В світі
Закон без парламенту: турборежим для виконавчої влади у Франції
Олена Стойко,
доктор юридичних наук
Уже понад два місяці у Франції тривають протести, спровоковані намірами уряду провести пенсійну реформу, що підвищить пенсійний вік на два роки – до 64-х. Хоча такий крок влади є радше необхідністю, а не примхою. За прогнозами ООН, до 2050 року кількість людей у віці 65+ в усьому світі подвоїться: з майже 700 млн до 1,5 млрд.
У Франції, відповідно до даних Національного інституту демографічних досліджень, зі старінням покоління бебі-бумерів кожні п’ять хвилин населення країни збільшується на трьох осіб старше 65 років. Водночас середня тривалість життя в країні за останні роки зросла, сягнувши в 2020-му близько 85 років для жінок і 79 – для чоловіків, що є одними з найвищих показників у світі. Оскільки люди живуть довше, а населення старіє, кількість активних працівників, які фінансують пенсійні виплати, зменшується. За даними уряду, на початку 1960-х років у Франції на одного пенсіонера припадало понад чотири працівники. У 2020-му цей показник становив 1,7. Якщо пенсійний вік залишиться фіксованим на рівні 62-х років, то у 2070-му на кожного пенсіонера припадатиме лише 1,2 працівника.
Читайте також: Всі виплати за соцстрахуванням Пенсійний фонд платитиме з 19 квітня
За даними Організації економічного співробітництва та розвитку, наразі Франція витрачає 13,6% свого ВВП на пенсії, порівняно з 7,5% у США, 10,4% у Німеччині та 11% в Іспанії.
Відтак нинішні протести французів не зовсім зрозумілі для більшості країн Європи, де середній вік виходу на пенсію – 65 років, а в 67 виходять на пенсію в Греції, Італії, Ісландії та Норвегії. З іншого боку, оскільки президентська коаліція в нижній палаті парламенту країни не має більшості, а Е. Макрон більше не може претендувати на пост президента, що змушує його однопартійців і союзників орієнтуватися на потенційних нових лідерів, то в ході запеклих дебатів на пленарних засіданнях досягнути консенсусу не вдалося. У результаті напередодні вирішального голосування у Національних зборах Е. Макрон уповноважив прем’єр-міністра Е.Борн включити турборежим – задіяти статтю 49.3 Конституції та прийняти закон в обхід депутатів (напередодні Сенат підтримав законопроект більшістю голосів).
Згідно пункту 3 статті 49 Конституції Французької республіки: «Після обговорення в Раді міністрів прем’єр-міністр може порушити перед Національними зборами питання про відповідальність уряду у зв’язку з голосуванням стосовно будь-якого проекту закону про фінанси або фінансування соціального забезпечення. Законопроект вважається схваленим, якщо протягом наступних 24-х годин не буде внесена і прийнята резолюція осуду відповідно до умов, визначених у попередній частині». Іншими словами, це конституційне положення дає змогу виконавчій владі приймати закон в обхід законодавчої. Раніше уряд міг використовувати це право довільну кількість разів незалежно від характеру законопроекту. Після перегляду Конституції 23 липня 2008 року це право було обмежене: при голосуванні фінансового законопроекту або законопроекту про фінансування соціального забезпечення й лише одного якогось іншого законопроекту (або пропозиції) протягом тієї ж самої сесії.
Це положення було розроблене наприкінці 1950-х років для зміцнення виконавчої влади Франції, яка, на думку Ш. де Голля, у період Третьої та Четвертої республіки була надто ослаблена сильним законодавчим органом. До нього вдавалися 88 разів як праві, так і ліві уряди. Найчастіше – 28 разів – цією статтею користувався прем’єр-міністр М. Рокар (травень 1988 р. – травень 1991 р.), якому вдалося провести закон про створення Вищої ради з питань аудіовізуальних засобів, реформувати «Régie Renault» та переглянути закон про військові програми 1990-1993 років. Опозицією було подано 5 пропозицій про недовіру уряду, жодна з яких не була підтримана. Невипадково, що свій виступ 16 березня 2023 року прем’єр-міністр Е. Борн почала з його цитати: «Дозвольте мені сказати, що я впевнена, що при голосуванні, де кожна людина голосувала б згідно з власним сумлінням, ці пропозиції набрали б більшість, можливо, навіть значну більшість». За часів уряду П. Береговуа (квітень 1992 р. – березень 1993 р.) таким чином було прийнято три законопроекти: про контроль за витратами на охорону здоров’я, фінансовий законопроект 1993 року і про фонд солідарності по старості. Після внесення близько 3 800 поправок до законопроекту про приватизацію державних компаній Е. Баладюр (березень 1993 р. – травень 1995 р.) застосував статтю 49.3 і після невдалої спроби винесення вотуму недовіри закон був прийнятий. Ж.-П. Раффарен (травень 2002 р. – травень 2005 р.) використав цю статтю двічі: для зміни виборчого законодавства та децентралізаційної реформи.
Читайте також: Як взяти добровільну участь у пенсійному страхуванні?
У такій ситуації існує два можливих сценарії розвитку подій:
1) Якщо вотум недовіри не було висловлено, законопроект або пропозиція вважається прийнятим;
2) Якщо пропозиція про недовіру вноситься, вона обговорюється й голосується на тих же умовах, що і пропозиції, внесені депутатами. Якщо пропозиція відхиляється, проект або пропозиція вважається прийнятим. У протилежному випадку текст відхиляється, а уряд йде у відставку.
Зазначимо, що ст. 49 Конституції Франції передбачає два види вотуму недовіри уряду: спонтанний (осуд уряду у зв’язку з його програмою чи із заявами загальнополітичного характеру), чи спровокований (після застосування пункту 3 статті). Спонтанний вотум недовіри є результатом одноосібної ініціативи депутатів. Для її внесення необхідні підписи однієї десятої членів Національних зборів (58 депутатів). Жоден депутат не може підписати понад три вотуми недовіри під час чергової сесії та більше одного під час позачергової сесії. Голосування може проводитися лише через 48 годин після її внесення, щоб дати можливість уряду переконати партії, які ще не визначилися, і дозволити депутатам спокійно проголосувати. Регламент Національних зборів визначає, що дебати та голосування не можуть тривати понад три сесійних дні після закінчення 48 годин.
Пропозиція про недовіру має бути підтримана абсолютною більшістю депутатів Національних Зборів (289 голосів). При цьому враховуються лише голоси «за», а депутати, які утримуються або не беруть участі в голосуванні, вважаються такими, що підтримують уряд. У разі прийняття вотуму недовіри прем’єр-міністр зобов’язаний подати президенту заяву про відставку уряду (ст. 50 Конституції). Таке в історії П’ятої республіки відбулося лише один раз: 5 жовтня 1962 року на знак протесту проти рішення Ш. де Голля винести на референдум поправку до Конституції про прямі вибори президента депутати прийняли спонтанний вотум недовіри. Прем’єр-міністр Ж. Помпіду оголосив про відставку уряду, 9 жовтня президент розпустив Національні збори, а на дострокових парламентських виборах переконливу перемогу здобули голлісти й Ж. Помпіду знову очолив уряд.
Для спровокованого вотуму недовіри потрібен підпис однієї десятої членів Нацзборів (у цьому випадку депутат може ставити довільну кількість підписів). Далі процедура аналогічна спонтанному вотуму недовіри. Однак з 1958 року жодне таке подання не було підтримано, що означало б відставку уряду та відхилення законопроекту.
Наступного дня, 17 березня 2023 року, опозиція уже подала дві пропозиції про недовіру уряду, а також було ініційоване проведення референдуму щодо пенсійної реформи. З огляду на історичні прецеденти та фрагментованість опозиції, парламенту вдалося відправити уряд у відставку. Але й закон не зможе набрати чинності до проведення референдуму, якщо буде зібрано необхідні 5 млн підписів за 9 місяців. А тим часом спокій французьким вулицям буде лише снитися: опитування Odoxa засвідчило, що 62% французів вважають, що протести повинні продовжуватися навіть після прийняття законопроекту. Застосування турборежиму сприймається незадоволеними громадянами як антидемократичний крок, що посилить розчарування владою. Згідно з даними Cevipof, майже дві третини опитаних (64%) вважають, що демократія у Франції не працює належним чином. Це на 10 пунктів більше, ніж два роки тому, порівняно із 40% в Німеччині, 52% у Великій Британії та 58% в Італії. А непопулярністю пропрезидентських сил традиційно, в першу чергу, скористаються крайні ліві та праві партії, які за допомогою популізму намагатимуться гарантувати собі перемогу на наступних парламентських і президентських виборах.
Джерело: Юридичний вісник України
