Думка експерта
Соціальний патерналізм та парадигма нової ветеранської політики. Частина 2
Закінчення. Початок
Перед українським суспільством на часі постало надзвичайно важливе завдання із забезпечення переходу Захисників і Захисниць від військової служби до цивільного життя, їх ефективної реінтеграції до системи сучасних правових відносин, створення відповідних соціальних гарантій і механізмів їх забезпечення. Низка чинних і діючих нормативно — правових актів, прийнятих за період незалежності України щодо соціального і правового захисту військовослужбовців та членів їх сімей, що заснована на принципі державного патерналізму, не може виконати своє призначення в реаліях сьогодення. Тому виправданою є спроба Кабінету Міністрів України вирішити це питання у запропонованому проєкті Кодексу України «Про захист державності, незалежності та статус захисників держави» (реєстраційний № 14265 від 28 листопада 2025 р.).
Аналіз законопроєкту проведений науково-педагогічними працівниками КНЕУ ім. Вадима Гетьмана:
Людмила Кожура, |
Віра Риндюк, |
Богданом Стеценко, |
|||
Федір Шульженко, |
Галина Лопушняк, |
||||
Також, слід звернути увагу на надмірне та неконкретизоване делегування нормотворчих повноважень Кабінету Міністрів України. Проєкт Кодексу системно містить формулу «у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України». При цьому не встановлюються межі такого регулювання; не визначено, які саме елементи правового статусу можуть регулюватися підзаконно; не зафіксовано гарантований мінімум прав, який не може бути звужений (наприклад, порядок підтвердження статусу; порядок супроводу ветеранів; порядок реалізації більшості соціальних гарантій; порядок функціонування реєстрів і доступу до них). Це створює ситуацію, коли закон не регулює право, а лише делегує його визначення уряду. Разом із тим, згідно зі ст. 92 Конституції України «Виключно законами України визначаються права і свободи людини та громадянина, гарантії цих прав». Проєкт Кодексу формально проголошує права, але фактично передає їх зміст на рівень підзаконних актів. Це означає, що істотні елементи правового статусу ветеранів визначатимуться не законом, а постановами Кабінету Міністрів України. Парламент втрачає контроль над обсягом прав і гарантій. Ба більше, Кабінет Міністрів України, таким чином, набуває права первинної нормотворчості, яку, відповідно до ст. 75, 85 Конституції України, уповноважена здійснювати лише Верховна Рада України.
Читайте також: ВЛК як критичний елемент мобілізаційної системи: процедура, ризики та потреба в уніфікації
Така модель не відповідає конституційному поділу повноважень, визначених ст. 6 Конституції України.
Наведемо ще декілька прикладів, які свідчать про недотримання вимог законодавчої техніки при підготовці цього проєкту. Так, відповідно до ст. 14 «Захист прав осіб, на яких поширюється дія цього Кодексу» проєкту Кодексу особи, на яких поширюється дія цього Кодексу, мають право звертатися до суду для захисту своїх прав і свобод. Держава гарантує ефективні механізми оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів влади у сфері ветеранської політики. Але ж, відповідно до ст. 55 Конституції України кожному (у т.ч. і ветеранам) гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Очевидним є те, що переписування конституційних положень для окремої категорії осіб до проєкту Кодексу не є коректним і виправданим, оскільки не передбачається якась окрема специфіка судового захисту прав осіб, на яких поширюється його дія. Тут має місце порушення основних вимог законодавчої техніки, зокрема, економічність нормативного тексту, відсутність безпідставного дублювання правових приписів тощо. Множинність правових положень аж ніяк не сприяє ефективному правовому регулюванню відповідних суспільних відносин, і навіть навпаки — шкодить йому.
Ще одним подібним прикладом є ст. 13 проєкту «Відповідальність за порушення законодавства у сфері державної ветеранської політики«: особи, винні в порушенні законодавства у сфері державної ветеранської політики, несуть цивільно-правову, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства. Відповідно до ч. 8 ст. 90 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 р. № 1861-VI (із змінами) якщо для реалізації положень поданого законопроєкту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроєкту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроєкті. Отже, якщо особи, винні в порушенні законодавства у сфері державної ветеранської політики, несуть, зокрема, кримінальну відповідальність, то мають бути запропоновані відповідні зміни до Кримінального кодексу України. В іншому випадку, положення цього Кодексу будуть так званими мертвими нормами права.
У теорії юридичної науки «мертвими нормами» права називають законодавчі положення, які формально існують у законодавстві, але не застосовуються на практиці, тобто втрачають своє соціальне, цінністно — правове значення через відсутність їх реалізації в поведінці фізичних та юридичних осіб, що робить їх нефункціональними, незважаючи на їх наявність. Норми права у цій сфері мають бути цілісними, передбачуваними та прозорими, але при цьому варто зосередити увагу на детальній перевірці інших нормативно-правових актів, які регулюють чи зачіпають дані правовідносини, аналізі норм на предмет колізій та відповідності міжнародним стандартам прав людини.
Окремі положення проєкту потребують додаткової оцінки з точки зору їх відповідності Конституції України. Так, ст. 8 проєкту передбачаються підстави для відмови у наданні статусу та для позбавлення осіб права на державну підтримку у разі наявності обвинувального вироку за вчинення окремих категорій злочинів. При цьому не визначається перелік конкретних видів державної підтримки, які можуть бути обмежені; не встановлюються строки такого обмеження; не передбачається механізм індивідуальної оцінки пропорційності відповідного обмеження. Зазначене може створювати ризик порушення принципів правової визначеності та пропорційності, що є складовими верховенства права (ст. 8 Конституції України), а також принципу рівності громадян перед законом (ст. 24 Конституції України). Крім того, делегування значного обсягу регулювання Кабінету Міністрів України без визначення меж такого регулювання суперечить положенням ст. 92 Конституції України, відповідно до яких права і свободи людини та громадянина і гарантії цих прав визначаються виключно законами України.
Читайте також: ВЛК як критичний елемент мобілізаційної системи: процедура, ризики та потреба в уніфікації
Щодо відповідності міжнародним стандартам проєкту Кодексу, то частково враховано загальні принципи людської гідності (ООН); право на соціальний захист (ICESCR); недискримінація за статусом служби (декларативно). Не враховано норми Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю (CRPD) (відсутній право заснований підхід, домінує «допомоговий»); стандарти ILO щодо реінтеграції ветеранів у ринок праці (немає гарантій проти дискримінації при працевлаштуванні; обов’язків роботодавців; механізмів перекваліфікації як суб’єктивного права); практику ЄСПЛ (не передбачено індивідуалізованої оцінки обмежень прав; автоматизм санкцій за судимість).
Щодо економічних та фіскальних прогалин проєкту Кодексу України «Про захист державності, незалежності та статус Захисників держави», то фінансово-економічна архітектура Кодексу зосереджена переважно у розділі ІІІ (ст. 10–12), а також у нормах щодо функціонування Єдиного державного реєстру ветеранів. Водночас, базові фінансові положення сформульовані загально. Фінансування створення і функціонування Єдиного реєстру також визначене узагальнено — за рахунок державного бюджету, міжнародної допомоги та інших джерел. Наприклад:
– фінансування здійснюється за рахунок державного та місцевих бюджетів та інших джерел;
– обсяг коштів визначається законом про Державний бюджет;
– органи місцевого самоврядування можуть надавати додаткове фінансування. Норма має факультативний характер («можуть»), не встановлює мінімального стандарту та не містить компенсаційного механізму з боку держави;
– передбачене залучення міжнародної допомоги (ч. 1 ст. 11 проєкту «Україна має право залучати міжнародні гранти, кредити та технічну допомогу для фінансування програм ветеранської політики», ч. 2 ст. 11 «Міжнародна допомога може спрямовуватися на: реабілітацію та медичні програми; освітні проєкти; інфраструктуру ветеранських просторів; програми соціальної адаптації; підвищення доступності, якості та ефективності послуг…, у тому числі шляхом цифровізації послуг, модернізації Єдиного реєстру»). У нормі відсутні вимоги щодо оцінки боргових ризиків (для кредитів), інтеграції донорських коштів у бюджетні програми та забезпечення фінансової сталості після завершення проєктів;
– встановлено загальні вимоги до публічної звітності та аудиту (ч. 1 ст. 12 «Усі видатки на фінансування державної ветеранської політики підлягають публічному обліку та звітності«; ч. 2 ст. 12 «Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну ветеранську політику, щорічно публікує у відкритому доступі звіт про використання коштів на фінансування державної ветеранської політики«; ч. 3 ст. 12 «Рахункова палата України здійснює аудит витрат у сфері державної ветеранської політики»). Норми не встановлюють вимог до структури звіту, показників ефективності, періодичності та пріоритетів аудиту, що знижує управлінську цінність фінансового контролю.
Економічною прогалиною проєкту кодексу є те, що відсутня вартісна модель ветеранської політики. Проєкт не містить оцінки чисельності отримувачів за категоріями; методики розрахунку вартості гарантій; прогнозу середньо- та довгострокового бюджетного навантаження; сценарного аналізу зростання контингенту ветеранів у післявоєнний період. Формула «обсяг коштів визначається законом про Державний бюджет» не замінює обов’язку держави здійснювати фіскальне планування та оцінку регуляторного впливу. Це створює ризик виникнення непокритих бюджетом зобов’язань та потенційних судових претензій у разі недофінансування гарантованих прав.
Недоліком є і розмитість розподілу фінансової відповідальності між рівнями бюджету (ч. 3 ст. 10 «Органи місцевого самоврядування можуть … надавати додаткові гарантії…»). Норма про можливість фінансування додаткових гарантій органами місцевого самоврядування не містить мінімального державного стандарту послуг; механізму компенсації делегованих повноважень; правил міжбюджетного вирівнювання. Економічний наслідок — формування територіальної нерівності доступу до ветеранських послуг, залежно від фінансової спроможності громад, що суперечить принципу рівності соціальних гарантій. Таке формулювання сприяє виникненню ризику перекладання фінансового тягаря на громади без ресурсів, що може спричинити зростання соціальної напруги між регіонами.
Наступним недоліком є використання міжнародної допомоги без вбудованої логіки сталості (ч. 1–3 ст. 11). Залучення грантів, кредитів та технічної допомоги передбачене без оцінки боргових ризиків для кредитних ресурсів; механізму інтеграції донорських програм у державні бюджетні програми; визначення джерел фінансування на утримання створеної інфраструктури після завершення донорських проєктів. Це формує ризик фінансової фрагментації політики, залежності від зовнішнього фінансування та появи інфраструктурних активів без сталого бюджетного утримання.
Недооцінена і повна вартість життєвого циклу Єдиного державного реєстру (ч. 18 ст. 7 «Фінансування витрат, пов’язаних із створенням та функціонуванням Єдиного реєстру, його підсистем і програмно-технічних засобів, а також публічної частини Єдиного реєстру, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, міжнародної технічної та/або поворотної чи безповоротної фінансової допомоги, інших джерел фінансування, не заборонених законодавством.»). Фінансування створення та функціонування Реєстру визначено загально без розрахунку капітальних і операційних витрат; витрат на кіберзахист, резервування, інтеграцію з іншими реєстрами; вимог до незалежного ІТ-аудиту; заборони конфліктних «інших джерел» фінансування; розрахунку витрат на масштабування при зростанні кількості ветеранів. Ця норма в такому формулюванні не визначає головного розпорядника бюджетних коштів; не встановлює вимог до планування повної вартості життєвого циклу Реєстру (створення, модернізація, кіберзахист, резервування, аудит); допускає використання «інших джерел фінансування» без обмежень, що створює ризики конфлікту інтересів і непрозорості; не містить вимог до фінансової звітності саме по Реєстру як окремому інфраструктурному об’єкту. З огляду на тривалий строк зберігання даних та масштаб користувачів, існує ризик хронічного недофінансування цифрової інфраструктури та кіберризиків, що може призвести до збоїв у роботі сервісу, втрати даних, а також до посилення корупційних ризиків.
Читайте також: Питання спільної опіки
Відсутній облік податкових та неподаткових втрат бюджету. Проєкт Кодексу передбачає звільнення окремих категорій осіб від сплати адміністративного збору за отримання адміністративних послуг, а також встановлює пільги зі сплати податків, зборів та інших платежів до бюджету, що формує прямі та непрямі втрати доходів бюджетів без визначення механізмів їх компенсації та без фінансово-економічного обґрунтування. Тобто проєкт не передбачає оцінки втрат доходів бюджетів; механізмів компенсації відповідним надавачам послуг; включення таких втрат до бюджетного планування як «податкових витрат». Це створює прихований фіскальний дефіцит та спотворює реальну вартість державних гарантій.
Відсутній принцип адресності та економічної пріоритезації. Проєкт Кодексу поширює дію державних гарантій на надзвичайно широке коло категорій осіб, включно з ветеранами різних історичних періодів, членами їхніх сімей, іноземцями, постраждалими учасниками Революції Гідності, працівниками юридичних осіб, залученими до забезпечення заходів оборони, та членами їхніх сімей (преамбула; ч. 2 ст. 6). Такий підхід істотно розширює потенційний контингент отримувачів соціальних гарантій без належної оцінки фіскального впливу. Тобто Проєкт Кодексу поширює гарантії на надзвичайно широке коло категорій осіб без диференціації за рівнем потреб; дохідних або соціальних критеріїв; економічної пріоритезації програм. За обмежених бюджетних ресурсів це знижує соціальну віддачу кожної бюджетної гривні та ускладнює фіскальну стійкість системи.
Відсутнє результативно-орієнтованого бюджетування. Хоча проєкт Кодексу встановлює вимоги до публічного обліку та звітності видатків, а також передбачає проведення аудиту Рахунковою палатою України (ч. 1–3 ст. 12), у ньому відсутні вимоги щодо структури звіту, показників результативності та періодичності аудиту, що обмежує управлінську та фіскальну ефективність фінансового контролю. Таким чином, фінансування ризикує залишитися процесним, а не результативним, що може призвести до неефективного використання коштів; формалізованої звітності без управлінських рішень.
Не враховані адміністративні витрати системи супроводу. Проєкт Кодексу передбачає обов’язкову систему супроводу ветеранів, що здійснюється фахівцями із супроводу, які мають надзвичайно широкий функціонал, що охоплює правничу, соціальну, психологічну, медичну, реабілітаційну, освітню та інші сфери. Водночас Кодекс не містить жодних норм щодо чисельності персоналу, стандартів навантаження та джерел фінансування оплати праці і адміністративних витрат цієї системи, що створює ризики кадрового дефіциту, перевантаження та нерівної якості послуг.
Не передбачено фінансове планування для меморіальної інфраструктури. Проєкт Кодексу гарантує безоплатне встановлення намогильних споруд для окремих категорій осіб, а також передбачає розбудову меморіальної інфраструктури, включно з пам’ятними знаками, меморіальними дошками, кенотафами, музеями та найменуванням об’єктів. Водночас у Кодексі відсутні положення щодо оцінки капітальних і довгострокових витрат на створення та утримання такої інфраструктури, а також не визначені джерела фінансування відповідних зобов’язань органів державної влади та місцевого самоврядування, що створює ризик хронічного недофінансування та нерівномірності реалізації гарантій.
Звичайно, правове регулювання ветеранської державної політики, правового статусу та соціального захисту ветеранів, захисників державності, постраждалих учасників протестів та інших залучених осіб потребує упорядкування і модернізації. Однак, для удосконалення законодавчого регулювання цих відносин має бути здійснена не кодифікація норм, що регулюють цю сферу, а їх консолідація в одному законодавчому акті з одночасною відміною інших законодавчих положень і підзаконних актів. Тоді цей закон отримає статус спеціального закону, що має в системі законодавства пріоритетне значення по відношенню до інших (після конституційних законів) нормативно-правових актів. На сьогодні, базовим актом у цій сфері залишається Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту». Також, проєкт Кодексу слабкий у фіскальній архітектурі. Фактично він створює широкі зобов’язання без фінансового забезпечення; не забезпечує фінансової керованості системи; не містить механізмів довгострокової стійкості.
З огляду на викладене, проєкт Кодексу України «Про захист державності, незалежності та статус захисників держави» у запропонованій редакції не може бути рекомендований до прийняття як кодифікований законодавчий акт. Необхідно переглянути форму правового регулювання та відмови від формату кодексу та внесення системних змін до чинного базового законодавства у сфері ветеранської політики (в першу чергу мова йде про Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», який (виходячи з преамбули) визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них) та об’єднання їх в одному нормативному акті. Тобто провести інкорпорацію законодавства, що регулює сферу цих особливих суспільних відносин.
Також, необхідно усунути дублювання з чинним законодавством; визначити чіткий перелік актів, що втратять чинність; чітко врегулювати обсяг і межі прав та соціальних гарантій; механізми реалізації та захисту прав; критерії пропорційності обмежень прав у випадках, передбачених законопроєктом. Серед потенційних ризиків ухвалення Кодексу в такій редакції можна передбачити конституційні подання щодо окремих положень; неоднакову судову практику; посилення ролі підзаконного регулювання всупереч парламентському; зниження реальної захищеності ветеранів; ризик звуження прав під приводом «порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України». Найбільші ризики пов’язані з тим, що задекларовані норми потребують значного фінансування, інституційної спроможності та чіткого механізму реалізації.
Джерело: Юридичний вісник України
