В Україні
Постачальник «останньої надії», або Про «дешевий сир у мишоловці»
Микола ШИЯН, начальник управління у Львівській області
АО «Правовий Альянс»
В Україні планують посилення монополізації ринку постачання газу населенню під прикриттям постачальника «останньої надії». Наразі продаж газу побутовим споживачам за регульованими цінами здійснює майже 40 постачальників, які купляють ресурс оптом переважно у НАК «Нафтогаз України». У той же час Україна взяла на себе зобов’язання перед світовим товариством демонополізувати цей ринок та дозволити конкуренцію. Однак практичні кроки уряду вказують на те, що державна група Нафтогаз близько, як ніколи, до здійснення своєї давньої мрії одноосібно та безальтернативно постачати газ кожному українцю. Інструментом може стати механізм з назвою «постачальник «останньої надії» (інстанції)».
За Законом України постачальник «останньої надії» — визначений Кабінетом Міністрів України постачальник, який не має права відмовити в укладенні договору постачання природного газу на обмежений період часу. Але ж цей же Закон не має заборони цьому ж підприємству продавати газ споживачу й надалі, без обмеження строку, на «добровільній» основі.
У листі про наміри від 18124/0/2-20 від 02.06.2020 року, адресованому Міжнародному валютному фонду (так званий Меморандум з МВФ) влада України задекларувала, зокрема, таке: «Дія Положення про покладення спеціальних обов’язків на суб’єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу буде припинена 1 липня 2020 року, після чого ціни продовжуватимуть повністю визначатися ринком. Ми забезпечимо формування оптових цін на прозорому та ефективному ринку. …тарифи будуть ґрунтуватися на повністю ринкових цінах на газ; …(НКРЕКП) приведе тарифи на розподіл до повного відшкодування витрат. … Для забезпечення безпеки газопостачання домогосподарств ми створимо механізм тимчасового постачальника останньої інстанції (ПОІ). Ми виберемо ПОІ шляхом конкурсного тендеру до кінця червня 2020 року. Ми забезпечимо ПОІ повним доступом до бази даних споживачів (див. Єдина база даних побутових споживачів природного газу)».
Сумніви щодо «щирості» намірів ініціаторів ідеї
А вже 10 липня 2020 року перемогу в конкурсі на постачальника «останньої надії» здобула ТОВ «ГК «Нафтогаз України» з націнкою в 0% до середньозваженої ціни імпортного природного газу на німецькому газовому хабі (NCG). Чому ж після таких заяв і дій на найвищому рівні ми сумніваємося в щирості намірів й застерігаємо проти ще більшої монополізації ринку? Зрозуміло, що комерційна компанія (якою по замовчуванню є ТОВ «ГК «Нафтогаз України») не буде займатися благодійністю й продавати газ населенню по собівартості. Тому спробуємо розібратися в можливих причинах такого результату конкурсу.
Постачальник «останньої надії» — не новація
Загалом механізм постачальника «останньої надії» (або Supplier of Last Resort (SoLR, SLR) — постачальник «останньої інстанції») давно відомий і має благородну мету — захистити «пересічного споживача». Проте в одних країнах (переважно «Старої» чи Західної Європи) кількість користувачів послуги SoLR на практиці становить 0 (нуль), а в інших (наприклад, у Румунії) — більше 88%. Чому так величезна різниця?
Яким чином механізм SoLR (ПОІ) використовується державами-учасниками ЄС добре описано ACER/CEER у спецдоповіді «Річний звіт про результати моніторингу внутрішньої електричної енергії та Ринки природного газу в 2017 році — «Обсяг розширення прав споживачів, 22 жовтня 2018 року». В документі констатується, що як Директива про електроенергію, так газова директива передбачає, що держави-члени ЄС можуть призначити постачальників останньої інстанції. Тим не менше, європейське законодавство детально не визначає значення та функції SoLR. Національні уряди використовували цю гнучкість для впровадження різних механізмів захисту, наприклад:
— захист споживачів у випадку ліквідації постачальників та/ або операторів розподілу;
— постачання для неактивних споживачів (для тих, хто не виявляє комерційного інтересу в пошуках більш вигідних умов надання послуг);
— або захист споживачів, в яких виникають труднощі з оплатою.
Використання додаткових функцій SoLR походить безпосередньо зі статті 3 Директиви про газ, яка говорить, що «Держави-члени ухвалюють заходи, необхідні для захисту кінцевих споживачів, і, зокрема, гарантують належний захист вразливих споживачів. … Держави-члени можуть призначити гарантованого постачальника для споживачів, приєднаних до газової системи». Тому, на практиці SoLR може бути корисним для неактивних споживачів або для тих, хто має тимчасові фінансові труднощі. Деякі держави призначили ці функції так званому постачальнику за замовчуванням, який може бути, а може й не бути тотожним SoLR.
У цьому звіті (розділ 2.1.2, абзац 37) ACER/ CEER окремо звертає увагу, на те, що велика кількість домогосподарств, що постачаються за допомогою SoLR, викликає питання: «Чому стільки споживачів домогосподарств залишається неактивними або потребує захисту?». Постачання за механізмом останньої інстанції може надмірно продовжувати сприяти бездіяльності споживачів, особливо якщо постачання останньої інстанції пов’язане з регульованими цінами на національному рівні.
В абзацах 40—41 звіту агенція ще раз коректно наголошує, що «Інша можлива проблема — рівень цін SoLR порівняно з іншими стандартними пропозиціями на електроенергію та газ. Важливим аспектом тут є те, що захищеним (вразливим) споживачам можна було б заплатити більше, ніж до їх обслуговування за допомогою SoLR.
А малюнок 3 (до звіту) підтверджує, що як для електроенергії, так і для газу, ціни на енергію SoLR, як правило, вищі, ніж ціни, сплачені споживачами, які обслуговуються постачальниками, котрі не є SoLR, у більшості країн-членів. Важливо, що немає жодної держави-члена, де енергія, що передається за допомогою SoLR, як правило, дешевше, ніж звичайний стандартний продукт».
Загалом про механізм «Supply of Lаst resort»
Якщо узагальнити зміст проаналізованого звіту ACER/ CEER, то видно, що механізм «Supply of last resort» використовується деякими державами на шкоду вільній конкуренції. У презентації від 24 жовтня 2017 року ACER та CEER вже чітко рекомендують: щоб постачальники Last Resort (SoLR), або постачальник за замовчуванням, не повинні сприяти споживачам залишатися бездіяльними (в контексті пошуку постачальника енергоресурсу) на постійній основі; а механізм SoLR не слід використовувати як засіб підтримки регульованих цін.
Щодо власне конкурсу
Тому спробуємо розібратися: чи відповідає запропонований урядом України спосіб вибору та умови реалізації механізму постачальник «останньої надії» рекомендаціям ACER/CEER? Для цього проаналізуємо «Порядок проведення конкурсу з визначення постачальника «останньої надії», який затверджено постановою КМУ від 30 вересня 2015 р. № 809 (зі змінами, внесеними постановою від 25 червня 2020 року № 529). Найперше, що одразу звертає на себе увагу, так це те, що постачальник «останньої надії» обирається один на зону балансування (зоною балансування є вся територія України).
А далі ще цікавіше. Претендент повинен підтвердити наявність активів у формі грошей на рахунках для придбання газу або запасів газу в газосховищах або наявність договору з власником газу в газосховищах (з наданням підтвердних матеріалів у вигляді банківської виписки, копії наявних укладених договорів та/ або листа-підтвердження оператора газотранспортної системи/оператора підземних сховищ газу) в обсязі, що не може бути меншим за найбільше значення місячного обсягу споживання газу всіма споживачами України протягом опалювального сезону 2019/20 року (значення оприлюднюється Міненерго під час оголошення конкурсу).
Кілька резонних запитань
У зв’язку з цим одразу ж виникає кілька резонних питань. Скажімо, чому й на підставі чого КМУ вирішив, що зоною балансування є вся територія України? Адже не вдаючись у подробиці нормативного й технічного обґрунтування, кожен дотичний до газової галузі спеціаліст підтвердить, що в Україні є значно більше, ніж одна зона балансування, і ця зона не прив’язана до території, а до мереж: магістральні мережі — це зона балансування оператора ГТС; розподільні мережі — зона балансування оператора ГРМ в межах зони ліцензійної діяльності визначеної НКРЕКП.
В аспекті надзвичайно спірної і не аргументованої позиції Кабінету Міністрів про доцільність впровадження в Україні одного постачальника «останньої надії» на всю територію, варто вказати, що ще, принаймні, станом на 2005 рік, у таких країнах, як Іспанія, Франція, Фінляндія, Португалія, Словенія та Італія території поділялися на райони поширення, по-одному SoLR у кожній області. У Швеції такого поділу не було, проте там проживає близько 10 млн населення, в той час як в Україні понад 41 мільйон.
Чому претендент повинен мати активи для забезпечення пікового місячного споживання газу всіма споживачами України? Невже можна уявити, що в нашій країні в один момент збанкрутують (чи будуть позбавлені ліцензії) всі постачальники, крім того, хто матиме функцію SoLR? Та й для чого в Меморандумі з МВФ декларували, що механізм тимчасового постачальника останньої інстанції буде створено для захисту лише безпеки газопостачання домогосподарств?
Хто в країні має стільки грошей на рахунках (не в обороті) або запасів газу у сховищах для того, щоб одномоментно забезпечити паливом усіх споживачів у пік споживання? Тут не треба бути спеціалістом галузі, щоб одразу згадати про НАК «Нафтогаз України», яка має монопольне право скупки оптового газу для забезпечення потреб ПСО і не тільки.
Наші здогадки підтвердила практика. З трьох компаній, які подали заявку на участь у конкурсі, двоє — це НАК «Нафтогаз України» і підконтрольна їй ТОВ «ГК «Нафтогаз України». Хто був третім учасником, наразі, широкому загалу не розголошують.
Про що свідчить поява у ВРУ законопроекту № 3800?
Упевненості в тому, що Кабмін хоче, щоб на газовому ринку функції SoLR виконувала державна монополія «Нафтогаз України», а проведена конкурсна процедура — лише фікція, додав зареєстрований у Верховній Раді законопроект № 3800 від 06.07.2020 року, який, зокрема, передбачає доповнити статтю 15 Закону України «Про ринок природного газу» нормою, що «в разі, коли конкурс (прим. конкурс на вибір постачальника «останньої надії») не відбувся три рази підряд, Кабінет Міністрів України, за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, може продовжити на строк не більше ніж 1 рік виконання функцій постачальника «останньої надії» суб’єктом, що надавав таку послугу до проведення конкурсу».
Прогнозовано, що перемогу в конкурсі на постачальника «останньої надії» здобула структура «Нафтогаз України». Також прогнозовано, газові трейдери цей конкурс оскаржили в суді, як дискримінаційний. Але згадана вище норма законопроекту робить судову справу беззмістовним процесом, бо коли конкурс не відбудеться кілька разів, за волею КМУ постачальником «останньої надії» стане НАК «Нафтогаз України», яка мала цей статус з 2015 року до 2019 року.
З урахуванням наведеної вище інформації стають зрозумілими й справжні причини появи норми законопроекту № 3800, що оператор газорозподільної системи зобов’язаний надати постачальнику «останньої надії» інформацію (а фактично — персональні дані) про споживача. В намаганні допомогти групі НАК «Нафтогаз України» зміцнити її домінуюче (монопольне) становище, авторів законопроекту не зупиняють навіть можливі порушення правил захисту персональних даних, прийнятих Євросоюзом у General Data Protection Regulation (GDPR).
Однак бажання держави мати одного підконтрольного суб’єкта для ефективного виконання суто «державних функцій» із захисту вразливих споживачів, є правильним та логічним. Може, цим влада планує заохотити споживачів діяти у виборі постачальників, а продавців газу — до вступу на ринок поставок домогосподарствам через цінову політику для постачальника «останньої надії»? Тому читаємо згаданий Порядок проведення конкурсу… далі: «Обрання переможця конкурсу здійснюється шляхом голосування членів конкурсної комісії за допущеного кандидата, який запропонував найнижче значення ціни природного газу, за якою постачальник «останньої надії» постачає природний газ споживачеві, яка розрахована відповідно до формули з чітким визначенням розміру націнки постачальника «останньої надії» та повинна бути не вище ніж на 20 відсотків максимальної ціни, що склалася на ринку природного газу за попередній місяць». Зверніть увагу, нижньої межі націнки для учасників конкурсу не встановлено.
На думку спеціалістів: «Якщо для промисловості маржа повинна бути 2—3%, то для населення — 7—10%. Тому що всі операції з обслуговування вимагають щомісячних операційних витрат. Якщо маржа при найнижчій за останні 15 років ціні не покриває операційних витрат, то немає економічної доцільності». Тому не важко здогадатися, що у випадку, якщо хтось із конкурсантів запропонує до середньозваженої формульної ціни націнку меншу за 10% (станом на 20.07.2020 р. вже маємо факт у 0% націнки, про що згадано вище) — конкурс з вибору постачальника «останньої надії» автоматично перетворюється на змагання за право постачати природний газ для всіх побутових (і не лише) споживачів України.
Причина проста — решта постачальників просто не зможуть економічно запропонувати меншої ціни, а на користь SoLR зіграє як «економія на масштабі», так і небажання пересічного споживача шукати кращих умов. Про високу ймовірність такої поведінки фізичних осіб свідчить і те, що вже декілька місяців підряд ціна газу в сегменті ПСО дешевшає з 30-денним запізненням у порівнянні з ринком. Але власники домогосподарств не поспішають шукати альтернативи так званим газзбутам.
Як післяслово
Наостанок, варто звернути увагу на те, що представники НАК «Нафтогаз України» останнім часом доволі активно пропагують ідею автоматичного переходу споживача на механізм SoLR при виявленні будь-яких проблем у дiючого постачальника.
Ідея правильна, однак, з урахуванням описаного вище, а також «боргових ям», в яких штучно опинилися більшість діючих постачальників ПСО перед цим же НАК «Нафтогаз України», закрадається думка, що є люди, впевнені в посиленні монополії на ринку поставки газу побутовим споживачам. Таким чином, схоже, що українці й надалі не будуть мати вибору ні ціни, ні умов поставки й оплати найпоширенішого та найекологічнішого джерела енергії. А нас усіх намагаються спокусити «дешевим сиром в мишоловці» у вигляді ціни постачальника «останньої надії» з націнкою 0%.
Джерело: Юридичний вісник України
