Громадська рада доброчесності як відповідач в адміністративному суді: «за» і «проти»

Роман Мельник, доктор юридичних наук, професор, виконувач обов’язків завідувача кафедри адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Формування Верховного Суду та його складу за новою процедурою, яке завершилося в минулому році, викликало жваві дискусії, прискіпливу увагу з боку громадськості та зарубіжних партнерів України. Ставилися чисельні запитання до членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі — ВККСУ) та Вищої ради правосуддя, до Президента України та самих кандидатів на посаду судді. На деякі з них ми отримали відповіді, проте окремі залишилися без уваги з боку вказаних учасників конкурсної процедури.

Питання юридичного статусу Громадської ради доброчесності

Одним із таких запитань, яке виявилося надзвичайно принциповим, стало питання про юридичний статус Громадської ради доброчесності (далі — ГРД), яка відповідно до статей 85, 87-88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» покликана сприяти Вищій кваліфкомісії суддів у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. Необхідність пошуку правильної відповіді на сформульоване запитання викликана насамперед запитами адміністративного судочинства, адже до Окружного адміністративного суду м. Києва протягом 2017 р. почали надходити позови кандидатів на посаду судді касаційного суду у складі Верховного Суду з вимогою скасування ухвалених щодо них висновків Громадської ради доброчесності. По окремим із таких справ вже постановлені відповідні рішення. В якості прикладу можна навести рішення по справі No 826/8530/17 від 14 грудня 2017 р. за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності, третя особа Вища кваліфікаційна комісія суддів України, про визнання протиправним та скасування висновку, постановлене суддею В. Келебердою.

Обставини справи

Відповідно до обставин даної справи до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності (далі — ГРД), третя особа Вища кваліфікаційна комісія суддів України, про визнання протиправним та скасування висновку ГРД про невідповідність кандидата на посаду судді Верховного Суду Сибіги О. М. критеріям доброчесності та професійної етики від 1 травня 2017 року. В обґрунтування позову було зазначено, що ГРД оскаржуваний висновок прийнято без наявності відповідних підстав, такий висновок є необґрунтованим і невмотивованим, що призвело до порушення прав та інтересів позивача в частині встановлення його відповідності як кандидата на посаду судді Верховного Суду критеріям доброчесності та професійної етики. Позивач просив суд визнати висновок ГРД протиправним та скасувати його.

За результатами розгляду даної справ суд прийняв рішення позов задовольнити повністю. Визнати протиправним та скасувати висновок про невідповідність кандидата на посаду судді Верховного Суду Сибіги Олександра Миколайовича критеріям доброчесності та професійної етики, який затверджено Громадською радою доброчесності 01.05.2017 р. Присудити на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1) здійснений ним судовий збір у розмірі 640 грн (шістсот сорок гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Громадської ради доброчесності (справа No 826/8530/17 // http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/71055630). Протягом листопада-грудня 2017 р. подібні рішення по аналогічним справам були прийняті і іншими суддями Київського окружного адміністративного суду (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/71148135; http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/70793192), які були піддані критиці з боку представників громадськості.

У межах даної статі я не буду аналізувати та коментувати доводи суддів, які прийняли рішення про визнання протиправним та скасування висновку, підготовленого ГРД щодо кандидатів на посаду судді Верховного Суду, а спробую подивитися на цю ситуацію нейтрально, виключно з наукової позиції, ставлячи собі за мету дати відповідь на наступні запитання:

1) чи можна вважати Громадську раду доброчесності в частині виконання покладених на неї Законом України «Про судоустрій і статус суддів» функцій суб’єктом владних повноважень?

2) чи є діяльність Громадської ради доброчесності з надання висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності владною управлінською функцією?

3) що представляє собою, з юридичної точку зору, висновок Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання?

Від відповіді на поставлені запитання залежатиме можливість (допустимість) оскарження висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання до адміністративного суду.

Чи є ГРД суб’єктом владних повноважень?

До відповіді на поставлене запитання можна підходити щонайменше з двох позицій: через призму буквального розуміння (виключно читання) статті 87—98 Закону України «Про статус суддів» або шляхом застосування відповідних методів тлумачення положень названих статей. Перший підхід мене особисто не влаштовує, адже він виключає здійснення системного та всебічного аналізу правового статусу ГРД, не дозволяє зрозуміти її соціальне призначення та причини створення. Більш правильним є другий, на якому я й зупинюся.

У теорії права, як вітчизняній, так і зарубіжній, розроблена низка методів тлумачення, сформульованих у нормативних актах норм права. Значний вклад у розвиток методів тлумачення зробив Фрідріх Карл фон Савіньі, який визначав тлумачення як «реконструкцію притаманної закону думки» (F.C. von Savigny System des heutigen römischen Rechts, Band I, 1840. — S. 213), яка (реконструкція) має на меті дослідити й відтворити те, що, виходячи зі здорового глузду, мав на увазі законодавчий орган. Таким чином, предметом тлумачення норми права стає зафіксована та втілена (відображена) в словах, цифрах тощо, обмежена в нормативному порядку воля суб’єкта його видання, дійсний зміст (сутність) якої і розкривається через тлумачення. І дійсно, для всіх, хто стикається з нормою права, важливою є саме воля, а не слово чи цифра, які закріплені в нормативному акті, оскільки останні виконують лише функцію об’єктивізації цієї волі. І якщо суб’єкт нормотворення сформулював у нормі права не ту вимогу, яку хотів сформулювати в дійсності, потрібно тлумачити норму відповідно до його дійсної волі та думок, не беручи до уваги при цьому письмовий зміст акту.

Для того, щоб зрозуміти дійсну волю суб’єкта нормотворення доцільно скористатися телеологічним методом тлумачення, під час застосування якого, як уже було наголошено вище, аналізується не текст, а на дещо менш осяжне, а саме сенс і мета норми. Цей елемент тлумачення відповідає інструментальному розумінню права: право використовується для вирішення певної проблеми. Важливо при цьому розуміти, що норми не є самоціллю, а слугують для розв’язання конфліктів і пошуку рішень. На передньому плані перебуває зусилля знайти правильне рішення. За допомогою пошуку мети запроваджується критерій якісної оцінки — норма має служити реалізації розумної мети (E. Sokolov, S. Roßner Durchsetzbarkeit von Verfassungsrecht. Verlag Dr. Kovac., Hamburg, S. 57). Застосування вказаного методу тлумачення може, однак, супроводжуватися використанням й інших або їх сукупності, що дозволить дійти більш обґрунтованого результату. Наразі, на мій погляд, не можна бути обійтися і без використання системного та історико-генетичного методів тлумачення права.

Отже, якою була основна мета включення в процес формування суддівського корпусу Громадської ради доброчесності та закріплення її статусу в Законі України «Про судоустрій і статус суддів»? Системний аналіз соціально-політичних подій, які мали місце в 2016 р., тобто тоді, коли було ухвалено вказаний закон, а також тенденцій розвитку національних юридичних актів свідчить, що в цей період відбувалася активізація процесів становлення громадянського суспільства та його окремих інституцій, що стало логічним наслідком Революції Гідності, рушійною силою якої виступила сама громадськість. Важливим кроком у напрямку інституалізації громадянського суспільства, спрямованим на впровадження у життя положень абз. 1 ст. 5 Конституції України (Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо…) та абз. 1 ст. 38 Конституції України (Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами…) став Указ Президента України No 68/2016 від 26.02.2016 р. «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні», яким була затверджена Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки. В Указі наголошується, що активне, впливове і розвинене громадянське суспільство є важливим елементом будь-якої демократичної держави та відіграє одну з ключових ролей у впровадженні нагальних суспільних змін і належного врядування, в управлінні державними справами і вирішенні питань місцевого значення, розробці і реалізації ефективної державної політики у різних сферах, утвердженні відповідальної перед людиною правової держави, розв’язанні політичних, соціально-економічних та гуманітарних проблем.

Отже, з викладеного випливає, що інституції громадянського суспільства можуть та мають бути залучені до будь-якої сфери (сектора, напрямку) управління державними справами, якими (справами) охоплюється також і процес організації судової влади, зрозуміло, за умови дотримання принципу її незалежності. Метою включення інституцій громадянського суспільства до цього процесу, як випливає із вказаного указу Президента, є залучення додаткових людських, організаційних, фінансових та технічних ресурсів для сприяння процесу децентралізації державного управління і підвищенню його якості, скорочення державних видатків і запобігання корупційним ризикам, у тому числі під час формування складу Верховного Суду за участі ВККСУ — органу державного управління. Необхідно наголосити також і на тому, що залучення громадськості до процедури формування штату професійних суддів незаангажованої (незалежної від влади) громадськості, надання їй можливості впливати на владу (ВККСУ) під час прийняття відповідних рішень, підтвердження представниками громадянського суспільства необхідного рівня доброчесності судді (кандидата на посаду судді) та його високих моральних якостей, — усе це є надзвичайно дієвим кроком, спрямованим на відновлення довіри громадян як до окремого судді, так і до судової влади в цілому.

Ця ідея була підтримана розробниками (авторами) Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (історичний метод тлумачення норми права), які в пояснювальній записці до законопроекту відзначили, що ним «впроваджуються нові механізми стимулювання забезпечення доброчесної поведінки суддів та залучення громадськості до таких процедур. Зокрема, передбачається створення Громадської ради доброчесності, яка покликана сприяти Вищій кваліфікаційній комісії суддів України у встановленні відповідності судді критеріям професійної етики та доброчесності, що відкриває широкі можливості безпосередньої участі громадськості в реалізації процедур кваліфікаційного оцінювання». Ідея залучення громадськості до названої процедури була підтримана також і комітетом ВРУ з питань правової політики та правосуддя, який надав свій висновок на проект закону про судоустрій і статус суддів (реєстр. No 4734).

Принагідно зазначу, що залучення громадськості (інституцій громадянського суспільства) до процесу формування суддівського корпусу відповідало також і міжнародним (європейським) зобов’язанням України,яка, насамперед в особі ВККСУ, розпочала активну співпрацю з міжнародними організаціями (наприклад, USAID), у частині виробленні методик співпраці з громадськістю у названому питанні. Для представників проекту Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Справедливе правосуддя», в свою чергу, було важливо сприяти запозиченню позитивного досвіду інших країн та досягненню передових стандартів з метою підтримки поступу судової реформи, залучаючи як фахівців, так і громадськість (виділено мною, — Р. М.) до участі в обговореннях, підтримувати їхній вплив на процес ухвалення рішень в ході проведення судової реформи, обговорення відповідних законопроектів та ініціатив тощо.

Позиція європейських інституцій

Допустимість залучення громадськості до участі в обговореннях питань організації судової влади, в тому числі процедур оцінювання діяльності суддів, випливає з міжнародних (європейських) актів. Так, наприклад, у п. 38 Висновку No 17 (2014) «Щодо оцінювання діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади», прийнятому Консультативною радою європейських суддів 24 жовтня 2014 р. зазначено, що в оцінюванні суддів можуть брати участь інші фахівці, які здатні зробити корисний внесок у процес оцінювання. Проте дуже важливо, щоб такі оцінювачі могли спиратися на достатні знання і досвід судової системи, щоб бути здатними належним чином оцінити роботу суддів. Також важливо, щоб їх роль була виключно консультативною, а не вирішальною (Висновок № 17 (2014)).

Про допустимість такого підходу до організації оцінювання суддів йдеться також і в інших документах.

Залучення громадськості до процесу формування корпусу професійних суддів не як учасника, що представляє владу (в нашому випадку ВККСУ), а як представника громадянського суспільства, яке, навпаки, завжди є інтелектуальним опонентом влади, відповідає і загальним тенденціями розвитку національного права (системне тлумачення права), яке все частіше наповнюється нормативними актами, які надають громадськості право і можливість впливати на процес розробки та прийняття відповідних рішень. Наразі мова йде про Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (ст. 21 Громадські громадських слухань у процесі оцінки впливу на довкілля», Постанову Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 р. No 1086 «Питання Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань» тощо.

Вимоги закону й нормативних актів

Аналізуючи зміст ст. 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а також регламент Громадської ради доброчесності, які визначають статус ГРД та порядок формування її складу, можна зробити висновок, що законодавець поставив собі за мету максимальним чином відмежувати ГРД від органів державної влади, насамперед ВККСУ, виключивши існування будь-яких механізмів, які б дозволяли ВККСУ (або іншим органам публічної влади) впливати на формування складу ГРД та процес прийняття нею відповідних рішень. При цьому необхідно відзначити, що йдеться про відсутність як прямих важелів впливу на ГРД, як то, погодження призначень членів, формування списку кандидатів до ради, затвердження її рішень актом Вищої кваліфкомісії суддів, участь у засіданнях ГРД члена ВККСУ тощо, так і опосередкованих — надання державного фінансування Громадській раді доброчесності, створення умов для роботи, надання пільг тощо. У цьому контексті необхідно окремо наголосити й на вимогах нормативних актів щодо персонального складу ГРД, до якої можуть входити лише «представники правозахисних громадських об’єднань, науковці-правники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності» та, відповідно, членства в ній не можуть набувати: «Особи, які протягом останніх п’яти років працювали (проходили службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, поліції, інших правоохоронних органах (органах правопорядку), податкової міліції, Служби безпеки України, митних органах, Національному антикорупційному бюро України, Національному агентстві з питань запобігання корупції; особи, які протягом останніх п’яти років перебували на державній службі; особи, які є суддями або суддями у відставці» (Закон України «Про судоустрій і статус суддів» // Відомості Верховної Ради України. — 2016. — No 31. — Ст. 545).

Подібна організація роботи Громадської ради доброчесності, таким чином, виключає висновок про те, що ГРД є суб’єктом делегованих повноважень, бо ніякого делегування повноважень та відповідного публічного супроводу (забезпечення) їх передачі не відбувається. Рада максимальним чином (юридично, організаційно, функціонально) є відмежованою від органів публічної влади та їх службовців. Що ж до визначення правового статусу ГРД у Законі України «Про судоустрій і статус суддів», то це також не може бути свідченням того, що рада є суб’єктом владних повноважень, адже у такий спосіб створювалися лише юридичні підстави для участі громадськості (ГРД) в процесі формування складу професійних суддів, який (процес) адмініструється (управляється) органом публічної влади (суб’єктом владних повноважень) — ВККСУ.

Таким чином, відповідаючи на запитання про мету включення Громадської ради доброчесності в процес формування суддівського корпусу, закріплення її статусу в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» та можливість віднесення її в частині виконання покладених на неї цим законом функцій суб’єкта владних повноважень, необхідно ще раз наголосити на тому, що:

– ГРД є інституцією громадянського суспільства, яка незалежно від держави та її органів бере участь у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів у судді);

– метою залучення ради до процедури оцінювання суддів є подальше сприяння розвитку громадянського суспільства, розширення можливостей для громадян впливати на владу та реалізовувати їх право на участь в управлінні державними, закріплене Конституцією України;

– Громадська рада доброчесності ані на постійній, ані на тимчасовій основі не реалізує повноваження органів державної влади в частині кваліфікаційного оцінювання суддів, а виконує виключно власні повноваження, тобто ті, які наданій їй не як представнику держави чи органу публічної влади, а як інституції громадянського суспільства, повністю відмежованій від публічної влади;

– оскільки ГРД не є суб’єктом делегованих повноважень, то вона не може бути, відповідно, і суб’єктом владних повноважень, оскільки до кола таких суб’єктів належать органи публічної влади (їх посадова чи службова особа) або інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, що, як уже було сказано, не стосується Громадської ради доброчесності.

Чи є діяльність ГРД владною управлінською функцією?

Тепер повернемося до питання, чи є діяльність Громадської ради доброчесності з надання висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності владною управлінською функцією? Потрібно розуміти і пам’ятати про те, що влада є складним соціальним явищем, яке може проявлятися в межах будь-якої соціальної групи, починаючи від родини й закінчуючи вищими органами державної влади та державою в цілому. Відповідно, величезна кількість суб’єктів права може здійснювати по відношенню до іншого суб’єкта чи їх сукупності владу, досягаючи в такий спосіб ту або іншу мету чи реалізуючи ту або іншу функцію. Проте адміністративне право та адміністративне судочинство має справу далеко не з усією сукупністю владних управлінських функцій, а лише з тими з них, які засновані на нормах адміністративного права та реалізація яких призводить до виникнення (зміни, припинення) адміністративно-правових відносин. Очевидно, що ГРД, реалізуючи надані їй повноваження, здійснює свою владу (в широкому розумінні цього слова) по відношенню до суддів (кандидатів на посаду суддів), які проходять кваліфікаційне оцінювання. Розглянемо більш детально ці повноваження. Так, аналіз Закону України «Про судоустрій і статус суддів» свідчить, що ГРД має право збирати, перевіряти та аналізувати інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді), використовуючи при цьому виключно відкриті державні реєстри. На цьому владні повноваження, які здійснюються нею по відношенню до судді (кандидата на посаду судді) закінчуються. Очевидно, що подібними повноваженнями володіє будь-який громадянин України чи громадське об’єднання, які, використовуючи відкриті державні реєстри, інститут звернень громадян та право на доступ до публічної інформації, можуть у такий спосіб отримати інформацію про будь-яку особу, що є публічним службовцем або має намір обійняти посаду публічної служби. Реалізація приватною особою або, у нашому випадку, ГРД цих прав не тягне зміни правового статусу особи щодо якої збирається така інформація; не викликає виникнення жодних правовідносин з такою особою; не створює для такої особи несприятливих наслідків, адже, ще раз підкреслю, йдеться виключно про отримання зацікавленими особами інформації з відкритих державних реєстрів, в яких відображені відомості про факти та події, що вже мали місце!

Таким чином, реалізація перерахованих функцій, які здійснюються ГРД щодо судді (кандидата на посаду судді), не утворює необхідних підстав (умов) для їх оскарження в адміністративному суді, оскільки вони не є за своєю суттю «владними управлінськими функціями» в контексті Кодексу адміністративного судочинства України. На думку пленуму Вищого адміністративного суду України для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб’єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань (постанова Пленуму ВАСУ від 20 травня 2013 р. No 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» // http://www.vasu.gov.ua/plenum/post_plenum/plenum_2013_05_20_n8/), що, знову ж таки, не узгоджується зі статусом ГРД, яка, як уже було наголошено вище, не є ані органом публічної влади, ані суб’єктом делегованих повноважень, а раз так, то й не може здійснювати владні управлінські функції в контексті Кодексу адміністративного судочинства України.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути