В Україні
Міндічгейт – Чому українська система державного управління потребує перезавантаження?
Володимир Літкевич, кандидат юридичних наук, науковий співробітник Університету Мангайма (ФРН), експерт Growford Institute
Черговий корупційний скандал – це лише верхівка айсберга. У його основі значно масштабніша проблема. Він як і інші корупційні історії з урядовцями та державними підприємствами не аномалія, а логічний продукт системи виконавчої влади, конструктивні вади якої зумовлені розмитими й надмірними повноваженнями, підміною стратегічного управління бюрократичною рутиною, специфікою кадрової моделі, у якій політичні посади обіймають технократи, нечіткою та деполітизованою програмою дій і застарілою управлінською моделлю, яка десятиліттями відтворює власну неефективність і давно потребує глибинної заміни.
Нормативно широкі, змістовно порожні повноваження уряду
Згідно зі ст. 116 Конституції України, Кабінет Міністрів «забезпечує», «розробляє», «спрямовує і координує», «утворює, реорганізовує та ліквідовує», «призначає і звільняє». Тобто робить практично все, окрім головного – визначення напрямків урядової політики та відповідальності за її результати.
Читайте також: Основна функція кримінального права: підстави та умови реалізації
Для порівняння: відповідно до ст. 146 Конституції Польщі – Рада Міністрів «проводить державну політику», ст. 20 Конституції Франції – Уряд «визначає та проводить політику нації», ст. 95 Конституції Італії – Голова Ради Міністрів «керує загальною політикою Уряду та є за неї відповідальним», ст. 65 Конституції ФРН – Федеральний канцлер «визначає основні напрями політики й несе відповідальність за них». На цьому тлі широкі формулювання норм Конституції України виявляються малозмістовними: вони радше окреслюють наміри та загальні функції, ніж задають реальну модель відповідального урядування.
Український уряд згідно з Конституцією та Законом про КМУ поєднує надзвичайно широке коло завдань із потужними координаційними повноваженнями щодо всієї виконавчої вертикалі. Формально Кабмін відповідальний за всі сфери державної політики, однак на практиці складно встановити, хто саме й у який спосіб несе відповідальність за конкретні рішення, результати або провали. Останні події лише підтвердили цю системну ваду: відсутність механізму відповідальності членів уряду за результати діяльності. Передбачена у ст. 45 Закону України «Про КМУ» норма про їхню солідарну відповідальність залишається декларацією. Попри гучний корупційний скандал, який неминуче позначиться на політичній стабільності та міжнародній довірі до України, у відставку подали лише два міністри.
Особливості кадрового складу
З огляду на доступну публічну інформацію про персональний склад чинного уряду, до недавнього часу картина здавалася бездоганною: призначені посадовці формально відповідали вимогам, мали подані декларації й не фігурували у судових справах.
Професійний кадровий корпус уряду – строкатий. У «високопрофесійних» секторах (МЗС, оборона, МВС, фінанси, юстиція, охорона здоров’я, освіта) більшість заступників – фахівці з тривалим досвідом роботи в системі. У соціально-гуманітарних міністерствах домінує змішане ядро з вихідців НГО, міжнародних проєктів і комунікацій. Цифрові заступники часто приходять із бізнесу чи ІТ-сектору. Понад половина посадовців мають прямий зв’язок із галуззю, але майже кожний без політичного бекграунду. Водночас під час формування цього уряду проігноровано принципову різницю між державною службою та політичними посадами. Теперішній Прем’єр-міністр, попри політичний статус посади, фактично не виступає як політичний лідер із власною доктриною чи баченням розвитку країни у воєнний час. Це радше головний операційний менеджер уряду, який організовує роботу, спрямовує та координує процеси. Віце-прем’єри формально відповідають за надсектори, однак на практиці керують окремими проєктами, а не формуванням політики.
Міністр – це політична посада; особи, які її обіймають, повинні були б формувати візію, визначати політику конкретного міністерства, встановлювати пріоритети та нести політичну відповідальність за результати. У реальності ж формально політичне керівництво міністерств здебільшого є адміністраторами без власної політичної доктрини й політичних команд. Перший заступник і заступники міністра, яких у новому уряді аж 105, виконують функції «супердиректорів департаментів», не будучи при цьому державними службовцями. У підсумку маємо своєрідний український гібрид – «технократ-політик»: людина, яка не є політиком, але займає політичну посаду; не формує політику, але формально несе політичну відповідальність; керує підрозділами міністерств, але не є державним службовцем.
Результат передбачуваний: політичні рішення не народжуються всередині уряду. Вони ухвалюються поза Кабміном, у неформальних центрах впливу, непідзвітних парламенту чи суспільству. На уряд же покладається лише функція оформити ці зовнішні рішення у вигляді відповідних документів. Це й становить ключову особливість та водночас головну ваду чинної моделі виконавчої влади. І це чітко демонструє «Програма діяльності Кабінету Міністрів на 2025 рік».
Читайте також: Рівність усіх перед законом: міф чи реальність?
Програма дедлайнів замість політики уряду
На одинадцятий рік війни Україна мала би отримати від уряду документ, який пояснює не лише, що робитиметься, а й чому саме так, з якою метою і на основі якого аналізу ситуації, причин таких проблем як: корупція, управлінський хаос, залежність від зовнішньої підтримки, неналежний контроль за державними активами, криза людського капіталу. Програму політики, а не бухгалтерську таблицю дедлайнів. Натомість Кабінет Міністрів представив текст, що більше нагадує виробничий календар, а не політичний курс уряду держави, побудований як перелік операційних завдань: «забезпечити», «підготувати», «внести», «створити», «запустити», «виконати до 31 грудня». Це не мова державницької політики, а технократична риторика підпорядкованості, при якій уряд – не суб’єкт формування політики, а координатор технічних процесів. Міністерства – не політичні центри, а виробничі підрозділи.
Щодо перешкод ефективному урядуванню
У розвинених країнах уряд – це інвестор і стратегічний менеджер. Він спрямовує бюджетні кошти на розвиток інфраструктури, оборону, науку й технології, забезпечуючи довгостроковий економічний мультиплікатор. Ефективні уряди працюють не лише як розпорядники фінансів, а як інституції, що формують бачення, встановлюють пріоритети, координують інтереси різних секторів і забезпечують сталі правила гри. Вони створюють стимули для приватного сектору, підтримують інновації, модернізують державні послуги, формують якісний регуляторний простір і будують механізми відповідальності, які не дозволяють перетворити бюджет на «загальний гаманець».
В Україні ж уряд частіше виступає споживачем, який не створює розвиток, а лише розподіляє й витрачає ресурс. Він не формує нової якості державної політики і не забезпечує модернізацію країни, не виступає драйвером її розвитку. Податкова система залишається неефективною: за різними оцінками, до половини економіки працює в тіні, що позбавляє державу ресурсів для модернізації. Державні кошти витрачаються з мінімальним економічним ефектом, а великі бюджетні проєкти регулярно супроводжуються корупційними скандалами. Проблема полягає не лише в корупції, а й у відсутності ключових елементів ефективного урядування – довгострокового планування, прозорих процедур, належного парламентського та громадського контролю, професійної бюрократії та чіткої відповідальності за результати. За таких умов урядова машина неминуче ухвалює ситуативні, фрагментовані рішення, замість того щоб забезпечувати стратегічний розвиток держави.
Читайте також: Глухий кут реформ, або «Конституція на паузі»?
Українські міністерства й надалі залишаються частиною пострадянської моделі управління, яка поєднує в одному органі політичні, регуляторні, контрольні й операційні функції. У країнах ЄС значну частину таких другорядних та технічних функцій давно передано спеціалізованим агентствам, незалежним регуляторам або приватним операторам, які працюють під державним наглядом. Надмірний обсяг адміністрування змушує міністерства «застрягати» у дріб’язкових процесах – нескінченних погодженнях, довідках, візуваннях та технічних операціях – замість формування політики. У підсумку перевантаження другорядними, непритаманними їм функціями, що розмивають політичні пріоритети, відволікають управлінський ресурс і перетворюють їх на великі бюрократичні апарати, які керують процесами, але не створюють політичного змісту.
Що далі?
Україна переживає сьогодні найскладніший період своєї сучасної історії: коли на порядку денному стоїть питання її фактичного існування. За таких умов країні необхідний уряд, який виконує не лише адміністративно-координаційні, а й стратегічні функції: формує політику, визначає пріоритети, забезпечує реалізацію та несе політичну відповідальність за результати.
Усунення інституційної моделі, при якій урядова політика формується поза Кабміном, міністри виконують технічні ролі, а урядові програми існують окремо від реальності, також сприятиме подоланню «штучної «нелогічності» або бар’єрів у системі» які, як слушно зауважував Олександр Пасхавер, є точками генерування корупційної ренти.
Матеріал підготовлений за фінансової підтримки
Deutsche Forschungsgemeinschaft
Джерело: Юридичний вісник України
