Конституційний Суд виправив помилку парламенту.Визнані неконституційними положення закону щодо перерахунку пенсій працівникам прокуратури

Тринадцятого грудня Другий сенат Конституційного Суду України, розглянувши скарги двох колишніх працівників прокуратури, ухвалив рішення, яким було визнано таким, що не відповідає Основному Закону, одне доволі сумнівне положення Закону України «Про прокуратуру», яке стосувалося умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

Недоліки закону, прийнятого в «бюджетну ніч»

Судові спори щодо перерахунку прокурорських пенсій є звичною справою для судів адміністративної юрисдикції — кількість ухвалених ними з цього приводу рішень вимірюється тисячами. Але от Конституційному Суду цією темою довелося зайнятися вперше, тож розповімо, з чого все почалося.

Як відомо, 14 жовтня 2014 року Верховна Рада прийняла новий Закон «Про прокуратуру» замість старого, який, маючи таку ж назву, діяв з 1991 року. В його статті 86 під назвою «Пенсійне забезпечення працівників прокуратури» містилася частина 20, котра якраз і була присвячена питанню перерахунку пенсій, і на ній варто зупинитися докладніше. У ній, зокрема, було сказано, що призначені працівникам прокуратури пенсії підвищуються синхронно з підвищенням зарплати діючих працівників, залежно від категорії співробітників, які проходили службу в органах і установах прокуратури. При цьому перерахунок проводився з першого числа місяця, наступного за тим місяцем, в якому сталося підвищення. Не забули також і про працюючих пенсіонерів, яким пенсія перераховувалася у зв’язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових заробітної плати.

Але 28 грудня 2014 року до нового Закону «Про прокуратуру» були внесені зміни, внаслідок яких вказана вище частина 20 статті 86 стала виглядати зовсім інакше, бо відтоді складалася з одного лише речення, в якому було сказано, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Закон, яким була внесена ця поправка, називався «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України».

Як бачите, назва сама по собі не скаже нам нічого цікавого, але в пояснювальній записці до законопроекту, підписаній тодішнім міністром фінансів Наталією Яресько, було написано, що його прийняття обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів і приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів. Мета ж його полягала у створенні умов для стабілізації фінансового стану держави та вдосконалення окремих положень соціальної політики. Відверто кажучи, теж не дуже зрозуміло, але можна здогадатися, що йшлося про те, що треба жити відповідно до статків, тобто затягувати паски.

Проектом вносилися поправки до п’ятдесяти двох законів найрізноманітнішого спектру — від Закону «Про дошкільну освіту» до Закону «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» і через кожен із них червоною ниткою проходила теза про нагальну необхідність зменшення обсягу бюджетних видатків. Про замороження прокурорських пенсій у законопроекті, начебто, не йшлося, але якщо в первісній редакції Закону «Про прокуратуру» їх підвищення мало відбуватися майже одночасно з підвищенням зарплат діючих працівників даного відомства, то в новій це питання віддавалося на розсуд Кабміну, який міг його вирішувати так, як йому заманеться.

Ознайомившись із цим документом, Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради тоді висловило певні сумніви з цього приводу. У підготовленому його працівниками тексті висновку було прямо вказано, що даним законопроектом пропонується скасувати широке коло пільг і виплат окремим категоріям осіб, змінити порядок їх здійснення та переглянути рівень соціальних гарантій. Не заперечуючи можливості визначення на підзаконному рівні окремих питань, що стосуються порядку надання відповідних соціальних виплат актами Кабінету Міністрів України, ГНЕУ, разом з тим, зазначило, що за змістом відповідних положень Конституції України вирішення питань, що стосуються права на відповідні соціальні виплати таїх розмірів, належить до повноважень Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади. Такий підхід, на думку експертів, випливає зі змісту статті 92 Конституції України, за якою виключно законами України визначаються основи соціального захисту. Попри такі застереження в ніч із 28 на 29 грудня 2014 року за цей Закон проголосували 256 народних депутатів.

Нагадаємо, що через дві години після прийняття цього закону було прийнято Закон «Про Державний бюджет України на 2015 рік», а тому в народі цю ніч і прозвали «бюджетною». У подальшому такі ночі повторювалися чотири роки поспіль.

Парламент не повинен делегувати законодавчі функції іншим органам влади

Попри те, що нова версія Закону «Про прокуратуру» була прийнята в жовтні 2014 року, протягом доволі тривалого часу лишалися діючими певні положення старого Закону, в тому числі й стаття 50 — «Пенсійне забезпечення прокурорів і слідчих прокуратури», тому попервах ефект від ухвалених наприкінці грудня 2014 р. поправок був не дуже помітним. А коли став помітним, до Конституційного Суду надійшли дві скарги від двох колишніх співробітників органів прокуратури — Степана Данилюка у червні 2018 р. та Олексія Литвиненка на рік пізніше, автори яких стверджували, що нова редакція ч. 20 ст. 86 згаданого Закону звужує зміст і обсяг прав працівників прокуратури шляхом скасування підстав для перерахунку призначеної пенсії та наділяє Кабінет Міністрів України законодавчими повноваженнями, що призводить до порушення приписів Конституції.

Обгрунтовуючи своє рішення про задоволення скарги,КСУ нагадав, що відповідно до статті 92 Конституції України виключно законами визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, а також організація і діяльність прокуратури, при цьому єдиним органом законодавчої влади в Україні, до повноважень якого належить прийняття законів, є Верховна Рада України. А от до повноважень Кабміну, як вищого органу в системі виконавчої влади, належить забезпечення проведення фінансової політики й політики у сфері соціального захисту, а також розроблення загальнодержавних програм економічного й соціального розвитку України.

Виклавши ці всім давно відомі аксіоми, КСУ також згадав про міжнародний досвід, вказавши на те, що Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя,ухвалена ще 6 жовтня 2000 року, зазначає про те, що в країнах, де прокуратура є незалежною від уряду, держава має вжити ефективних заходів для того, щоб гарантувати закріплення в законі суті й обсягу її незалежності. А вже по цьому судді звернулися до власної практики, зокрема Рішення КСУ від 3.10.2001 р. № 12-рп/2001, в якому, зокрема, написано, що стале забезпечення фінансування судів з метою створення належних умов для їх функціонування та діяльності, а також органів прокуратури, робота яких тісно пов’язана з діяльністю судів, є однією з конституційних гарантій реалізації прав і свобод громадян, їх судового захисту.

Тепер, через вісімнадцять років, відштовхуючись від свого ж рішення, КСУ конкретизував власну юридичну позицію, зазначивши, що потреба в належному соціальному захисті працівників органів прокуратури випливає з характеру покладених на них службових обов’язків у зв’язку з виконанням ними функцій держави, тож задоволення цієї потреби є гарантією незалежності діяльності даної категорії працівників в ефективному судовому захисті прав громадян. А метою нормативного регулювання, зокрема питань соціального захисту працівників прокуратури, є уникнення втручання інших органів влади в діяльність цього відомства з метою додержання принципу поділу влади та закріплення виключно на рівні закону питань пенсійного забезпечення працівників прокуратури.

Що стосується оскаржуваних положень закону, то судді КСУ зазначили, що в даному випадку парламент відніс до повноважень уряду право визначати умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, але при цьому не закріпив на законодавчому рівні відповідних критеріїв. Тим самим законодавець поставив процес фінансування пенсійного забезпечення прокурорів у залежність від виконавчої влади. А таке нормативне регулювання призводить до втручання уряду в діяльність органів прокуратури, а також до недотримання конституційної вимоги щодо здійснення органами державної влади своїх повноважень.

Підсумовуючи свою аргументацію, Конституційний Суд України констатував, що питання пенсійного забезпечення прокурорів, у тому числі умови та порядок перерахунку призначених їм пенсій, має визначати Верховна Рада України законом, а не Кабінет Міністрів України підзаконним актом. При цьому КСУ нагадав про неодноразово ним до цього зроблений висновок про те, що право делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади, в даному випадку уряду, Основним Законом не передбачене.

Резолютивна ж частина рішення КСУ гласить, що положення частини 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» не відповідає Конституції і втрачає свою чинність з дня ухвалення цього рішення, тобто з 13 грудня. Натомість, до врегулювання цього питання на законодавчому рівні підлягає застосуванню первісна редакція названої вище новели, в якій сказано і про синхронне підвищення пенсій разом із зарплатами, і про момент, з якого проводиться перерахунок, і про коригування пенсій працюючим пенсіонерам.

Костянтин ЮРЧЕНКО,
ЮВУ

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути