Думка експерта
Чому реформи не приносять бажаного результату?
Роман Хмара, адвокат
Як звільнити правоохоронців від столітнього статистичного рабства та дати потужний поштовх для істинного демократичного реформування?
Побудова правової демократичної держави неможлива без створення правової демократичної правоохоронної та судової систем. Що робити, коли величезні кошти США, європейських демократичних партнерів витрачаються на реформування цих систем в Україні та інших посткомуністичних державах, а очікуваного результату досі немає? Для глобальної демократії надзвичайно гостро стоїть питання: чому демократичні реформи в цих країнах просуваються так повільно? Протягом десятилітніх перманентних спроб побудови демократії, на жаль, мало хто зрозумів, чому реформи не дають бажаного результату.
Першопричини малоефективності реформ
Я давно займаюся юридичними дослідженнями проблематики просування демократичних реформ у пострадянських країнах, зокрема й в Україні, ці дослідження не лише дають конкретні відповіді на вищезазначені проблемні питання, а й виявляють приховані хвороби правоохоронної та судової систем – хвороби, що перешкоджають демократичному розвитку, пропонують практичні рекомендації щодо того, як швидко й ефективно зрушити з місця таке проблемне реформування. Ці проекти-дослідження спрямовані на майбутню фундаментальну та якісну зміну правоохоронних та судових систем посткомуністичних держав.
Читайте також: Стягнення активів у дохід держави. Чому ФДМУ не поспішає продавати конфісковані активи?
Перш за все, я визначив головну приховану хворобу демократичних реформ у цій сфері, притаманну вказаним країнам. Реформування цих систем я розглядаю з кардинально іншого ракурсу – насамперед через призму реформування системи оцінювання діяльності правоохоронних і судових органів, адже саме цінності вирішують усе. Будь-яка система є відбитком того, якими цінностями вона живе. Для того, аби розробити унікальну та ефективну систему адаптації пострадянських країн до демократичного правового поля та практичного (не декларативного на папері) впровадження цієї системи в життя, необхідні глибокі знання в сфері тонкої специфіки функціонування правоохоронної та судової систем пострадянських країн, країн сталої демократії. Система, яку я розробляю, стане унікальною компіляцією якісних та кількісних показників, які враховують тонкі історичні, соціальні та правові особливості пострадянських держав. Величезною проблемою для цих держав є традиційні радянські кількісні критерії оцінювання ефективності роботи правоохоронних органів. Серед кількісних показників у новій системі оцінювання залишаться лише ті, якими неможливо маніпулювати. Система якісних показників значною мірою буде представлена американським досвідом у цій сфері.
Як доводить моє дослідження, побудувати демократію в пострадянських країнах неможливо без кардинальної зміни радянської системи оцінювання діяльності правоохоронних і судових органів, яка, на жаль, продовжує діяти й досі. Дослідження показує, що стара система оцінювання, захована в закутках підзаконних і відомчих нормативних актів, є раковою пухлиною в демократичних зусиллях і перспективах пострадянських країн. Ця система перешкоджає всім демократичним процесам і зусиллям демократичних партнерів. Якщо цього не враховувати при проведенні демократичних реформ, то форма державних інституцій перманентно змінюватиметься, а зміст – ні.
Про зміст і форму реформ та «правову статистику»
Будемо відвертими, донині цьому надзвичайно важливому фактору мало хто приділяв належну увагу, як ніхто досі не розробив демократичної системи оцінювання, ідеально адаптованої до правових, історичних, соціальних та інших особливостей пострадянських держав. Механізм імплементації нової моделі оцінювання в пострадянських країнах буде достатньо простий. Для цього навіть не потрібно приймати новий відповідний закон у цих державах, достатньо ввести нову систему оцінювання в дію відповідним підзаконним актом. Що стосується України, то тут і відповідний закон, і відповідна постанова вже прийняті. Однак чомусь і правоохоронці, і громадяни продовжують жити та працювати за старими радянськими правилами й у відповідному кліматі сталінської епохи.
Можливо, для звичайної людини термін «правова статистика» звучить надто сухо й не цікаво, але, повірте, це явище в пострадянських країнах чи не щодня негативно впливає чи не на кожну людину, і саме правова статистика, на мій погляд, є однією з найбільших проблем сучасної кримінально-правової ситуації в цих державах. Справа в тому, що вони успадкували від срср недосконалу систему показників, де основним критерієм оцінки успішності діяльності правоохоронних органів є «відсоток розкриття злочинів», іншими словами, чим більше злочинів визнано розкритими, чим більше кримінальних справ направили до суду, тим краще спрацювали правоохоронні органи.
Читайте також: Сам лише факт запровадження воєнного стану не може бути підставою для поновлення строку на апеляційне оскарження судових рішень
Ця радянська система оцінки є вкрай негативним для прав і свобод людини явищем, яке притаманне всім країнам, що входили до складу срср. Ситуація залишається стабільною ще із середини минулого століття, коли остаточно сформувалася система органів кримінальної юстиції радянського зразка та відповідна усталена практика її роботи. Виправдувальний вирок для суддів і прокурорів став не лише небажаним, а й очевидно негативним явищем. Відтоді, незважаючи на всі безуспішні демократичні спроби реформ, система заохочень та показників у пострадянських державах уперто не змінюється, а виправдувальний вирок й досі є радше збоєм системи, ніж простим результатом роботи.
Суди, в переважній більшості випадків, працюють в унісон з правоохоронними органами (якщо їх можна так назвати), інакше, наприклад, в Україні ми не мали б такого сумного показника виправдувальних вироків серед загальної кількості вироків. Якщо говорити про кінцевий відсоток виправданих, то, наприклад, в Україні (особи, щодо яких вироки набрали законної сили), він становить 0,3–0,4%, Молдові та Казахстані – 0,5-0,6%, Білорусі – 0,1%.
На жаль, у пострадянських країнах абстрактні кількісні показники переважають над якісними, що призводить до масових маніпуляцій зі статистичними картками. Щомісяця ми маємо величезну кількість вигаданих злочинів, про ефективність боротьби з яким ми знаємо лише з тих показників, які надає нам сама поліція й наші знання про злочинність є абсолютно спотвореними. Питання про винуватість фактично вирішується вже на стадії оголошення особі про підозру. Тому, якщо захист дозволив стороні обвинувачення дійти до цієї процесуальної стадії, у переважній більшості випадків варто очікувати обвинувального вироку в суді.
Я переконаний, що всі чули про випадки, коли в Україні та інших пострадянських державах люди відбувають покарання за злочини, яких вони не вчиняли, де організовані злочинні групи штучно створюються на рівні статистичних показників, а справжні потужні злочинні формування продовжують свою діяльність, де в справі фальсифікуються докази, в кабінетах правоохоронців продовжуються тортури, а, якщо бракує «статистичного показника» по певній категорії злочинів, то такий злочин просто ініціюють. Потерпілих, у свою чергу, відмовляють від звернення із заявами до поліції, реєструють злочини, що не відповідають їх тяжкості, здійснюють незаконні затримання, мають місце маніпуляції з процесуальними гарантіями щодо підозрюваного тощо.
Усе це є результатом гонки правоохоронних органів за статистичними химерними показниками, а тому в Україні та інших пострадянських державах не кримінально-правова ситуація формує правову статистику, а навпаки. На все це можна було б не звертати уваги, якби не було так сумно і якби це не стосувалося кожної простої людини, адже кожного з нас можуть спіймати на вулиці, вибити будь-які свідчення, можна підробити докази, а можна й бути ув’язненим надовго. І, на жаль, міжнародні конвенції, декларації, ніякі нові процесуальні кодекси, переатестації, люстрації працівників правоохоронних і судових органів, створення нових правоохоронних і судових структур, євроремонти в їхніх приміщеннях не матимуть суттєвого впливу на це. Більше того, самі представники правоохоронних і судових органів буквально ненавидять сформовану радянську систему оцінювання своєї діяльності, але нічого не здатні з цим вдіяти. Бо не знають як.
Про реформу міліції–поліції
Якщо говорити про реформу міліції в Україні, то її, відверто кажучи, треба визнати поразкою – керівництво поліції інформує громадськість про «результати», чергові проекти зі створення нових підрозділів, реорганізації старих, підпорядкування одних підрозділів іншим, придбання нового обладнання, ремонт приміщень, переатестацію працівників тощо. Але про справжні, такі довгоочікувані результати, ніхто не говорить. Чи справді так звані реформи підвищили ефективність розслідування злочинів, рівень довіри населення, рівень безпеки громадян? Найвідоміші етапи реформи: перейменування міліції в поліцію, відділення Нацполіції від МВС, створення патрульної поліції, переатестація, люстрація поліцейських, масові ремонти у відділах, управліннях – усе це переважно за рахунок демократичних партнерів. Відверто кажучи, зміна назви правоохоронного відомства мало що змінила, крім самої назви, відділення Нацполіції від МВС відбулося більше на папері, аніж на практиці. Переатестація теж була швидше формальною, аніж реальною, адже зрештою було звільнено лише маленький відсоток колишніх міліціонерів. А ремонти в приміщеннях не вплинули на якість розслідування злочинів та ставлення правоохоронців до громадян. Поліція, оцінюючи власну роботу, продовжує користуватися відомчою статистикою, яка, нібито, свідчить про постійне зменшення кількості зареєстрованих злочинів та зростання кількості розкритих.
Чи замислювалися ви коли-небудь, чому наркоманія продовжує процвітати? Чому багато наших міст є потужними осередками виробництва наркотичних та психотропних речовин? Адже, мабуть, для багатьох не секрет, що поліцейські, які є відповідальними за цей напрямок роботи, добре знають не лише всіх осіб, які тримають наркопритони, усіх осіб, які розповсюджують наркотичні речовини та прекурсори, а й усіх наркозалежних, і при бажанні таку проблему, як наркоманія в кожному районі, мікрорайоні міста, в більшості випадків, можна було б подолати за відносно короткий термін часу. Проте вся справа в тому, що окрім корупційної складової цієї проблеми, є ще й статистична. Такому поліцейському набагато простіше й вигідніше «здати в руки закону» необхідну мінімальну статистичну кількість наркозалежних за один мінімальний звітний період, закривши тим самим свій «статистичний показник», аніж ліквідувати весь наркопритон.
І знову про правову статистику
Сталінська «правова статистика» за багато десятиліть глибоко проникла в усі сфери життя пострадянських держав, які, незважаючи на демократичну обгортку, продовжують функціонувати за радянськими правилами. Відверто кажучи, як ми бачимо на практиці, демократичне реформування правоохоронної та судової систем зазнало серйозних проблем. Збій стався через неефективний і непрофесійний підхід, а ще через незнання справжніх прихованих хвороб цих систем. І якщо не буде проведено кардинальних змін у сфері правової статистики, поліція й надалі працюватиме на химерні показники, а не на громадян, за рахунок яких вона, власне, й оплачується, а суди й надалі боятимуться виправдувальних вироків як вогню.
Читайте також: Прокурорські «більма» та Фемідині справи
У США, наприклад, від оцінки за кількісно-статистичними показниками відмовилися ще в двадцятих роках минулого століття, визнавши її неефективність. Пострадянським державам давно слід було б відмовитися від оцінки роботи слідчих та оперативних підрозділів виключно за кількісно-статистичними показниками. Однак, якщо, наприклад, американську систему оцінювання просто скопіювати, то вона не працюватиме в цих країнах через наявність комплексу історичних, правових, статистичних, соціальних, культурних та інших обставин. Потрібна нова комплексна система оцінювання, заснована на кількісних і якісних критеріях оцінки, з уважним урахуванням всіх особливостей цих країн.
«Темна цифра» злочинності
Щодо якісних показників, то досвід британських й американських «кримінологічних опитувань» є достатньо хорошою альтернативою наявній статистичній системі. Йдеться про опис стану злочинності саме соціологічними методами. Для цього людей запитують, чи ставали вони жертвами злочину протягом певного періоду часу та чи повідомляли про це в поліцію, а якщо не повідомляли, то чому.
Чи відмовляли їм у розслідуванні, чи були задоволені вони його результатами, якщо справа дійшла до поліції тощо. Національне опитування потерпілих від злочинів (NCVS), яке проводить Бюро перепису населення США при Міністерстві торгівлі є національним опитуванням приблизно від 49 до 150 тисяч домогосподарств (приблизно 240 тис. осіб віком від 12 років) двічі на рік.
Опитування зосереджено на зборі інформації про наступні злочини: напади, крадіжки зі зломом, незаконне заволодіння автомобілем, зґвалтування та пограбування. Результати дослідження використовуються для побудови індексу злочинності. Він був використаний у порівнянні з Уніфікованими звітами про злочини та Національною системою звітності про події, щоб виявити «темну цифру» злочинності. Опитування NCVS можна порівняти з англійським дослідженням злочинності у Великобританії. NCVS розпочався в 1972 році та був розроблений на основі роботи, виконаної Національним центром дослідження громадської думки та Президентською комісією з питань правоохоронної діяльності та здійснення правосуддя. Ключовим висновком опитування стало усвідомлення того, що про багато злочинів не повідомляється поліції.
У більшості же пострадянських держав, на жаль, десятиліттями продовжують оперувати спотвореною кримінальною статистикою, а сама поліція майже століття крутиться в замкнутому колі і не знає, з чим бореться. Україні, нарешті, правда вдалося досягти закріплення на законодавчому рівні вимоги про те, що основним критерієм оцінки ефективності роботи органів і підрозділів поліції є рівень довіри громадян до правоохоронців (Закон України «Про Національну поліцію» ст. 11 ч. 3). Однак, це лише частина шляху, яку потрібно пройти. Є нагальна необхідність розробити демократичну систему оцінювання.
Демократичні партнери, зокрема й США підтримали судові та правоохоронні реформи в колишніх радянських державах через різні ініціативи. Хоча точні цифри для кожної країни визначити важче через фрагментований характер джерел фінансування та широкий спектр залучених програм, усе ж загальні витрати сягають мільярдів доларів, що відображає довгострокову відданість розвитку демократичних інститутів і верховенства права в регіоні. А тепер уявіть, якщо ці держави скористаються такими коштами конструктивно, адресуючи їх на подолання основних проблем, а не другорядних…
Погодьтеся, кожному було б приємно прийти у райвідділ поліції з власною проблемою, а там поліцейський зустрічає вас зі щирою посмішкою, намагаючись усіми можливими власними діями сприяти вам у вирішенні цієї проблеми, оскільки знає, що саме ви є основним показником успішності його роботи. Більше того, щодня спілкуючись з представниками правоохоронної та судової системи, знаю напевне, що самі вони мріють працювати в кардинально іншому форматі – форматі співпраці, прозорості, простоти та взаємодопомоги, де перегони за химерними кількісними показниками щохвилини не тиснуть на їхні й так не дуже стійкі нервові системи.
Уточнимо, що адвокат Роман Хмара, учасник багатьох національних та міжнародних конференцій, зокрема конференцій у Верховному суді США та Європейському суді з прав людини, фіналіст міжнародної програми «Відкритий світ» для лідерів своєї держави, постійно вдосконалює свою унікальну демократичну правову роботу з реформування та вдосконалення правоохоронних та судових систем різних країн.
Джерело: Юридичний вісник України
