Законодавство
Володимир Устименко: «Законопроект № 6013 має корупційну складову і суперечить міжнародним стандартам»…
Історія взаємин між цивілістами та господарниками ведеться від перших днів нашої Незалежності, коли дві групи вчених почали працювати над проектами Цивільного і Господарського кодексів. І якщо перший пов’язується з харизмою відомої вченої Наталії Кузнецової, яка нині й володарює над ситуацією в юридичних колах, то другий – це дітище представників школи господарників, серед яких лідером свого часу був Валентин Мамутов, який, на жаль, уже пішов із життя. Варто зазначити, що ЮВУ неодноразово висвітлювала суперечки довкола цих двох фундаментальних документів. До всього додалося ще й те, що Верховна Рада України в першому читанні прийняла проект закону про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об’єднань у перехідний період (№ 6013) навколо якого й точаться дискусії. Відтак ми вирішили прояснити ситуацію, звернувшись до директора Інституту економіко-правових досліджень імені В. К. Мамутова Національної академії наук України Володимира УСТИМЕНКА, доктора юридичних наук, професора, члена-кореспондента НАНУ, члена-кореспондента НАПрНУ з проханням спрогнозувати можливий розвиток подій.
– Володимире Анатолійовичу, свого часу Ви виступали проти ухвалення законопроекту № 6013, чи змінилася Ваша думка після такого кроку законодавців?
– Ні, моя (наша) позиція залишилася тією ж і ґрунтується вона на такому. Згаданий Вами законопроект № 6013 був внесений у парламент 9 вересня 2021 року і відразу отримав негативні висновки Головного науково-експертного управління Верховної Ради, Національної академії наук України, Координаційного бюро з проблем правових основ підприємницької діяльності, господарського та комерційного права НАПрНУ, Українського союзу промисловців і підприємців та багатьох інших фахових об’єднань країни.
Читайте також: Кому вигідна так звана «реформа» системи юросіб
Опісля більш ніж рік законопроект, так би мовити, не рухався. Та ось наприкінці 2022 року випадково стало відомо, що комітет парламенту з економічної політики, який до цього негативно оцінював схожі за змістом документи, схвалив цей проект закону. Зробив він це у дивний спосіб – без фахового обговорення, в умовах обмеженої прозорості, без оцінки регуляторного впливу Господарського кодексу України, без чіткої визначеності проблем, різних шляхів вирішення проблем, що вимагає законодавство про регуляторну політику в сфері господарської діяльності.
Таким чином, дезорганізація суб’єктів господарювання, послаблення держави, скасування правової регламентації державного та комунального секторів економіки, до чого призведе прийняття законопроекту № 6013, у період військового стану в країні не можуть вважатися ані обґрунтованим, ані своєчасним кроком.
– Ви зазначали про наявність негативних висновків щодо даного законопроекту науковців. Про що саме йшлося?
– Після реєстрації проекту закону № 6013 до НАН України звернувся Комітет Верховної ради з питань освіти, науки та інновацій з проханням надати експертний висновок щодо нього, враховуючи його системний характер. Прохання депутатів було обумовлено тим, що, незважаючи на назву, законопроект має предметом свого регулювання не лише підприємницькі відносини, а всі відносини власності в державному і комунальному секторах економіки, включаючи навчальні заклади всіх рівнів освіти, наукові установи всіх національних академій наук, інноваційної інфраструктури. НАН України було підготовлено експертний висновок, який містить положення, які не схвалюють запропоновані новели. Аналогічна оцінка міститься в зазначеному вище рішенні Координаційного бюро НАПрН України.
– Якщо можна, то конкретизуйте…
– Фактично це є приклад порушення всіх відомих приписів, серед яких головними вбачаються наступні: Невідповідність законопроекту № 6013 положенням Конституції України та принципу верховенства права.
Зокрема, його положення про припинення діяльності підприємств суперечать нормам Основного Закону України.
Так, термін «підприємство» в різних відмінках згадується багато разів у різних його статтях, а саме статтях 37, 46, 78, 86, 103, 120, 142, 143. Окремо слід наголосити, що в тексті Конституції України вжито словосполучення, які дозволяють чітко ідентифікувати конкретний вид підприємства. Наприклад, «державні підприємства» згадуються в ч. 3 ст. 37, «комунальні підприємства» в ч. 2 ст. 142, ч. 1 ст. 143. Статті 4–19 і п. 3 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту, якими передбачено функціонування в Україні підприємств та їх об’єднань лише протягом перехідного семирічного періоду, є такими, що прямо суперечать статтям 140, 143 Конституції, оскільки спрямовані на позбавлення органів місцевого самоврядування можливості реалізації своїх повноважень в інтересах мешканців місцевих громад, у тому числі шляхом створення комунальних підприємств.
Читайте також: Встановлено мораторій на стягнення в інтересах іноземних юросіб, пов’язаних з рф
Окрім того, законопроект № 6013 не відповідає вимогам правової передбачуваності та правової визначеності, які є складовими принципу верховенства права. Й усупереч юридичним позиціям Конституційного Суду України, він не містить чіткої характеристики предмета та мети правового регулювання. Зокрема, аналіз тексту законопроекту вказує на те, що регулюючий вплив закону спрямований на значно ширше коло відносин, ніж декларовані особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об’єднань у певний період. Крім того, втрата чинності Господарським кодексом України ніяк логічно не пов’язана зі змістом даного законопроекту й не обумовлюється змінами в регулюванні підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб, що ним пропонуються.
– Чи є аргументи щодо «слабких місць» зазначеного законопроекту?
– Виходячи з принципу політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності як основи суспільного життя в Україні (ч. 1 ст. 15 Конституції) необґрунтованим є встановлення вичерпного переліку організаційно-правових форм юридичних осіб через ліквідацію/реорганізацію та заборону створення нових підприємств. У ч. 4 ст. 13 Основного Закону наголошено на тому, що «Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки». З цього конституційного положення можна дійти висновку про визнання існування суб’єктів господарювання як особливих учасників суспільних відносин. У підсумку скасування Господарського кодексу України призведе до того, що значний масив суспільних відносин за участі суб’єктів господарювання залишиться поза межами правового регулювання, створивши передумови для порушення їхніх прав та законних інтересів.
Так можна зазначити про загрози національній економічній безпеці в умовах правового режиму воєнного стану та у період повоєнного відновлення. Адже створюються передумови для повторення історичних помилок сучасності та минулого країн із диктаторським режимом. Мушу сказати, що традиційно в російській федерації заперечується потреба в кодифікації норм, що визначають засади здійснення господарської діяльності.
А в новітній історії з розвинутих країн лише Італія часів Мусоліні (1942 рік) декодифікувала комерційне законодавство. Тобто втрата чинності Господарським кодексом України створює ризики скасування публічно-правових гарантій антикорупційної, прозорої та планової роботи державного й комунального секторів економіки, галузі освіти, охорони здоров’я тощо. Скажу більше, скасування цього кодексу вилучає із законодавства України найсистематизованіші норми щодо державного регулювання економічних процесів, що в умовах війни є абсолютно неприпустимим. І це в той час, коли поточні події, що відбуваються в країні, свідчать про активне втручання держави в економічні процеси заради забезпечення безпеки пріоритетних галузей економіки (наприклад, примусове відчуження у власність держави акцій ПАТ «Укрнафта», ПАТ «Укртатнафта», АТ «Мотор Січ», ПрАТ «АвтоКрАЗ» та ПрАТ «Запоріжтрансформатор»). На наше переконання, за відсутності сформованого на базі Господарського кодексу України механізму державного регулювання економіки значно посилюються ризики життєзабезпечення країни та запобігання деструктивним явищам, здатним похитнути економічний суверенітет України.
З іншого боку, виключення Господарського кодексу з правової системи України призведе до зростання ризиків порушення прав суб’єктів господарювання, трудових колективів, збільшення незаконного втручання в господарську діяльність та фактів корупції.
– А як це вплине на іноземні інвестиції в Україну?
– Однозначно можна сказати, що скасування Господарського кодексу призведе до ускладнення залучення іноземних інвестицій та гарантування прав іноземних інвесторів, що стане істотним фактором стримання й пригальмовування повоєнного відновлення країни. Наприклад, лише ГКУ визначено засади функціонування спеціальних (вільних) економічних зон, організації та здійснення інших видів спеціальних режимів господарської діяльності.
– Ви казали про корупційні ризики?
– У зв’язку із закріпленням можливості передачі державного майна, що перебуває в користуванні військових частин, закладів освіти, наукових установ, у власність цих суб’єктів, створюються передумови для корупційного відчуження такого майна керівниками названих установ, а також можливість звернення стягнення на це майно в процесі примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) за процедурою, встановленою Законом «Про виконавче провадження». Гарантії збереження майна у державній власності на даний час забезпечують норми Господарського кодексу України, якими передбачається його закріплення за зазначеною групою суб’єктів на праві оперативного управління.
– Цивілісти, як відомо, виступають за відмову від права господарського відання та права оперативного управління. Які є Ваші міркування з цього приводу?
– Безперечно, що відмова від зазначених регулюючих способів призведе до корупційного виведення та прихованого відчуження державного та комунального майна, закріпленого, відповідно, за державними та комунальними підприємствами, у власність суб’єктів приватного права (господарських товариств). Так, корупційні ризики створюють положення законопроекту № 6013 про можливість списання, за рішенням суб’єкта, що виконує функції власника підприємства, з балансу не повністю амортизованих основних фондів, а також прискореної амортизації основних фондів державних та комунальних підприємств, якщо ринкова вартість основних фондів становить 25 і більше % вартості активів державного чи комунального підприємства за даними річної фінансової звітності. Варто також зазначити, що положення законопроекту № 6013 суперечать міжнародним зобов’язанням України, підходам до правового регулювання господарської (економічної, підприємницької, комерційної) діяльності, які отримали поширення у країнах-членах Європейського Союзу.
– Як слід розглядати ідею одноманітного, власне цивільно-правового, регулювання підприємництва?
– Одна з ключових ідей цього законопроекту № 6013 полягає в скасуванні Господарського кодексу України. Хоча одночасне існування цивільних та комерційних кодексів у більшості країн-членів ЄС не ставиться під сумнів і не викликає проблем. Зокрема, у Франції в 2000 році було ухвалено новий Комерційний кодекс, в якому було систематизовано 50 законів на заміну комерційного кодексу 1807 року. У Німеччині постійно оновлюється та доповнюється Комерційний кодекс (Торговельне укладення) 1900 року. Окремі кодифікації цивільного та комерційного (господарського) права є характерною європейською традицією, що з часом лише посилюється. Так, у Бельгії в 2013 році прийнято новий акт комплексного регулювання – Господарський кодекс (Code de droit économique). Цей акт по структурі та змісту максимально наближений до змісту ГК України. Останні десятиліття також знаменуються прийняттям нових комерційних та підприємницьких кодексів в Австрії (2007 р.), Франції (2007 р.), Туреччині (2012 р.), Казахстані (2015 р.), Естонії (2011 р.), Латвії (2000 р.) тощо. В Іспанії уряд представив у парламент новий Комерційний кодекс на заміну старого. Комерційні кодекси діють також у таких розвинутих країнах, як Люксембург, Португалія, США, Японія, Південна Корея тощо. Отже, в правових системах більшості розвинутих країн значну роль відіграють господарські або комерційні кодекси.
Українська правова система втратить національну своєрідність (яка повністю корелюється з традиціями держав-членів Європейського Союзу) в порівнянні з російською федерацією та СРСР, де традиційно заперечувалася та заперечується окрема кодифікація господарського (або підприємницького чи комерційного) законодавства всупереч світовому досвіду (зокрема й досвіду держав-членів ЄС), що може мати непрогнозовані наслідки з боку держави-агресора щодо розгортання пропаганди спільності та схожості правових систем.
Повторю, йдеться про скасування права господарського відання та права оперативного управління. І це в той час, коли в багатьох європейських країнах застосовуються аналогічні правові титули, які хоч і мають іншу назву, але за змістом відповідають застосованим в Україні речовим правам. Зокрема, в науковій літературі досліджено аналогічний правовий режим державного майна у ФРН, Польщі та інших країнах.
Прикінцевими та перехідними положеннями законопроекту № 6013 передбачено скасування норм чинного законодавства щодо закріплення за оператором системи передачі електричної енергії, оператором газотранспортної системи об’єктів державної власності, що використовуються в провадженні діяльності з передачі електричної енергії/транспортування природного газу, на праві господарського відання. Внесення в законодавство змін, які руйнують механізм відокремлення системних операторів унеможливлює проходження процесу сертифікації, піддає сумніву забезпечення незалежності вітчизняних операторів, що є одним із головних зобов’язань, прийнятих нашою країною за Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, загрожує стабільності функціонування об’єднаної енергетичної системи та газотранспортної системи України.
– Ну, добре. А що відбудеться за умови прийняття аналізованого законопроекту?
– Відбудеться, зокрема, небезпечна заміна термінів «суб’єкт господарювання», «підприємство», «господарська діяльність» на «суб’єкт підприємництва», «підприємницька діяльність», що призведе до суперечностей та термінологічних розбіжностей з положеннями Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Так, у тексті цієї угоди використовуються такі терміни як «господарська діяльність» (статті 135, 149, 151, 422), «економічна діяльність» (ст. 86), «суб’єкт господарювання» (статті 76, 253, 254, 355, 378), «суб’єкт господарської діяльності» (ст. 86, 282), «приватні суб’єкти господарювання» (ст. 149), «державний суб’єкт господарювання» (ст. 277), «об’єднання суб’єктів господарювання» (ст. 254), «державне підприємство» (ст. 149), «комунальне господарство» (ст. 148) тощо.
Мушу зазначити й про інші небезпечні тенденції. Зокрема про порушення принципів та процедур, встановлених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. № 1160-IV (далі – Закон № 1160-IV). Так, згідно зі ст. 7 Закону № 1160-IV діяльність з підготовки регуляторних актів підлягає плануванню. А законопроект № 6013 в Планах законопроектної роботи Верховної Ради України на 2021 та 2022 роки був відсутній. Підготовка цього проекту закону не була передбачена й Планом пріоритетних дій Уряду на 2021 рік. Не було дотримано також принципів державної регуляторної політики, передбачених ст. 4 Закону № 1160-IV. Зокрема, порушено такий базовий принцип державної регуляторної політики, як «передбачуваність», який визначений у Законі № 1160-IV як «послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності».
Не забезпечено дотримання й інших принципів, зокрема принципу «ефективність», який розуміється як забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб’єктів господарювання, громадян та держави. Адже в пояснювальній записці до документу зауважується про те, що його реалізація не потребуватиме додаткових витрат з Державного бюджету України. В той же час, за розрахунками фахівців у галузі економіки та права, витрати лише в разі перетворення підприємств у товариства з обмеженою відповідальністю складуть щонайменше 3 млрд гривень.
– Чи можуть виникнути негативні наслідки у зв’язку з прийняттям цього законопроекту?
– Мушу сказати, що загалом ще не було надано оцінки тим масштабним руйнівним наслідкам для держави, до яких може призвести практична реалізація статей 20 та 22 законопроекту № 6013 щодо заборони створення будь-яких видів підприємств та обов’язкової їх реорганізації чи ліквідації. Зокрема підприємства, які створювались як некомерційні і для яких здійснення комерційної діяльності є неможливим, мають бути ліквідовані. Наприклад, казенні підприємства, комунальні некомерційні підприємства, підприємства релігійних організацій, підприємства об’єднань громадян тощо не зможуть перетворитися в господарські товариства або злитися чи приєднатися до господарських товариств. Адже, як наголошено в ст. 84 Цивільного кодексу України, господарські товариства є підприємницькими товариствами.
Утім, дотепер звіт про відстеження результативності Господарського кодексу України також не оприлюднено. Відповідно закріплення в п. 4 «Прикінцевих та перехідних положень» законопроекту норми про скасування ГКУ суперечить Закону № 1160-IV. До того ж, цей проект не пройшов експертизи з боку уповноваженого органу щодо здійснення державної регуляторної політики, як це передбачено ст. 30 Закону № 1160-IV. Зокрема до повноважень цього уповноваженого органу серед іншого належить «проведення експертиз проектів законів України, інших нормативно-правових актів, які регулюють господарські та адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, надання розробникам цих проектів пропозицій про їх удосконалення відповідно до принципів державної регуляторної політики.
Дякуємо за цікаві й змістовні відповіді.
Спілкувалися
Віктор Ковальський
та Федір Іллюк
Джерело: Юридичний вісник України
