Думка експерта
Неіснуючий «міжнародний компенсаційний механізм»: Розвінчуємо цей офіційний міф
Василь Гостюк, к.ю.н., LL.M. International Business Law
У публічному дискурсі України вже кілька років формується стійке уявлення про те, що «міжнародний компенсаційний механізм» у зв’язку з агресією російської федерації вже створений і функціонує. Заголовки та комунікаційні повідомлення створюють у суспільстві очікування швидких грошових виплат за зруйноване житло, бізнес чи вимушене переселення. Насправді міжнародного компенсаційного механізму — тобто інституції, яка б оцінювала розмір шкоди, ухвалювала обов’язкові рішення та здійснювала виплати, — на сьогодні не існує. Реєстр збитків, створений у 2023 році, збирає інформацію виключно про претензії. Він не визначає суму відшкодування, не присуджує компенсацій і не має джерел фінансування.
Створення міфу про «міжнародний компенсаційний механізм»
Ця стаття документально й переконливо розвінчує офіційний міф про так званий компенсаційний механізм. Аналіз правової природи Реєстру, порівняння з історичними прецедентами (Комісією ООН з компенсацій щодо Іраку, Еритрейсько-Ефіопська претензійна комісія (EECC) та, особливо, Реєстр збитків Організації Об’єднаних Націй (UNRoD) щодо палестинської стіни) та висвітлення політико-правових обмежень доводить, що RD4U є лише інструментом фіксації збитків. Утворений за аналогією з UNRoD, який за двадцять років існування так і не призвів до визнання Ізраїлем порушень чи виплат компенсацій, надає підстави очікувати подібного розвитку подій і щодо українського реєстру.
Окрему увагу приділено небезпекам поширення цього міфу: формуванню нереалістичних очікувань у потерпілих, ерозії довіри до інституцій, ризикам порушення конфіденційності та витоку чутливих персональних даних, а також відволіканню уваги від реальних політичних і правових перешкод на шляху створення повноцінного механізму репарацій.
У статті доведено, що політичне керівництво держави використовує «міжнародний компенсаційний механізм» виключно як інструмент самопіару, не демонструючи реального наміру забезпечити відшкодування завданих українцям збитків. Україна вже має на своїй території високоліквідні та потенційно достатні активи, що належать російським олігархам, щодо яких застосовано санкції, і які могли б стати одним із реальних та доступних джерел фінансування компенсацій уже сьогодні. Натомість корупція на найвищому рівні державної влади та у Верховному Суді залишається єдиною істотною перешкодою для ефективного вилучення таких активів та спрямування отриманих коштів на користь постраждалих громадян.
У медійному просторі вже кілька років поспіль лунає одна й та сама формула: «міжнародний компенсаційний механізм уже створений / уже працює». Особливо активно відзначається Міністерство юстиції України, яке неодноразово писало, що Реєстр збитків «став першим елементом міжнародного компенсаційного механізму, покликаного забезпечити відшкодування постраждалим».
У документах і публічних заявах Офісу Президента України регулярно вживається поняття «міжнародний компенсаційний механізм». Ірина Мудра (на той час заступниця Керівника Офісу Президента, звільнена з посади за підозрою у масштабній корупції) назвала цифри: «Реєстр збитків у Гаазі перетворився з ідеї, в яку ніхто не вірив, на працюючу інституцію: 170 тисяч заяв від людей, які втратили дім, здоров’я, близьких».
Заголовки на кшталт «Україна запускає механізм міжнародних компенсацій», «Міжнародний компенсаційний механізм уже працює», «Реєстр збитків — частина глобального механізму компенсацій» створюють у читача відчуття, що система вже готова видавати рішення і гроші . Навіть окремі міжнародні партнери іноді формулюють новини так, ніби механізм уже існує в повному обсязі, а не лише його перший (документаційний) компонент.
У результаті в суспільній свідомості сформувався стійкий образ: «є міжнародний механізм — значить, гроші від росії вже майже в дорозі».
Більшість громадян, які подають або планують подавати заяви, очікують цілком конкретних і зрозумілих речей: гроші за зруйновану чи пошкоджену квартиру, будинок, дачу; компенсацію за знищений бізнес, обладнання; компенсацію за вимушене переселення, втрату роботи, майна, яке залишилося на окупованих територіях та ін.
Для багатьох це не абстрактна «справедливість», а цілком матеріальне питання: можливість відновити житло, повернути бізнес чи просто вижити. Саме тому будьяка заява про те, що «механізм уже працює», сприймається як обіцянка реальних грошей у осяжному майбутньому. Насправді ніякого «міжнародного компенсаційного механізму» не існує. І саме тут виникає розрив між очікуваннями і реальністю.
Роль і участь ООН в легітимації міфу
Під час надзвичайної спеціальної сесії з питання України в листопаді 2022 року Генеральна Асамблея ООН «рекомендувала державам-членам створити міжнародний реєстр збитків, який слугуватиме записом доказів та інформації про претензії». Насамперед належить відзначити, що резолюція, на відміну від рішень Ради Безпеки ООН, не є обов’язковою і носить виключно рекомендаційний характер.
Попре необов’язковість такої резолюції, результати голосування вражають. Так, 13 країн (у тому числі великі ядерні держави — росія, Китай і Північна Корея ) виступили проти цієї резолюції порівняно з 74 країнами, що утрималися (серед яких три інші ядерні держави: Індія, Пакистан та Ізраїль, з дев’яти наявних), свідчать про те, наскільки глибоко спірним є питання економічних репарацій у глобальному масштабі . Прихильники конфіскації активів ігнорують позицію 87 держав, що представляють істотну більшість населення світу, які або утрималися, або проголосували проти цієї резолюції, що є нерозумним підходом. Незважаючи на декларативний характер заяви ООН, дебати підкреслили наявність глибокого глобального розколу. Запропонований механізм репарацій, ініційований західними державами поза контролем ООН, є прикладом вибіркової справедливості, що підриває легітимність Генеральної Асамблеї.
Історично репарації накладалися на переможену країну, зобов’язуючи її сплатити частину воєнних витрат, понесених державами-переможцями. Уявляти поразку найбільшої ядерної держави, або навіть перемогу будь-кого над такою державою може лише божевільний.
Під час дебатів представник росії розкритикував відсутність участі ООН, назвавши це «відкритим грабунком». Представник Китаю зазначив необов’язковий характер цитованих статей Комісії міжнародного права, підкресливши, що Асамблея не виконує судових функцій. Представниця Еритреї, виступаючи від імені коаліції однодумців, засудила відсутність правової основи цього механізму, попередила про його розділовий прецедент і виступила за репарації за історичні зовнішні втручання. «Держави, які страждають від іноземного втручання, колоніалізму, рабства, гноблення, односторонніх примусових заходів, незаконних блокад та інших міжнародно-протиправних діянь, також мають право на правовий захист, відшкодування та справедливість», — додала вона. Представник Куби викрив західне лицемірство, поставивши запитання: «А як щодо Мексики, В’єтнаму, островів Тихого океану, Іраку, Лівії, Афганістану, Сирії та Держави Палестина?» — країн, постраждалих від західних вторгнень, але проігнорованих у цій схемі . Вибіркові репарації за один конфлікт при ігноруванні цих законних вимог є несправедливими та підривають багатосторонню довіру.
Крім того, такий підхід суперечить міжнародним торговельним та інвестиційним рамковим засадам, зокрема зобов’язанням у межах Світової організації торгівлі (СОТ), двостороннім інвестиційним договорам та звичаєвому міжнародному праву, що регулює ставлення до іноземних інвесторів. Подібна стратегія підриває фундаментальний принцип міжнародного економічного права — суверенний імунітет активів центральних банків, особливо валютних резервів.
Історія репарацій в міжнародному праві
Конвенція Організації Об’єднаних Націй про юрисдикційні імунітети держав та їхньої власності 2004 року регулює імунітет держави та її власності від юрисдикції судів іншої держави та гарантує захист власності центральних банків, що використовується для некомерційних цілей . Інґрід Вуерт Бранк, визначна міжнародна юристка, стверджує, що заходи, які підривають консенсус у міжнародному праві, навряд чи принесуть користь державам, які їх запроваджують. Такі дії ризикують підірвати західне лідерство в контексті конфлікту в Україні та зруйнувати довіру до безпеки активів, розміщених у західних центральних банках .
Основні принципи та керівні положення щодо права на правовий захист і відшкодування шкоди 2005 року, ухвалені ООН, передбачають, що держави зобов’язані забезпечувати адекватні, ефективні та своєчасні засоби правового захисту для жертв. Однак ця система застосовується конкретно до жертв грубих порушень прав людини та серйозних порушень міжнародного гуманітарного права. Незважаючи на численні грубі порушення міжнародного гуманітарного права , міждержавні репарації надавалися лише в дуже небагатьох випадках.
Після Першої світової війни репарації були встановлені щодо Центральних держав (передусім Німецької імперії, Австро-Угорщини та Туреччини) з метою часткової компенсації воєнних витрат Союзників (Великої Британії, Франції та російської імперії). Вони мали замінити попередні воєнні контрибуції, які накладалися як каральні заходи, й водночас відшкодовувати економічні збитки.
Після Другої світової війни переможені держави Осі (Німеччина, Італія, Японія, Фінляндія та інші) були зобов’язані виплачувати репарації за воєнні збитки відповідно до мирних договорів.
Варто нагадати, що саме Німеччина несе основну відповідальність за розв’язання обох світових воєн і в обох випадках була розгромлена й зазнала поразки, яка, однак, далася страшною ціною десятків мільйонів людських втрат у багатьох країнах світу. Україна та українці понесли одні з найтяжчих. Спадщина подвійної поразки, на думку низки дослідників, продовжує впливати на політичну культуру країни та загальну ситуацію безпеки в Європі.
Репарації за Голокост («Wiedergutmachung») розпочалися на початку 1950- х років, коли Федеративна Республіка Німеччина підписала Люксембурзьку угоду 1952 року з Ізраїлем та Конференцією з питань єврейських матеріальних претензій до Німеччини. У 1953 році набрав чинності Федеральний закон про компенсації (Bundesentschädigungsgesetz, BEG), який створив правову основу для відшкодування індивідуальним жертвам нацистських переслідувань.
Репарації США за інтернування японських американців: ухвалений у 1988 році Закон про громадянські свободи передбачив компенсацію японським американцям, які пережили інтернування під час Другої світової війни, офіційно визнавши цю несправедливість. Перші листи з вибаченнями та виплати були вручені найстаршим інтернованим на публічній церемонії 1 жовтня 1990 року. У 1992 році Конгрес вніс зміни до Закону, розширивши компенсації ще на 20 000 осіб, що вижили.
Трастовий фонд для жертв (Trust Fund for Victims, TFV), створений у 2004 році Асамблеєю держав-учасниць відповідно до статті 79 Римського статуту, сприяє репараціям для жертв злочинів, що підпадають під юрисдикцію Міжнародного кримінального суду. Його мандат полягає в підтримці та реалізації програм, спрямованих на усунення шкоди, заподіяної геноцидом, злочинами проти людяності, воєнними злочинами та агресією. З цією метою TFV діє за подвійним мандатом: (i) виконувати репарації, призначені Судом (конкретні приклади залежать від справ МКС), та (ii) надавати фізичну, психологічну та матеріальну допомогу жертвам і їхнім сім’ям.
Рада Європи vs Європейський Союз
Іншим «аргументом» і нібито юридичною складовою міфу про «міжнародний компенсаційний механізм» є Резолюція CM/ Res(2023)3 «Про встановлення Розширеної часткової угоди про Реєстр збитків, завданих агресією російської федерації проти України», прийнята Комітетом Міністрів 12 травня 2023 року на 1466-му засіданні заступників Міністрів держав-членів Ради Європи.
Тут необхідно зазначити що являє собою цей Комітет Міністрів і його Резолюції. Згідно статті 10 Статуту Ради Європи Комітет Міністрів є органом Ради Європи . Сама Рада Європи (англ. Council of Europe, CoE, фр. Conseil de l’Europe, CdE) — це лише одна з міжурядових організацій Європи, яка заснована в 1949 році, що представляє 46 держав-членів з Європи. Не плутати з органами Європейського Союзу.
Зокрема, росія була членом Ради Європи з 28 лютого 1996 року до 16 березня 2022 року. 16 березня 2022 року Комітет міністрів Ради Європи ухвалив рішення про негайне припинення членства російської федерації в організації (після 26 років членства).
Мета діяльності Ради Європи визначена в ст. 1 її Статуту і «полягає в тому, щоб досягти більшої єдності між її членами для захисту та втілення ідеалів і принципів, які є їхньою спільною спадщиною, і сприяти їхньому економічному та соціальному розвитку. Цієї мети намагаються досягти через органи Ради шляхом обговорення питань спільного інтересу та укладання угод і спільних дій у економічних, соціальних, культурних, наукових, правових та адміністративних справах, а також у підтримці та подальшому втіленні прав людини та основних свобод».
Звісно, Рада Європи не може приймати обов’язкові закони, проте вона розробила кілька міжнародних договорів, зокрема Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод (Європейська конвенція з прав людини, ЄСПЛ) 1953 року. Саме ця міжурядова організація розробила ще один проєкт міжнародного договору, так звану «Розширену часткову угоду про Реєстр збитків».
Рада Європи, як міжурядова організація, вирішила: «створити Розширену часткову угоду про Реєстр збитків, завданих агресією російської федерації проти України (далі — Реєстр), керуючись доданим до цієї Резолюції Статутом, який слугуватиме документальною формою обліку доказів та інформації щодо заяв про відшкодування збитків, втрат чи шкоди, завданих всім зацікавленим фізичним і юридичним особам, а також державі Україна (включаючи її регіональні та місцеві органи влади, державні чи підконтрольні установи), завданих 24 лютого 2022 року або пізніше на території України в межах її міжнародно-визнаних кордонів, включаючи її територіальні води, міжнародно-протиправними діями російської федерації в Україні або проти України».
Інакше кажучи, це «Реєстр збитків» служить виключно записом інформації про претензії щодо шкоди, заподіяної з 24.02.2022 на території України. Запис такої інформації в будь-якому іншому місці матиме десь однакові юридичні наслідки з інформацією з цього Реєстру. Підстава для розроблення цього Реєстру вказана в преамбулі документа — сама необов’язкова Резолюція ГА ООН A/RES/ES-11/5 від 14 листопада 2022 року. Цей «Реєстр збитків» не оцінює по суті, не визначає суму, не присуджує і не виплачує компенсації.
Таким чином, одна з міжурядових організацій Європи (не орган ЄС) на підставі необов’язкової Резолюції ГА ООН розробила проєкт міжнародного договору, про створення так званого «Реєстру збитків». Звичайно, джерел фінансування відшкодування таких збитків не передбачено.
Потрібно звернути особливу увагу, це те, що інформація, яку довірливі громадяни України розміщують в цьому реєстрі може бути використана іншими особами на їх власний розсуд.
Більше того, на офіційному сайті цього «Реєстру збитків» в розділі «Авторське право та відмова від відповідальності» завбачливо передбачено: «Цим Реєстр відмовляється від будь-якої відповідальності або зобов’язань, що виникають у зв’язку з використанням інформації або даних, що містяться на цьому веб-сайті. Реєстр, Рада Реєстру, Секретаріат та підрядники не несуть відповідальності за будь-які фінансові або інші наслідки, що виникають у зв’язку з використанням інформації або даних, що містяться на веб-сайті, включаючи невідповідне, неналежне або шахрайське використання такої інформації або даних». У цьому випадку щось коментувати — це дійсно лише псувати.
Доступ до інформації з Реєстру та наслідків її поширення
Згідно зі Статутом Реєстру (стаття 11) та Правилами, затвердженими Конференцією Учасників, уся інформація щодо заяв, докази, а також рішення Ради, які дозволяють ідентифікувати осіб, є конфіденційними і не підлягають оприлюдненню. Реєстр зобов’язаний забезпечувати захист персональних даних відповідно до Принципів захисту персональних даних і приватності, а також режиму конфіденційності, передбаченого Правилами подання, обробки та реєстрації заяв. Публікуються лише узагальнені відомості, які не дозволяють ідентифікувати конкретних заявників.
Попри ці гарантії, питання реального ризику несанкціонованого доступу чи подальшого поширення даних залишається відкритим. Заяви містять надзвичайно чутливу інформацію: точні адреси пошкодженого чи знищеного майна, відомості про внутрішньо переміщених осіб, факти катувань, сексуального насильства, смерті чи зникнення близьких, дані про місцезнаходження майна на тимчасово окупованих територіях, а також інші деталі, які можуть бути використані для ідентифікації осіб. У разі витоку або несанкціонованого доступу така інформація може становити пряму загрозу безпеці заявників. Навіть анонімізовані звіти, якщо вони містять достатньо географічних чи часових деталей, можуть бути реконструйовані за допомогою сучасних методів аналізу даних.
Таким чином, конфіденційність даних Реєстру є не лише питанням захисту приватності, а й питанням фізичної безпеки кількохсот тисяч людей. Будь-яке послаблення режиму конфіденційності чи недостатній контроль за доступом може мати серйозні гуманітарні та безпекові наслідки, підриваючи довіру до самого інструменту й ставлячи під загрозу тих, кого він покликаний захищати.
(Далі буде…)
Джерело: Юридичний вісник України
