів
При цьому ізраїльські суди також не визнають відмінностей між юридичними, які в демократичних країнах вирішуються судами, і політичними питаннями (включаючи військову доктрину, урядові призначення, енергетичну політику, торговельні угоди тощо), які зазвичай вирішуються органами політичної влади. Починаючи з 1950-х років Верховний суд Ізраїлю час від часу скасовував розпорядження та постанови уряду, а після прийняття в 1992 році двох Основних законів про права людини він вивів їх у ранг конституційних і поставив під судовий контроль відповідність законодавчих актів основним законам та самостійно закріпив за собою право скасовувати «неконституційні» закони.
При вирішенні справ Верховний суд послуговується концепцією «розумності», не закріпленою в жодному юридичному документі, та ще й непослідовно. В 1999 році тодішній прем’єр-міністр Б. Нетаньяху намагався закрити штаб-квартиру Організації визволення Палестини в Єрусалимі, однак суд вирішив, що це рішення необґрунтоване з огляду на наближення парламентських виборів, які партія Б. Нетаньяху програла. Однак за кілька днів до парламентських виборів 2022 року суд підтримав рішення уряду Я. Лапіда передати Лівану частину водної території з виявленими газовими родовищами, які вважалися територіальними водами Ізраїлю. Верховний суд дозволив жінкам бути пілотами, але також скасував закон про звільнення ультраортодоксальних євреїв від служби в армії через 10 років після його прийняття, оскільки він порушував принцип рівності.
Що не подобається владі?
У 2016 році Верховний суд заблокував плани уряду щодо розробки покладів природного газу, що викликало незадоволення з блоку газодобувних компаній. Підставою стало те, що цей план недемократичним чином зобов’язував наступні уряди пунктом, який гарантував незмінність угоди для гарантування довгострокових інвестицій. Однак у 2022 році той же суд затвердив угоду про передачу територій Лівії без проведення референдуму, хоча це стосувалося територіального суверенітету країни. Іншими словами, Верховний суд фактично приймав політичні рішення у сферах національної безпеки та суверенітету, що у всіх демократичних країнах є прерогативою законодавчої та виконавчої гілок влади.
Читайте також: Судовий «форс-мажор»
Більше того, суд напряму втручається у політичний процес через відсутність будьяких інструментів зовнішнього контролю за його діяльністю з боку законодавчої та виконавчої влади. Так, у середині січня 2023 року Верховний суд Ізраїлю скасував призначення А. Дері, одного з лідерів партії, що ввійшла в урядову коаліцію, на урядовий пост, не зазначивши жодного закону, який би це забороняв. Суд визнав «вкрай нерозумним» призначення А. Дері в уряд, посилаючись на його засудження у 1999 році за хабарництво й умовний вирок у 2022 році за податкові правопорушення. Проте на листопадових виборах за нього проголосувала достатня кількість виборців для його проходження в парламент, а в демократичній державі саме громадянам, а не суду, належить право визначати, хто буде представляти їхні інтереси в законодавчому органі та уряді. Для надання А. Дері на законних підставах очолити міністерство Кнесет вніс поправки до закону, обмеживши право обіймати посади лише тих осіб, які відбувають тюремне ув’язнення. Наклавши вето на урядове призначення, суд втрутився в право народу обирати своїх лідерів в законодавчу владу, яка приймає закони, і виконавчу, яка формує кабінет міністрів.
Верховний суд плюс генеральний прокурор
Свою діяльність Верховний суд Ізраїлю здійснює спільно з генеральним прокурором країни, який обирається на шість років. З 2000 року роль генпрокурора як юридичного радника уряду зросла до юридичної влади над урядом. Ізраїльські суди розглядають будь-який наказ генпрокурора як юридично обов’язковий для влади. Спершу завдяки наказу генпрокурора в 2002 році, а згодом і розпорядженню уряду в 2009 році генеральний прокурор отримав повноваження контролювати юридичних радників у кожному міністерстві та урядовому відомстві. Крім того, він може виступати в суді проти позиції уряду й заборонити йому звертатися до приватних юристів для захисту своєї політики. У таких випадках власний юрист уряду фактично відмовляється представляти його інтереси.
Закономірним наслідком такого розподілу повноважень є виникнення «дивних» ситуацій. Так, після проголошення плану судової реформи 2 лютого 2023 року генпрокурор Ізраїлю наказав прем’єр-міністру країни припинити брати участь в «ініціативах, що стосуються правової системи, в рамках процесу під назвою «правова реформа»» на підставі рішення Верховного суду Ізраїлю в травні 2020 року про те, що Б. Нетаньяху повинен уникати конфлікту інтересів, пов’язаного з кримінальним процесом за звинуваченнями його в корупції. Сам Б. Нетаньяху заперечує пред’явлені йому обвинувачення, а виборці проголосували за його партію в листопаді 2022 року попри судові вироки. Іншими словами, генпрокурор, посилаючись на повноваження Верховного суду Ізраїлю, фактично вирішує, коли і якою мірою прем’єр-міністр країни може виконувати свої обов’язки.
Зазначимо і неполітичний спосіб обрання генерального прокурора в Ізраїлі. Його призначає комітет, до складу якого входять п’ять осіб, дві з яких – невиборні посадовці (колишній суддя Верховного суду, колишній міністр юстиції чи прокурор, член парламенту, представник асоціації адвокатів та вишів). Повноваження генпрокурора законодавчо не кодифіковані і є результатом прецедентного права.
Суддів обирає комісія з дев’яти осіб, до складу якої входять троє суддів Верховного суду (у тому числі голова суду), два міністри (у тому числі міністр юстиції), два члени Кнесету і два члени Колегії адвокатів. Оскільки для прийняття рішення про призначення судді потрібна більшість, що складається з 7 або більше членів комісії, то чинні судді можуть накласти вето на будь-яке призначення. Такий спосіб формування дав підстави критикам охарактеризувати Верховний суд як «самовідтворюваний орган» з мінімальним різноманіттям думок.
Чого добивається Нетаньяху?
Як заявляється, пропозиції Б. Нетаньяху щодо судової реформи сприятимуть демократизації процесу формування судового корпусу, розширивши склад комітету до 11 осіб, троє з яких будуть членами Кнесету, а троє – міністрами обраного уряду. Також планується обмежити повноваження генпрокурора наданням консультацій і дозволити уряду і кожному міністерству визначати власну правову позицію в суді, яку, за необхідності, представлятиме правник, а не генпрокурор.
Найсуперечливішою пропозицією судової реформи є надання парламенту повноважень скасовувати рішення Верховного суду більшістю в 61 голос. Критики наполягають, що це загрожує як верховенству права, так і самій демократії. Але з огляду на широкі, самовільно визначені повноваження суду іноді складно говорити про дотримання принципу верховенства права в Ізраїлі, особливо з огляду на сумнівну політичну легітимність квазіконституції, окремі частини якої були прийняті лише чвертю складу парламенту.
Як післяслово
Ізраїль – батьківщина критархії: згідно зі записами в Книзі Cуддів у давні часи державою управляли суди. Однак це не привід зберігати старозавітні традиції в умовах сучасної демократії, що вимагає ефективної системи стримувань і противаг для врахування дедалі більш різноманітних інтересів учасників політичного процесу.
Джерело: Юридичний вісник України
