Реорганізацію вітчизняної прокурорської освіти пора завершувати

Віталій КУЦ, старший радник юстиції, професор, заслужений юрист України

У зв’язку з тим, що прокуратура в Україні, щоправда переважно на декларативному рівні, перетворюється з багатофункціонального наглядового органу (азійська, радянська модель) у монофункціональний орган судової влади, основним завданням якого є звинувачення у вчиненні кримінальних правопорушень (європейська модель), актуалізувалася проблема насичення органів прокуратури новими кадрами, позбавленими синдрому радянщини. Відповідно, потребує завершення й багаторічна реформа системи їх підготовки. Забезпечення прокуратури справді новими кадра ми можливе за умови послідовності в реформуванні вказаної системи за європейськими, а не якимись іншими, в тому числі й північноамериканськими стандартами. Не слід забувати, що Україна на конституційному рівні проголосила курс на євроінтеграцію, а в суспільстві та політикумі поширюється думка щодо необхідності позбавитися зовнішнього управління та нав’язаних ним неприродних для українства так званих реформ, що завдають йому шкоди. Однією з таких псевдореформ слід визнати й останню за часом реорганізацію прокурорської освіти.

На жаль, консолідованого підходу як до підготовки прокурорських кадрів, так і до реформування прокуратури в Україні, до цього часу не напрацьовано. Навпаки, висловлюються різні бачення зазначеної проблеми та контрверсійні варіанти їх вирішення. Зазначеним, в основному, й зумовлюється актуальність пропонованої публікації та доцільність її оприлюднення.

Академія прокуратури як «кістка в горлі»

За період незалежного поступу України мали місце численні спроби модернізації системи кад рового забезпечення вітчизняної прокуратури і професійної підготовки прокурорів. Ще донедавна прокурорами в нас переважно ставали випускники так званих провідних правничих вишів, які проходили піврічне стажування за місцем майбутньої роботи, що здійснювалося під керівництвом учорашніх випускників цих вишів. Подібне кадрове забезпечення прокуратури перестало відповідати сучасним вимогам, а тому постало питання щодо його вдосконалення.

Першим вагомим кроком у цьому напрямі було запровадження двоступеневої моделі його здійснення: спочатку загальна правнича освіта у відповідному вищому навчальному закладі, затим — спеціальна підготовка у відомчому навчальному закладі, підпорядкованому Генеральній прокуратурі України. Для цього на початку двотисячних на базі Харківського інституту підвищення кваліфікації прокурорських кадрів було створено Академію прокуратури України в м. Києві. На навчання до неї на конкурсних засадах зараховувалися випускники правничих вишів, які мали бакалаврську освіту. Професійна підготовка прокурорів в академії здійснювалася за оригінальною дворічною магістерською програмою потужним науково­викладацьким складом, що поєднував високопрофесійних науковців та досвідчених прокурорів. Будучи готовими до виконання професійних обов’язків без додаткового стажування, випускники академії, на думку тодішнього керівництва прокуратури, були на голову вище випускників так званих «провідних» вишів.

Створена тоді двоступенева система підготовки прокурорів безпосередньо наблизилася до європейських стандартів, але вона стала «кісткою в горлі» магнатам від освіти, керівникам та власникам «провідних» правничих вишів, які прагнули зберегти традиційну модель підготовки прокурорів. Намагання здорових сил суспільства віднес ти академію до числа спеціалізованих вищих навчальних закладів, не підпорядкованих МОНУ, в проекті Закону «Про вищу освіту», не увінчалося успіхом. Конкуренти, корис туючись своїми лобістськими можливостями та щорічно випускаючи зі своїх вишів сотні «тінейджерів» для прокуратури, домоглися того, що академію не лише не включили до числа вишів зі спеціальним статусом у вказаному законі, а взагалі витіснили з освітянського поля. Більше того, «завдячуючи» слабкодухій позиції тодішнього керівництва прокуратури Украї ни та академії, новим Законом «Про прокуратуру» було проголошено, що на навчальний заклад не поширюється законодавство (виділено мною, — В. К.) про вищу освіту, тобто не лише Закон України «Про вищу освіту», але й інші нормативні акти в зазначеній сфері, зокрема Закон «Про наукову і науково­технічну діяльність».

Із того часу академія фактично перетворилася з вищого навчального закладу на відомчий тренінговий центр, що само по собі було позитивним, оскільки це максимально наблизило її до існуючих в Європі моделей спеціальної підготовки прокурорів. Але позбавлення цього відомчого навчального закладу можливості виступати суб’єктом наукової діяльності негативно вплинуло на його розвиток. Вказане рішення унеможливило забезпечення інноваційного підходу до організації та здійснення процесу спеціальної підготовки й підвищення кваліфікації прокурорів, а також підготовку науково­педагогічних кадрів для поповнення викладацького складу кваліфікованими кадрами.

Проблемні «недоречності»

Із метою усунення вказаної «недоречності» в частині 2 статті 80 Закону України «Про прокуратуру» необхідно було всього лише замінити фразу «законодавство про вищу освіту» словами «Закон про вищу освіту». Це відкривало можливість здійснювати в академії наукові дослідження в галузі прокурорської діяльності та запроваджувати їх у навчальний процес керуючись Законом України «Про наукову і науково­технічну діяльність» через функціонуючі в її структурі підрозділи, зокрема, науково­дослідний інститут. Крім того, це відкривало можливість підготовки науково­педагогічних працівників для потреб академії через аспірантуру й докторантуру вказаного інституту, а також змогу створювати спецради для захисту дисертацій. Замість цього, наступні генерації керівництва академією, що майже щорічно змінювалися по волі таких же «сезонних» генеральних прокурорів, зосереджували свої зусилля на спробах повернути академію до лона класичних ВНЗ, що явно дисонувало з обраним державою курсом на інтеграцію до Євросоюзу, в якому панує багатоступенева система підготовки прокурорів.

Замість академії — Тренінговий центр прокурорів

Сьогодні Академія прокуратури взагалі припинила своє існування. Відповідними змінами до Закону України «Про прокуратуру» та положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 3 березня 2020 року № 175 академію ліквідовано. Замість неї запроваджено Тренінговий центр прокурорів України. Як і попереднє, правове забезпечення інституційно­функціонального статусу вказаного центру залишається далеким від досконалості. Частиною 1 статті 80 Закону «Про прокуратуру» в її новій редакції визначено, що Тренінговий центр прокурорів України є державною установою, яка здійснює підвищення кваліфікації прокурорів.

Постає запитання, а як бути зі спеціальною підготовкою кандидатів на посади прокурорів, обов’язковість якої передбачена іншими статтями цього закону? Така підготовка є необхідною умовою зайняття прокурорської посади. Чи не візьмуться знову за неї так звані провідні виші, випускаючи «напівфабрикат», який доучуватиметься в процесі стажування в органах прокуратури? Цього не слід допустити з багатьох міркувань, основним серед яких є недоречність повернення до архаїчних традицій у цій справі. Азійсько­радянська модель підготовки прокурорів далека від європейських традицій через свою неефективність та корупціогенність. Підготовка прокурорів має залишитися, як це прийнято в Європі, багатоступеневою: базова освіта набувається у вишах системи МОНУ або у ВНЗ зі спеціальним статусом, а спеціальна — в навчальному закладі, підпорядкованому прокуратурі, в даному випадку в Тренінговому центрі прокурорів України, про що «забув» зазначити наш законодавець у статті 80 Закону України «Про прокуратуру» з подачі Офісу Генерального прокурора, керованого Р. Рябошапкою.

Чи випадково це трапилося?

Упевнений, що ні, адже в зазначений спосіб легше позбавитися від викладацького колективу Національної академії прокуратури України. Замість складної процедури його переформатування під нові умови діяльності в Тренінговому центрі, якби законом передбачалося не лише підвищення кваліфікації, але й спеціальна підготовка нових генерацій прокурорів, керівництво Офісу Генерального прокурора підготувало законопроект про Тренінговий центр без спеціальної підготовки, а, відповідно, й без викладацького колективу. Не вникаючи в зміст документа, монобільшість Верховної Ради в «турборежимі» перетворила його на закон, а Президент, як кажуть у таких випадках, «підмахнув» його, не дивлячись.

Наступним кроком створення прокурорського відомчого навчального закладу без викладацького складу стала вищевказана постанова Кабміну з кондовою бюрократичною назвою «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури». Нею передбачається наступне: «1. Ліквідувати Національну академію прокуратури України. 2. Погодитися з пропозицією Генерального прокурора, що заходи з ліквідації зазначеної Академії здійснюються Офісом Генерального прокурора…. 4. Затвердити перелік платних послуг, які можуть надаватися Тренінговим центром прокурорів України…, що додається».

Окрім іншого, зазначений перелік містить і такі положення: «Надання консультаційних послуг, послуг з перекладу. Організація та проведення спортивних, фізкультурно­оздоровчих заходів (у тому числі міжнародних), групових та індивідуальних занять з фізичної культури та спорту з використанням відповідної матеріально­технічної бази Тренінгового центру прокурорів України. Виготовлення та реалізація сувенірної продукції. Надання банно­пральних послуг, послуг хімчистки. Надання спеціально облаштованих будівель і приміщень, що перебувають на балансі Тренінгового центру прокурорів України, для тимчасового проживання. Надання тимчасово проживаючим комунальних послуг, послуг з експлуатації та господарського обслуговування будинків і приміщень, а також у тимчасове користування індивідуально визначеного майна. Надання в оренду нерухомого, рухомого майна або обладнання, що тимчасово не використовується в діяльності Тренінгового центру прокурорів України. Надання поліграфічних послуг та послуг друкування, копіювання, сканування, ламінування, запису інформації на носії. Виконання палітурних, брошурувальних робіт».

«Торговий центр»?

«Злі язики» в інтернеті відразу нарекли вказаний центр «торговим» і вони недалеко відійшли від істини, адже на головне — спеціальну підготовку прокурорів — він узагалі не налаш тований. Зате для здійснення прибуткової підприємницької діяльності створено всі умови. Підтверджується це, крім вищенаведеного, «прайс­ листом» послуг, що можуть надаватися центром, і такою обставиною, як відсутність навчальних підрозділів у його штатному розкладі. Натомість різних організаційно­бюрократичних структур передбачено тут чимало. Вершиною ж чиновницького безглуздя є включення до штатного розкладу «методологічного» відділу. Мабуть, для авторів цього «шедевру» все одно, що методика, що методологія. Головне — якнайшвидше позбутися викладацького складу.

У цьому напрямі вже зроблено немало, зокрема, повідомлено, що останнім днем роботи викладачів є 17 червня 2020 року. Після цього — усі вільні. А хто здійснюватиме обов’язкову за законом підготовку нової «когорти» прокурорів Офісу Генерального прокурора, які не мають досвіду роботи в прокуратурі, нещодавно відібраної на конкурсних засадах? Хоча й це не головне. Воно полягає в тому, що в ст. 80 Закону України «Про прокуратуру» йдеться виключно про підвищення кваліфікації, а про спеціальну підготовку — ні слова. На яких тоді правових засадах вона буде здійснюватися і ким, а точніше, яким структурним підрозділом Тренінгового центру; чи не «методологічним» відділом?

Не існуватиме належних умов і для підвищення кваліфікації прокурорів, оскільки постійний викладацький склад буде відсутнім, гуртожитки зайняті вигідними «квартирантами», поліграфічні та інші потужності завантажені замовленнями клієнтів, а потужний автопарк центру, що складається з більше як півдесятка престижних «іномарок», здаватиметься, мабуть, напрокат або передаватиметься в довгострокову оренду. Отже, існують підстави для гіпотези, що головні зусилля центру зосередяться не на підвищенні кваліфікації прокурорів, а на зароблянні грошей та «правильному» їх розподілі.

І знову постає запитання: а як же курс з підвищенням кваліфікації прокурорів? За попередніми заявами керівництва, його планується здійснювати силами викладачів­любителів із числа прокурорів, суддів, адвокатів і, особливо, зарубіжних «фахівців». Хоч один притомний українець повірить у те, що за наявного професійного рівня діючих прокурорів, які залишилися в нинішній прокуратурі після люстрації та тотальних кадрових чисток, за існуючого навантаження суддів, зумовленого тими ж обставинами, в такий спосіб можливо забезпечити підвищення кваліфікації? Про зарубіжних варягів взагалі серйозно говорити не варто. Їх немало побувало в академії до того, але, крім іронічних посмішок на вустах слухачів, викликаних низькосортними, а часто наївними, виступами зарубіжних колег, жодного ефекту від них добитися не вдалося. За таких умов неодмінно стане актуальним заклик: «Головне при підвищенні кваліфікації в Торговому, вибачте, в Тренінговому центрі прокурорів — не втратити наявну кваліфікацію».

А як же європейський вектор?

Ще раз наголосимо, що невідповідність вітчизняної моделі прокурорської освіти європейським традиціям значною мірою була усунута в результаті запровадження, починаючи з 2005 року, багаторівневої професійної підготовки прокурорів. Попереднім керівництвом Офісу Генерального прокурора вказану модель спотворено та запропоновано таку, що більше нагадує північно­американську модель, а не європейську. Особливо яскраво це проявилося в намаганні здійснювати професійну підготовку прокурорів виключно силами дилетантів з числа практикуючих правників без участі в цьому процесі професійних викладачів.

Сьогодні, коли змінено керівництво Офісу Генпрокурора, зберігається надія на повернення до здорового глузду в зазначеній царині, тобто до багатоступеневої підготовки прокурорів за європейськими традиціями. Зміст такої підготовки полягає: по­перше, в набутті у навчальному закладі будь­якої форми власності й підпорядкування вищої юридичної освіти магістерського рівня (перша складова фахової підготовки, її теоретичний аспект); по­друге, в набутті протягом не менше як двох років практичних навичок правозастосування, незалежно від того, в сфері якого права це відбувається — публічного чи приватного (друга складова фахової підготовки, її практичний аспект). Головне при цьому, щоб працевлаштування було офіційним, а займана посада й характер роботи надавали можливість реально одержати навички правозастосування, а не зводилися до виконання секретарських, кур’єрських чи інших суто технічних функцій.

Третьою складовою фахової підготовки прокурора має стати проходження претендентами спеціальної підготовки в Тренінговому центрі прокурорів за спеціально розробленою програмою та відповідними навчальним і тематичними планами, здійснюваної постійно діючим, висококваліфікованим викладацьким складом із залученням до навчального процесу прокурорів та інших фахівців.

За підсумками навчання претендента на посаду прокурора Тренінговий центр має надавати до кваліфікаційної комісії один офіційний документ — рейтинговий список випускників відповідного набору. На підставі цього списку комісія має видавати сертифікат на право заняття прокурорською діяльністю, а також, з урахуванням думки випускника, визначати місце його роботи з можливістю в подальшому переходити з однієї прокуратури до іншої такого ж рівня без додаткових атестацій.

Про тактичний і стратегічний рівні

Викладене вище, незважаючи на свою виключну значимість, все ж є проблемою тактичного рівня, яку нескладно вирішити шляхом внесення певних змін та доповнень до відповідних нормативних актів з ініціативи Офісу Генерального прокурора.

У стратегічному ж вимірі слід рухатися далі, а саме — на базі Національної школи суддів та Тренінгового центру прокурорів створити єдиний науково­навчальний заклад спеціальної підготовки суддів та прокурорів, наприклад, Вищу школу правосуддя України. Судді й прокурори мають здобувати спеціальні знання, вміння і навички в одній професійній «атмосфері», під опікою постійно діючого висококваліфікованого колективу викладачів з періодичним залученням до навчального процесу кращих практиків, як це робиться в більшості європейських країн. Окрім іншого, це формуватиме однакове праворозуміння суддів і прокурорів, що складає основу ефективного правосуддя. Сьогодні такої єдності розуміння сутності й змісту права та правосуддя не існує. Суддів у Національній школі починають готувати для здійснення правосуддя за канонами природного права, основу якого складає ідея верховенства права та забезпечення правопорядку на засадах справедливості. Прокурорів же готували й продовжать готувати, якщо не зміниться модель їх навчання, за позитивістськими традиціями, в основі яких лежить ототожнення права із законом та ідея забезпечення законності. За таких обставин прокурор залишається без відповіді на запитання, що робити в ситуаціях, коли закон є протиправним, а таких в Україні стає все більше? Якщо не вжити заходів, прірва між суддівським та прокурорським праворозумінням буде збільшуватися з усіма негативними наслідками цього процесу.

Ще про єдину Вищу школу правосуддя

Слід зауважити, що створення єдиної Вищої школи правосуддя виступило б потужним проявом реалізації положень конституційної реформи 2016 року, якою прокуратуру в Україні фактично визнано складовою судової гілки влади. Відкинувши відомчі амбіції та корпоративний егоїзм, ставши на позиції справжнього, а не декларативного, державотворення, мало б висловити свою позицію з цього приводу й керівництво Верховного Суду та Офісу Генерального прокурора, тим більше, що вказані інституції сьогодні очолюють молоді, розумні жінки, яким до снаги досягти консенсусу, на відміну від амбіційних та, зазвичай, не надто обтяжених інтелектом чоловіків при владі.

Хочеться вірити, що логіка становлення нашої держави як незалежної, демократичної і правової рано чи пізно призведе до завершення модернізації прокурорської освіти. Остання має проводитися в комплексі з удосконаленням фахової підготовки суддів, адвокатів, поліцейських та інших представників антикримінальної юстиції, а також правничої освіти взагалі, й стосуватися не лише спеціальної підготовки прокурорських кадрів, але й змісту базової юридичної освіти.

Як бачимо, зусилля з реформування прокурорської освіти були недостатніми, а останні з них, докладені Офісом Генерального прокурора під проводом Р. Рябошапки, відверто помилковими. Пора припинити намагання «винайти велосипед» у цій важливій сфері державотворення. Виправляти допущені помилки та рухати вказані реформи далі слід за європейськими, а не якимись іншими традиціями, оскільки Україна проголосила курс на інтеграцію саме до Європи, а не до США чи якоїсь іншої держави. Зміниться вказаний курс, зазнає відповідних змін і система прокурорської освіти, а роздвоєння реформаторських зусиль і спрямування їх у двох напрямах, — європейському та північноамериканському, як і роздвоєння людської свідомості, є вкрай небажаним, хворобливим. У цій важливій справі необхідно бути послідовними, пані та панове реформатори!

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути