Юридична практика
Не змогли, або Топ-10 провалів Мін’юсту
Ярослав ЖУКРОВСЬКИЙ, юрист,
начальник Головного територіального
управління юстиції
у Львівській області (2015-2018 рр.)
Чи змінилася система органів юстиції в Україні за останні роки? Чому й досі Міністерство юстиції не позбулося невластивих повноважень? Чи варто вважати хайп міністра юстиції із «продажем» в’язниць, стояння на руках вниз головою у власному кабінеті чи сидіння на робочому столі у позі лотоса значним досягненням або перемогою? Близько двох років тому новим очільником Мін’юсту було призначено Дениса Малюську — людину не із системи, без достатнього професійного та управлінського досвіду. Попри чималу кількість позитивних ініціатив, команда чинного міністра юстиції так і не змогла системно реформувати відомство, стати справжнім локомотивом змін у формуванні державної правової політики. Підсумовуючи діяльність міністерства, хочеться звернути увагу на найбільші провали та фіаско.
Читайте також: Міністерство невластивих повноважень
Безсистемна державна правова політика
Міністерство юстиції не виробило й не представило суспільству нової візії та якісної стратегії розвитку державної правової політики. Не зрозумілим було: куди і яким чином повинна рухатися така правова політика, які основні завдання і пріоритети, очікувані результати реалізації такої політики?
Одним із найбільших провалів Мін’юсту було так зване «реформування» структури директоратів, які мали б відповідали за формування державної правової політики. Теза про те, що міністр не буде терпіти «таких ротів», і непріоритетність напрямку прав людини і, як наслідок, скорочення директоратів, була ознакою низької управлінської компетенції міністра й елементарного нерозуміння сутності роботи на відповідній посаді. Замість збільшення й покращення змістовності роботи директоратів було прийнято найбезглуздіше рішення — реорганізувати йі скоротити, тобто об’єднати директорати, створивши в них окремі експертні групи.
Основним завданням міністерства є саме системне формування державної політики та її реалізація. Підготовкою документів (policy) щодо вироблення цієї політики мали б займатися виключно директорати.
Ще однією фатальною помилкою було збільшення кількості заступників міністра до 9 осіб, а також відсутність логічного розподілу та делегування повноважень між ними. Більшість із цих заступників, не маючи жодного досвіду роботи в сфері державної служби, так і не змогли показати та реалізувати себе в міністерстві. Із регулярних дописів міністра Малюськи в соціальних мережах складалось враження, що основним пріоритетом Мін’юсту є виключно пенітенціарна система — ремонт окремих камер і розпродаж в’язниць, продаж сертифікатів на платні камери в СІЗО, але аж ніяк не система виконання судових рішень, протидії рейдерству чи державної реєстрації. Окрім того, дуже швидко була модифікована система «смотрящих» на тих, з ким обов’язково потрібно було погоджувати ті чи інші рішення.
Неефективна кадрова політика
Черговим провалом керівництва міністерства стала так звана ліквідація територіальних управлінь юстиції та утворення міжрегіональних управлінь. Завданням такої оптимізації, тобто скорочення кількості управлінь з 27 до 8, було посилення контролю за роботою цих органів та економія бюджетних коштів на оплату праці апарату. Насправді ж, замість ліквідації відбулася реорганізація, про що однозначно вказав Верховний Суд у справі № 440/395/20 зазначивши, що фактично відбулося не припинення державою виконання функцій ліквідованого органу, а покладання виконання його функцій на інший новостворений орган. Як наслідок, було звільнено 27 керівників територіальних органів, більшість із них абсолютно незаконно, а на їх місце призначено або чинних лояльних чиновників, або одіозних осіб, які були в «темах» і успішно кришували ті чи інші напрямки роботи.
На жаль, оголошені конкурси на посади керівників міжрегіональних управлінь виявилися суто формальними й номінальними, адже нові кадри, яких помпезно призначили на відповідні посади, дуже швидко стали частиною системи й схематозів, і їх було скандально звільнено. Прикладом подвійних стандартів був конкурс на посаду одного з керівників міжрегіонального управління.
У першому конкурсі потрібний кандидат, за рішенням комісії, не набирає мінімальної кількості балів, яка б підтверджувала його достатню професійну компетентність. А через декілька тижнів та ж комісія, приймає рішення, про найвищу оцінку компетенції цього «потрібного» кандидата. Класика жанру… Або ж практика призначення на керівні посади без конкурсів шляхом укладення контрактів на період дії карантину колишніх працівників житлово-комунальних господарств. Така реорганізація також полягала в скороченні структур правової роботи та систематизації, які не завжди були ефективними, фасадній зміні самих назв та найменувань структурних підрозділів, переміщенні державних службовців із одних відділів в інші. А саме скорочення чисельності апарату стосувалося заледве 1–2% чиновників.
То для чого потрібна була така реформа чи така оптимізація? В результаті, замість ефективної роботи на місцях, чиновники змагаються в підписанні нічим не передбачених і нікому не потрібних меморандумів із громадськими організаціями, комунальними підприємствами чи іншими органами публічної влади.
Коли настане кінець епохи рейдерства?
Формальна зміна назви колегіального та дорадчого органу, який розглядав скарги у сфері державної реєстрації з Комісії з розгляду скарг у сфері державної реєстрації на Колегію з розгляду скарг у сфері державної реєстрації, а також запровадження Офісу протидії рейдерству, по своїй суті не змінило «старі» підходи до «вирішення питань під ключ» і не стало ефективним інструментом захисту прав законних власників. Будь-які рішення колегії повинні затверджуватися наказами міністра чи керівника регіонального управління. По своїй суті такі рішення мають рекомендаційний характер і відповідний керівник може не погодитися і не підписати розпорядчого акту. Надмірна дискреція породжувала сумніви в об’єктивності і своєчасності розгляду скарг в сфері державної реєстрації.
Колегіальні та дорадчі органи самі по собі є елементом колективної безвідповідальності і зазвичай прикриттям просування «потрібних» рішень.
Зрештою, а які рішення може приймати така колегія, якщо до її складу входять виключно державні службовці структурних підрозділів міністерства чи його управлінь? Такі рішення, які потрібні керівництву.
Окрім цього, є достатньо прикладів зміни суті та змісту рішень з одних і тих самих питань — спершу дорадчий орган пропонує скасувати реєстраційну дію, а згодом визнає свою позицію помилковою, а реєстраційну дію законною, чи навпаки.
Напевно, найбільшим досягненням Офісу протидії рейдерству є кейс із повернення захопленого майна кінорежисеру Юрію Ляшенку, про який особисто розповідав Президент Зеленський. Отже, механізм позасудового (адміністративного) оскарження виявився малоефективним інструментом захисту права власності.
Невластиві повноваження у сфері ДРАЦС
Після реформи децентралізації зареєструвати народження, шлюб, смерть стало складніше. Часто траплялося, коли для того, аби отримати свідоцтво про смерть чи подати заяву для реєстрації шлюбу, потрібно було їхати 20–30 кілометрів в одну сторону.
А підписаний не так давно Президентом Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення права громадян на доступ до державної реєстрації актів цивільного стану у зв’язку з укрупненням територіальних громад» (№ 1427-ІХ), який Верховна Рада ухвалила 29 квітня 2021 року, повністю не вирішує цю проблему.
Замість того, щоб остаточно позбутися невластивих повноважень у сфері державної реєстрації актів цивільного стану й передати їх органам місцевого самоврядування, міністерство «об’єднує» відділи ДРАЦС і залишає їх у своїй структурі. Адже орендовані приміщення цих відділів і відомчі інтереси — понад усе!
«Кохання поза часом»
Інше питання — церемонії реєстрації актів цивільного стану. Чи повинні державні службовці та цілі управління організовувати загальнодержавні акції «Кохання поза часом»? Чи повинен державний службовець юстиції виконувати церемоніальні функції, здійснюючи державну реєстрацію шлюбу і бути тамадою на весіллях? Питання, безумовно, відкрите й риторичне.
Міністерство юстиції не скасувало й не припинило започатковані попередниками юридично-сумнівні пілотні проекти, які морально себе вичерпали, — насамперед щодо державної реєстрації шлюбу за добу. Суть будь-якого пілотного проекту — спростити, вдосконалити, апробувати. А далі — або ж внесення змін до законодавства й запровадження новацій, або відмова від такої ініціативи.
Можливість отримання свідоцтва про народження дитини безпосередньо в пологовому будинку — це зручно і просто. Але фактична реалізація — бігання державних службовців відділів ДРАЦС від роботи до пологового будинку — це не зовсім раціонально й обґрунтовано з точки зору оптимізації управлінських процесів. Можливо, варто розглянути варіант щодо вдосконалення процедури такої видачі або ж навіть передати функції з державної реєстрації народжень самим пологовим будинкам?
Інше питання. Сьогодні на багатьох сайтах можна зустріти оголошення на кшталт — швидке оформлення апостилю. І всі розуміють, що така «співпраця» є доброю можливістю для заробляння своїх кровних. І такі комерційні послуги не з дешевих.
Досить незвичним в умовах діджиталізації є, наприклад, взаємодія та функціонування реєстру актів цивільного стану й державного реєстру виборців — обмін даними між цими реєстрами й досі відбувається не в електронній формі, а шляхом подання паперових відомостей для внесення їх у реєстр.
Чому в Україні не виконуються судові рішення?
Ключовим провалом міністерства стала неефективна система виконання судових рішень. За останні два роки держава жодним чином не змінила умови роботи, стимулювання та виплату винагород державним виконавцям. Із запровадженням інституту приватних виконавців відділи Державної виконавчої служби (ДВС) здебільшого займаються виконанням рішень про стягнення аліментів і заробітних плат, відібранням дітей чи безперспективними стягненнями з державних органів. Разом із тим запровадження змішаної системи виконання судових рішень частково покращило катастрофічний стан із невиконанням судових рішень. Водночас стан виконання цих судових рішень за останні роки — орієнтовно від 5 до 15 % — ставить під сумнів ефективність кінцевої стадії судового процесу й судочинства загалом.
З іншого боку, при заробітній платі звичайного державного виконавця у розмірі 5–7 тис. гривень і заробітній платі керівника обласного відділу контролю в 40–50 тисяч, великій кількості виконавчих проваджень і збільшення «планів» по стягненню аліментів, штучне наганяння «статистичних показників» — відсутня будь-яка мотивація для якісної роботи, не кажучи про сам матеріально-технічний стан районних відділів ДВС. Отже, система виконання судових рішень потребує не фасадних, а системних змін — від посилення статусу державних та приватних виконавців, удосконалення системи відповідальності за невиконання рішення суду до усунення всіх можливостей для потенційних зловживань.
Розпорядження конфіскованим майном та утилізація
Чому не знищено корумповану систему розпорядження конфіскованим майном та утилізації? Косметичні зміни підзаконних нормативно-правових актів у сфері розпорядження конфіскованим майном та утилізації не перетворили, наприклад, бездумне знищення 14 тонн алкогольних напоїв у виробництво обіцяних антисептиків. Достатньо один раз у два роки особисто міністру знищити сумнівний алкоголь, а з іншими знищеннями — все відбувається в звичному і зашкварному порядку.
Іншими словами, й досі утилізація конфіскованих товарів відбувається в закритому режимі.
Громадськість не має інформації про те, коли, скільки і як було утилізовано ті чи інші товари — алкогольні напої, тютюнові вироби, побутову техніку, продукти харчування. Чи навіть утилізації транспортних засобів шляхом розукомплектування. Це — окрема тіньова тема та індустрія для отримання значних доходів.
Розпорядження та передача конфіскованого майна в дохід держави й далі працює за звичними схемами — свої зберігачі, свої члени комісії, свої заклади охорони здоров’я чи освіти, свої благодійні фонди та будинки дитячого типу.
Не змінено й самого підходу до розпорядженням конфіскованим майном, адже рішення й надалі приймає комісія, яка створюється керівником органу ДВС і складається з митників та податківців. Тепер замість районних відділів ДВС такі функції за «вказівкою» з департаменту ДВС цілком незаконно виконує централізовано обласний відділ, з метою «координації» всіх процесів і потоків.
Тож і не дивно, що й досі, жодне з міжрегіональних управлінь не оприлюднює інформації про обсяги продукції, що була знищена, дату, місце та способи їх знищення, найменування підприємства, на якому здійснювалося знищення такого майна.
Однозначно необхідне створення відкритого реєстру майна, яке конфісковано в дохід держави (автомобілі, побутова техніка, будівельні матеріали, продукти харчування, одяг тощо), а також майна, яке підлягає утилізації. Перелік такого майна має бути у відкритому доступі, а процедура передачі — публічною та прозорою.
Чому не працюють державні реєстри?
Функціонування та постійне «вдосконалення» роботи державних реєстрів — найболючіше питання. За останній час вони не стали працювати краще, адже регулярне підвисання чи помилки в роботі реєстрів — це буденне явище як для реєстраторів, так і для нотаріусів чи виконавців. При тому, що досить значні кошти державного бюджету ідуть на такі покращення державних реєстрів, а віз і далі там. Найгірше працює автоматизована система виконавчих проваджень. Хоча чиновники міністерства вважають, що система «не має недоліків». Виконавці навіть ініціювали флешмоб, під час якого публікували скріни неробочих реєстрів.
Реєстри регулярно не здійснюють деталізованих пошуків, видають помилки на кшталт «Сторінка не відповідає», «Помилка зчитування ключа», або ж взагалі припиняють працювати.
Ще одна проблема — несанкціонований доступ до реєстрів. Звідки ж банківські установи можуть знати, що вчора була зареєстрована нова юридична особа чи ФОП, щоб масово телефонувати відповідним керівникам і пропонувати банківські послуги. Окремої уваги потребують можливості доступу до держреєстрів службовців територіальних управлінь. Схема аналізу та незаконного моніторингу дій у держреєстрах з метою потенційного отримання неправомірної вигоди — це те, чим часто полюбляють займатись на місцях. А чи пробували ви зареєструвати громадську організацію онлайн? Маса непотрібних форм і граф у них, необхідність сканування статутів, протоколів і відомостей. Невже це та діджиталізація, яка потрібна громадянам?
Безсистемна пенітенціарна реформа й порушення прав людини
Накінець, юридичним нонсенсом можна вважати ініціативу з легалізації утримання ув’язнених у платних камерах із поліпшеними умовами. Пропозиція за гроші купити «комфортне утримання», які б держава мала б сама забезпечити без жодних додаткових умов, — це очевидна дискримінація за ознакою майнового стану та порушення конституційних прав. Із цього приводу Омбудсман навіть звернулася до Конституційного Суду України, бо неконституційність відповідних ініціатив більш ніж очевидна.
Загалом же можна сказати, що міністерство не спромоглося розпочати системну реформу пенітенціарної системи, яка б в останню чергу мала б полягати в «розпродажі» тюрм, будівництві за кошт державного бюджету нових СІЗО чи дегустуванні міністром їжі із цих закладів. Відбування покарань у нашій державі — це не весела пригода чи розвага, це система, покрита мрякою і порушенням прав людини. І для вирішення цих проблем хайпові ініціативи є абсолютно недоречними.
А що з люстрацією та очищенням влади?
Як зазначено в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України», закон про очищення влади застосовувався до дуже широкого кола осіб і призвів до звільнення заявників лише на тій підставі, що вони обіймали посади на державній службі упродовж більш ніж року за часів президентства Януковича або на підставі зайняття посад у Комуністичній партії до 1991 року. Суд у цій справі встановив порушення статті 6 § 1 (право на справедливий суд) Конвенції із прав людини у зв’язку з занадто тривалим розглядом справ заявників на національному рівні та порушення статті 8 (право на повагу до приватного життя).
У відповідь міністерство юстиції на виконання рішення Європейського суду з прав людини мало б розробити зміни до Закону «Про очищення влади» і здійснити виплати особам, які виграли відповідну справу в ЄСПЛ. Зауважу, що нині в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення закону України «Про очищення влади», перебувають близько 900 осіб. Зрештою, чи можна вважати бездіяльність міністерства у сфері люстрації неправомірною? І яка подальша доля люстрованих чиновників?
Чому і досі не відбулося перезавантаження у системі очищення влади (люстрації)?
Неефективне функціонування інституту судових експертиз
Стан та ефективність роботи науково-дослідних установ судових експертиз не піддається жодній критиці. Низка кадрових призначень у цій сфері свідчать про професійну непридатність нових керівників науково-дослідних установ. Що змінилося в сфері за останній час? Може зменшилися можливості для зловживань чи покращилася швидкість і якість судових експертиз? Питання, мабуть, більш ніж риторичне.
Разом із тим досить поширеною є практика написання рецензій поза процедурою, передбаченою відповідним порядком, що є очевидним нонсенсом, або ж відсутність відповідальності судових експертів за написання завідомо неправдивих та замовних висновків, які, наприклад, сприяють незаконному виведенню з-під опіки держави стратегічних об’єктів.
Проведення судових експертиз у нашій країні перетворилося в довголітній і примарний фантом, який потребує не звичайного реформування, а шокової хірургічної терапії.
У підсумку можна констатувати, що за останніх два роки система органів юстиції в Україні перетворилась в безсистемну й хаотичну траекторію — ніхто не розуміє, куди ми рухаємось, ніхто не знає що нас чекає далі.
Системі української юстиції справді, потрібні зміни. І не просто зміни, а реальне та фахове перезавантаження. Й основне в цьому перевантаженні — людина, яка має відчувати захист і бути максимально захищеною!
Джерело: Юридичний вісник України
