Постанова ЄСПЛ по справі «Полях та інші проти України»: рекомендації щодо проведення люстрації

Наталія КАРПОВА, кандидат юридичних наук

Сімнадцятого жовтня 2019 р. було опубліковано постанову Європейського суду з прав людини (далі також ЄСПЛ, Суд) по справі «Полях та інші проти України». У цій постанові Суд встановив, що звільнення п’яти державних службовців на підставі Закону «Про очищення влади» № 1682-VII від 16.09.2014 р. призвело до порушення п. 1 ст. 6 (право на справедливий суд) Конвенції з прав людини і основоположних свобод (далі також Конвенція) у зв’язку з надмірною тривалістю судового розгляду справ щодо трьох перших заявників, та до порушення ст. 8 (право на повагу до приватного життя) Конвенції щодо усіх п’яти заявників і присудив в якості компенсації моральної шкоди 5 000 євро кожному заявнику та 1 500 євро першому заявникові і по 300 євро кожному з інших заявників як компенсацію витрат. Ідеться про скарги звільнених у 2014 році заступника начальника кадрового управління Генпрокуратури В’ячеслава Поляха; першого заступника начальника відділу фінансових розслідувань управління Міндоходів в Миколаївській області Дмитра Басалаєва; заступника прокурора Чернігівської області Олександра Яся; начальника податкової інспекції міста Яремча ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області Романа Якубовського та заступника начальника управління АПК Олександрівської райдержадміністрації Донецької області Сергія Бондаренка. Дана постанова викликала великий інтерес в українському суспільстві, бо в ній ЄСПЛ надав оцінку процесу люстрації в Україні та висловив свої рекомендації стосовно вдосконалення такого важливого процесу.

Загальноприйнятий в ЄС стандарт люстрації

По-перше, слід наголосити на тому, що Україна не є єдиною країною в Європі, яка на своєму шляху до перетворення в демократичну державу зіткнулася з проблемами, вирішення яких вимагало звернення до інструменту люстрації. Бурхливе двадцяте століття залишило східноєвропейським країнам важку спадщину комуністичних тоталітарних систем, і призначення люстрації — бути одним з інструментів для її демонтажу. Двадцять сьомого липня 1996 р. Парламентська асамблея Ради Європи прийняла резолюцію 1096 про заходи щодо демонтажу спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем (далі також Резолюція ПАРЄ), яка встановила загальноприйнятий в ЄС стандарт люстрації. Пункти 11, 12 Резолюції ПАРЄ встановлюють що «люстраційні заходи можуть бути сумісні з демократичною державою, заснованою на верховенстві права, якщо вони відповідають критеріям доведеності індивідуальної вини, гарантованих прав на захист та оскарження до суду, презумпції невинуватості, не мають на меті помсту. Мета люстрації — не покарання ймовірно винних (це є завданням кримінального законодавства), а захист молодої демократії». На підставі Резолюції ПАРЄ були розроблені Керівні принципи щодо забезпечення відповідності законів про люстрацію й аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на верховенстві права (далі також Керівні принципи), якими необхідно керуватися при проведенні люстрації. Зокрема, п. «с» Керівних принципів зазначає, що люстрація не може використовуватися для покарання, оскільки покарання може бути призначено лише на підставі Кримінального кодексу, п. «d» обмежує люстрацію позиціями, на яких люстрований суб’єкт буде становити значну загрозу для прав людини або демократії, п. «h» вимагає доведення особистої участі люстрованого суб’єкта в порушенні прав людини, п. «i» забороняє люстрацію виключно через зв’язок з будь-якою організацією чи діяльність для будь-якої організації, яка була законною на момент такого зв’язку чи діяльності (за винятком випадків, коли організація винна в серйозному порушенні прав людини й доведено особисту участь у них люстрованого суб’єкта), або за особистими думками чи переконаннями, п. «m» встановлює, що особа не може бути люстрована, не отримавши повний належний процесуальний захист.

За останні двадцять років ЄСПЛ неодноразово виявляв у східноєвропейських законах про люстрацію відхилення від європейського стандарту люстрації та закликав уряди відповідних країн до їх усунення. В 2007 р. Суд виявив, що польський закон про люстрацію придав люстраційному процесу характер кримінального провадження, що призвело до порушення п.п. 1, 3 ст. 6 Конвенції (§§ 60—33 постанови ЄСПЛ по справі «Матиек проти Польщі»).

По-друге, звичайно Венеціанська комісія аналізує відповідність люстраційних законів європейському стандарту люстрації в своїх висновках, так були перевірені люстраційні закони Албанії і Колишньої Югославської Республіки Македонія. В 2014—2015 роках Венеціанська комісія за запитом голови Комітету з моніторингу ПАРЄ проаналізувала Закон України «Про очищення влади» і прийняла два висновки щодо нього, обидва за № 788/2014: 12-13 грудня 2014 р. було ухвалено попередній висновок, а 19—20 червня 2015 р. — заключний висновок. У п. 28 заключного висновку режим Януковича визнається недемократичним та корумпованим. У пп. 23, 24, 25 заключного висновку зазначається, що український закон про люстрацію відрізняється від інших східноєвропейських законів про люстрацію тим, що він має більш широку сферу застосування. Він переслідує дві різні мети — люстрацію та боротьбу проти корупції, обидві мети є законними, та Україна має вагомі причини для тимчасового виключення з суспільного життя осіб, які займали високі пости при колишньому недемократичному режимі або які здійснювали серйозні порушення прав людини.

Схвалюючи ідею люстрації в цілому, Венеціанська комісія в п. «с» § 104 попереднього висновку визначає недоліки закону та шляхи їх усунення: люстрація повинна стосуватися тільки тих позицій, які дійсно представляють серйозну загрозу для прав людини або демократії, тому список посад, що підлягають розгляду, повинен бути переглянутий; вина повинна бути доведена в кожному окремому випадку і не може бути припущена на підставі просто приналежності до категорії державних посад, тому критерії люстрації повинні бути переглянуті; закон про люстрацію повинен спеціально передбачати гарантії справедливого судового розгляду при процедурі люстрації; судовий розгляд має призупинити адміністративне рішення про люстрацію до винесення остаточного рішення; інформація про люстрованих осіб повинна оприлюднюватися тільки після остаточного рішення суду. У заключному висновку рекомендації усунути вище перелічені недоліки були повторені, український уряд погодився з ними, але проект поправок до Закону України «Про очищення влади», який було узгоджено з Венеціанською комісією, не був прийнят.

Конкретні обставини справи «Полях та інші проти України» і їх оцінка ЄСПЛ

У жовтні 2014 р. панів Поляха, Басалаєва, Яся було звільнено відповідно до Закону України «Про очищення влади». Пан Якубовський не встиг подати заяву відповідно до ст. 4 Закону України «Про очищення влади» під час службової перевірки, яка проводилася з 12.03.2015 по 22.03.2015 рр., оскільки перебував на лікарняному з 10.03.2015 по 25.03.2015 рр. А 26.03.2015 р. пан Якубовський подав свою заяву та 25.03.2015 р. його вже було звільнено відповідно до Закону України «Про очищення влади», що спричинило порушення п. 3 ст. 40 КЗпП. Сімнадцятого липня у рамках службової перевірки пан Бондаренко подав заяву відповідно до ст.4 Закону «Про очищення влади» про те, що в 1990–1991 рр. він обіймав посаду другого секретаря райкому Комуністичної партії УРСР, що призвело до його звільнення 21.07.2015 р.

Далі протягом 2014—2015 років усі заявники подали позови до адміністративних судів з проханням про відновлення на роботі. В 2014 р. Київський окружний адміністративний суд передав справи панів Поляха і Басалаєва до Верховного Суду з проханням розглянути питання про передачу запиту про конституційність Закону «Про очищення влади» в Конституційний Суд України (далі, КСУ) і припинив провадження по цих справах, Чернігівський окружний адміністративний суд аналогічно вчинив зі справою пана Яся.

Сімнадцятого липня 2014 р. Верховний Суд подав до КСУ конституційне подання щодо відповідності Конституції України п. 6 ч. 1, п. 2 ч. 2, п. 13 ч. 2, ч. 3 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», а 20.01.2015 р. 47 депутатів ВР подали конституційне подання щодо відповідності Конституції України частин 3, 6 ст. 1, частин 1, 2, 3, 4, 8 ст. 3, п. 2 ч. 5 ст. 5, п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади». Раніше, а саме 16.03.2015 р. Верховний Суд подав друге конституційне подання щодо відповідності Конституції України ч. 3 ст. 1, п.п. 7, 8, 9 ч. 1 і п. 4 ч. 2 ст. 3, п. 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади», а 25.12.2015 р. ВСУ подав трете конституційне подання щодо відповідності Конституції України ч. 3 ст. 4 Закону України «Про очищення влади».

Колегії КСУ відкрили конституційні провадження по цих поданнях 12.02.2015 р., 18.03.2015 р., 31.03.2015 р., 10.02.2016 р. А 6.07.2017 р. ухвалою КСУ об’єднано усі ці конституційні провадження в одну справу. Станом на 17.10.2019 р. розгляд у КСУ триває. Стаття 56 Закону України «Про Конституційний Суд» від 1996 р. обмежує строк розгляду конституційних подань трьома місяцями з моменту прийняття ухвали про відкриття конституційного провадження. Пізніше ст. 75 Закону України «Про Конституційний Суд» від 13.07.2017 р. збільшено цей строк до шести місяців з моменту прийняття ухвали про відкриття конституційного провадження. Пункт 5 ст. 156 КАСУ дозволяє відновлення провадження тільки в тому випадку, якщо обставини, що призвели до призупинення, припинили своє існування, а оскільки справи перебували на розгляді КСУ, провадження у справах панів Поляха, Басалаєва, Яся не було відновлено. Шістнадцятого березня 2015 р. пленарне засідання Верховного Суду постановило, що провадження по справах, що порушували питання про конституційність Закону України «Про очищення влади», вимагає постанови КСУ. ЄСПЛ, посилаючись на § 45 постанови по справі «Фридлендер проти Франції», в якому встановлено, що трудові спори за своєю природою вимагають якнайшвидшого вирішення з урахуванням того, що поставлено на карту зацікавленої особи, яка внаслідок звільнення втрачає засоби до існування, визнає порушення п. 1 ст. 6 Конвенції щодо панів Поляха, Басалаєва, Яся (§ 196 постанови по справі «Полях та інші проти України»).

У параграфах 285, 286 постанови по справі «Полях та інші проти України» Суд вважає, що період правління Януковича характеризувався авторитарними тенденціями і корупцією, в таких обставинах заходи проти державних службовців, особисто пов’язаних з вищезгаданими негативними подіями, в принципі були виправданими. У § 290 даної постанови ЄСПЛ, проте, зазначає, що в справах про люстрацію він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого характеру, що застосовуються до державних службовців. В § 210 даної постанови Суд звертає увагу на те, що заявники були піддані заходам відповідно до Закону «Про очищення влади», які були оприлюднені з негайним вступом в силу ще до того, як їх скарги були розглянуті, що викликало професійну й соціальну стигматизацію заявників. ЄСПЛ посилається на параграфи 75–77 постанови ЄСПЛ по справі «Караджанов проти Колишньої Югославської Республіки Македонія», де він постановив, що публікація рішення Люстраційної комісії Північної Македонії про те, що заявник співпрацював зі службами державної безпеки в 1960-х роках, порушила п. 2 ст. 8 Конвенції, позаяк рішення було опубліковано до того, як скарга заявника була розглянута судами. В § 275 постанови по справі «Полях та інші проти України» Суд встановив, що звільнення заявників було засновано на колективній відповідальності осіб, які працювали в державних установах під час правління президента Януковича, незалежно від конкретних функцій, які вони виконували, і їх зв’язку з антидемократичними тенденціями та подіями, які відбулися в цей період.

У § 291 даної постанови ЄСПЛ нагадує, що він встановив порушення Конвенції у випадках, коли люстраційні заходи були застосовані без достатньої індивідуалізації й посилається на § 115 постанови Суду по справі «Адамсон проти Латвії», згідно з яким, якщо національне законодавство передбачає обмеження прав, гарантованих Конвенцією, воно повинно бути досить точним, щоб можна було індивідуалізувати відповідальність кожної із зацікавлених осіб і містити адекватні процесуальні гарантії. У § 294 постанови ЄСПЛ по справі «Полях та інші проти України» Суд встановив, що застосування заходів відповідно до Закону України «Про очищення влади» до заявників не передбачало будь-якої індивідуальної оцінки їх поведінки. Фактично ніколи не стверджувалося, що заявники самі робили якісь конкретні дії, що підривають демократичний контроль над верховенством закону, національну безпеку, оборону чи права людини. Вони були звільнені в силу закону тільки за те, що займали певні відносно високі пости на державній службі, в той час як Янукович був президентом України.

Що стосується пана Бондаренко, то в параграфах 317, 320 даної постанови ЄСПЛ зазначає, що пан Бондаренко був підданий люстрації за своє комуністичне минуле через 23 роки після краху комуністичного режиму й посилається на § 129 постанови ЄСПЛ по справі «Адамсон проти Латвії», де Суд встановив порушення ст. 3 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у зв’язку із застосуванням законодавства про люстрацію до заявника після його десятирічної кар’єри в незалежній Латвії.

Ключовим у позиції ЄСПЛ у постанові по справі «Полях та інші проти України» є § 156 цієї постанови, де Суд зазначив, що «у цій справі поведінка заявників, щодо якої до них було застосовано заходи відповідно до Закону України «Про очищення влади», не була класифікована як «кримінальна» в національному законодавстві і не була схожа на якусь злочинну поведінку: вона полягала в тому, щоб залишатися на своїх постах, поки при владі перебував президент Янукович». Тому не було доведено, що втручання у відношенні будь-якого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві і ЄСПЛ у § 324 даної постанови визнав порушення ст. 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Отже, ЄСПЛ, схвалюючи ідею люстрації в цілому, доброзичливо допомагає України провести люстрацію відповідно до європейського стандарту проведення люстрації. Таким же чином свого часу Суд допоміг провести люстрацію в Польщі, Словаччині та Латвії.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути