«Мертва» норма закону? Чи є ефективним наділення контрольними повноваженнями державних органів у протидії організованій злочинності?

Організована злочинність не має кордонів, стає все більш витонченою і «професійною». Тож, щоб протистояти їй, потрібна максимальна координація зусиль між правоохоронцями. Відповідно до Закону України «Про організаційноправові основи боротьби з організованою злочинністю», державними органами, що мають контрольні повноваження щодо дотримання організаціями та громадянами законодавства України в контексті протидії організованій злочинності, є ціла низка державних органів. Чи виконують функцію, якою наділені зазначені органи, та чи потребує закон у цій частині суттєвого вдосконалення? Розібратися в цій особливо актуальній нині проблемі читачам ЮВУ допоможе член комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі, доктор юридичних наук О. БУСОЛ. Пані Олена пропонує конкретні заходи вдосконалення системи здійснення державними органами контрольних повноважень у протидії організованій злочинності.

Вітчизняна нормативно-правова регламентація роботи контрольних органів

Нагадаю, що згідно з п. 1 статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», державні органи, що мають контрольні повноваження за дотриманням організаціями і громадянами законодавства України, з метою боротьби з організованою злочинністю зобов’язані — з’ясовувати неправомірні дії організацій та громадян, що можуть свідчити про злочинну діяльність або створювати умови для такої діяльності; передавати відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю одержувані відомості; за дорученням спеціальних органів по боротьбі з організованою злочинністю проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями і громадянами. В законі навіть передбачена функція розроблення пропозиції щодо вдосконалення законодавства, спрямованих на усунення умов, що сприяють злочинній діяльності.

СБУ – спеціальний орган по боротьбі з оргзлочинністю

Головним у цьому процесі в законі визначено Головне управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України. Саме воно взаємодіє з підрозділами органів Національної поліції, Національним банком України, Міністерством фінансів України, Міністерством зовнішніх економічних зв’язків України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону України та іншими міністерствами і відомствами. При цьому СБУ має повноваження одержувати від банків, а також кредитних, митних, фінансових та інших установ, підприємств, організацій (незалежно від форм власності) інформацію і документи про операції, рахунки, вклади, внутрішні та зовнішні економічні угоди фізичних і юридичних осіб.

На СБУ покладається, в межах визначеної законодавством компетенції, захист, зокрема, законних інтересів держави та прав громадян від посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; до завдань служби також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття корупційних злочинів і організованої злочинної діяльності у сфері управління й економіки. Втім зазначу, що підслідністю слідчих органів безпеки охоплено лише деякі злочини, ознакою яких є вчинення діяння організованою групою (ч. 3 ст. 109, ч. 4 ст. 110-2, ч. 3 ст. 201-1, ч. 3 ст. 258-5, ч. 3 ст. 305, ч. 3 ст. 332-1, ч. 2 ст. 333, ч. 3 ст. 359 КК України) або злочинною організацією (ч. 1 ст. 258-3 КК України у формі терористичної організації), а корупційний злочин, передбачений ст. 364 КК України, може розслідуватися лише у зв’язку із досудовим розслідуванням злочинів, передбачених статтями 328, 329, 422 КК України. Більшість юридичних складів злочинів, ознакою яких є вчинення діяння організованою групою, а також злочин, передбачений статтею 255 КК належить до підслідності слідчих Національної поліції.

Згідно з даними обліку результатів службової діяльності за напрямом боротьби з корупцією та організованою злочинністю, в 2018 році за матеріалами оперативних підрозділів СБУ розпочато 1 394 досудові розслідування, в яких особам оголошено про підозру або вилучено предмет злочину (з них 224 досудові розслідування розпочаті слідчими органів безпеки, 1 170 — органами досудового розслідування інших правоохоронних органів; у 2019 — 1195 (225 та 1 667, відповідно), у січні— червні 2020 року — 589 (89 та 500, відповідно). З указаної кількості, відповідно, у 75, 64 та 46 досудових розслідуваннях, учасників організованих злочинних угруповань повідомлено про підозру у вчиненні злочинів. Наведені показники можуть відрізнятися від даних, одержаних засобами Єдиного реєстру досудових розслідувань, держателем якого є Офіс Генерального прокурора.

Причиною таких розбіжностей може бути відсутність механізму міжвідомчої верифікації даних, зокрема, за формою 1-03, та закладена в механізм внесення даних про початок досудового розслідування недосконалість, через яку реєстратор кримінального провадження розглядає належний до сторони обвинувачення оперативний підрозділ як «заявник», та надає йому витяг з ЄРДР, який не містить підтвердження про те, що розслідування розпочато саме за матеріалами такого підрозділу.

Окремий напрям взаємодії становить інформаційне забезпечення боротьби з організованою злочинністю, визначене ст. 19 Закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю». Вказаний закон та визначені ним засади взаємодії спецпідрозділів з іншими державними органами доцільно розглядати в системному зв’язку з іншими актами законодавства, які регламентують сфери діяльності, що «традиційно» становлять інтерес для організованої злочинності. Відповідно до Закону України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними» СБУ віднесено до суб’єктів протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Законодавчо визначений механізм взаємодії СБУ з Міністерством охорони здоров’я України, Державною лікарською службою, іншими відомствами, забезпечує одержання в адміністративному порядку упереджувальних даних про всі легальні операції у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин та прекурсорів. Це полегшує пошук і протидію протиправній діяльності, а також фактично включає спецслужбу до суб’єктів дозвільної системи, що створює необхідні умови для партнерських відносин із законослухняними представниками бізнес-середовища.

АМКУ: відсутність контрольних функцій?

Антимонопольний комітет з метою боротьби з організованою злочинністю, як зазначено вище, зобов’язаний з’ясовувати неправомірні дії організацій і громадян, що можуть свідчити про злочинну діяльність, передавати відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю одержувані при здійсненні контрольних функцій й аналізі інформації, що надходить, відомості, що можуть свідчити про організовану злочинну діяльність та використовуватися для виявлення, припинення й попередження такої діяльності. АМКУ має право проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями і громадянами. Так само комітет зобов’язаний, як визначено законом, розробляти пропозиції щодо вдосконалення законодавства в даній сфері.

Незважаючи на зазначені норми закону, комітет офіційно повідомляє органи державної виконавчої влади про відсутність у нього контрольних функцій з метою боротьби з організованою злочинністю, тобто робимо висновок щодо неефективності наділення цього органу контрольними повноваженнями в цій сфері. Разом із тим, у разі встановлення відомостей, що можуть свідчити про організовану злочинну діяльність, АМКУ в порядку взаємодії все ж таки направляє такі відомості відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю.

ДФС: потрібні зміни до закону

Слідчими підрозділами податкової міліції в ході розслідування кримінальних правопорушень про підслідні їм злочини, виявляються й розслідуються кримінальні правопорушення, що вчинені у складі організованих груп. Зокрема, впродовж 2018 року спрямовано до суду з обвинувальним актом 30 кримінальних проваджень про злочини, вчинені в складі організованих груп, стосовно 95-ти осіб. Протягом 2019 року направлено до суду з обвинувальним актом 31 кримінальне провадження стосовно 93-х осіб, протягом січня— травня 2020 року направлено до суду з обвинувальним актом 11 кримінальних проваджень стосовно 36-ти осіб.

Одночасно слід зауважити, що відповідно до пункту 2 статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» органи доходів і зборів беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю, в тому числі здійснюють перевірочні заходи з питань нарахування та сплати податків, здійснюють заходи в зоні митного контролю тощо. Вказане зумовлено тим, що відповідно до пункту 1 Указу Президента від 24 грудня 2012 року № 726/2012 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» утворено Міністерство доходів і зборів України, шляхом реорганізації Державної митної служби України та Державної податкової служби України. У зв’язку з чим зазначений центральний орган виконавчої влади об’єднав функції з податкового та митного контролю. В подальшому, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 160 Міністерство доходів і зборів було реорганізовано шляхом його перетворення на Державну фіскальну службу України.

Разом із тим, відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів від 18 грудня 2018 року № 1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» (далі — Постанова № 1200) Державна фіскальна служба України реорганізована шляхом поділу на Державну податкову службу України та Державну митну службу. Слід звернути увагу, що відповідно до положень Закону від 14 січня 2020 року № 440 «Про внесення змін до Митного кодексу та деяких інших законодавчих актів України у зв’язку з проведенням адміністративної реформи» в низці законодавчих актів термін «органи доходів і зборів» замінено, відповідно, на «податковий орган» або «митний орган». При цьому в Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» зазначених змін внесено не було, що потребує законодавчого та іншого нормативно-правового врегулювання.

Відтак, зважаючи на зазначені законодавчі зміни, контрольні функції, передбачені частиною 2 статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», перейшли до Державної податкової служби України та Державної митної служби України у відповідних сферах.

НБУ: результати процесуальних рішень банку невідомі

Протягом 2017–2019 років на виконання вимог Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» на адресу Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ (далі — Уповноважений орган) надіслано за результатами: перевірок з питань дотримання банками/небанківськими фінансовими установами вимог законодавства України у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму чи фінансування розповсюдження зброї масового знищення — 96 листів, із них 24 листи — у 2019  р.; валютного контролю/ валютного нагляду — 37 листів, з них 18 листів — у 2019 р.

Надана Національним банком правоохоронним органам інформація, зокрема, стосувалася: проведення клієнтами банків фінансових операцій з готівкою у значних обсягах; фінансових операцій з купівлі та перерахування коштів за межі України, які можуть свідчити про незаконне виведення капіталів; «схемних» фінансових операцій, за допомогою яких могли приховуватися реальні джерела походження коштів, або виводитися капітали за межі України; конвертації (переведення) безготівкових коштів у готівку; інших ризикових фінансових операцій; можливого здійснення фіктивного підприємництва, уникнення оподаткування тощо.

Листи Національного банку були скеровані (візьмемо лише 2019 р., бо протягом 2017–2018 рр. це були так само одиничні випадки), зокрема, до: Головного слідчого управління Національної поліції України для прийняття процесуального рішення за ч. 5 ст. 191, ч. 4, ч. 3 ст. 209 КК України; Головного слідчого управління СБУ для використання в ході досудового розслідування кримінального провадження; для організації перевірки; Генеральної прокуратури України та прокуратур нижчого рівня — для прийняття рішення згідно із законодавством.

Скажімо відверто  — не густо. Та й на виконання вимог статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» Hаціональним банком України було направлено до Уповноваженого органу одне повідомлення щодо фактів, які можуть свідчити про загрозу невиконання банком як управителем зобов’язань перед довірителями через зменшення коштів, що мали б використовуватися на будівництво, та узгодженості дій зацікавлених працівників забудовників і банку, спрямованих на встановлення значного розміру комісійних винагород із метою виведення коштів довірителів із фондів фінансування будівництва та подальшого їх можливого привласнення. Зі свого боку Уповноважений орган повідомив Національний банк про направлення зазначеного повідомлення в порядку статей 214, 216 КПК України до Київської місцевої прокуратури № 6 м. Києва, якою, згідно з ухвалою Печерського районного суду столиці від 20 травня 2020  р. в кримінальному провадженні про надання тимчасового доступу до речей і документів, здійснено вилучення відповідних копій документів із матеріалів перевірок банку.

Недоліком такої взаємодії є те, що відомостей щодо кінцевих результатів процесуальних рішень, прийнятих правоохоронними органами за результатами розгляду направлених у порядку статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», Національний банк не отримує.

ГПУ: нагляд за виконанням законів у сфері протидії ОЗ

Недостатня законодавча та інституційна бази для боротьби з тероризмом, організованою злочинністю й кіберзлочинністю, а також фінансуванням тероризму, в тому числі шляхом відмивання грошей, дає змогу терористам, особам, що беруть участь в організованій злочинності, та їх співучасникам діяти незалежно від територіальних обмежень і використовувати наявні в них кошти для вчинення злочинів та їх поширення. Оцінюючи ефективність роботи, слід розуміти, що прокурори залежать від чинного законодавства, яке чітко визначає кримінальну відповідальність за будь-яку діяльність, яка прямо чи опосередковано полегшує вчинення актів тероризму, тяжких злочинів та організованої злочинності, включаючи агітацію та вербування терористів тощо. Тільки така схема дозволить їм розширити сферу застосування, використовуючи правові інструменти, спрямовані на боротьбу з найбільш тяжкими формами злочинності.

Згідно зі статтею 26 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю здійснюється Генеральним прокурором і підпорядкованими йому прокурорами. У свою чергу, організація роботи прокурорів в Україні на початку досудового розслідування має певні особливості, які викладені в Порядку організації діяльності прокурорів і слідчих органів прокуратури у кримінальному провадженні (далі — Порядок), затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 28.03.2019 № 51.

У випадках вчинення злочинів організованими групами та злочинними організаціями на території різних регіонів, за межами України, а також у разі особливої складності та багатоепізодності кримінальних проваджень старшого групи призначає перший заступник або заступник Генерального прокурора згідно з розподілом обов’язків, включаючи до групи прокурорів працівників регіональних прокуратур, а за потреби  — прокурорів Генеральної прокуратури України. Відповідно до п. 1 розділу ІV («Організація діяльності прокурорів під час проведення досудового розслідування») Порядку, нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування забезпечують Генеральний прокурор, перший заступник та заступники Генерального прокурора, заступник Генерального прокурора — Головний військовий прокурор, заступник Генерального прокурора — керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівники регіональних, місцевих, військових прокуратур відповідно до компетенції, їх перші заступники та заступники згідно з розподілом обов’язків. Також підпунктом 3 цього пункту передбачено, що з урахуванням спеціалізації, визначеної наказами Генеральної прокуратури України, нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування слідчими органів досудового розслідування (крім детективів Національного антикорупційного бюро України, слідчих Генеральної прокуратури України та військових прокуратур) кримінальних правопорушень, вчинених у складі організованої групи або злочинної організації (крім злочинів, передбачених в абзаці шостому цього підпункту), забезпечують керівники та підпорядковані їм прокурори структурних підрозділів, які здійснюють нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю.

Відповідно до резолюції 1566 (2004) Ради Безпеки ООН з питань загроз миру та міжнародній безпеці, створюваних терористичними актами, Консультативна рада Європейських прокурорів (КРЄП) наголошує (Висновок № 11 (2016) Консультативної ради Європейських прокурорів стосовно якості та ефективності роботи прокурорів, у тому числі в боротьбі з тероризмом та організованою злочинністю, затверджений КРЄП на її 11-му пленарному засіданні  на ролі прокуратури в забезпеченні контролю за дотриманням законів у сфері протидії організованій злочинності. Нові загрози тероризму (фінансування організованої злочинності, пропаганда, набір і навчання бойовиків за допомогою інтернету) вимагають нових відповідей і нових методів розслідування та переслідування, з тим, щоб прокурори діяли ефективно та якісно, як того очікує суспільство. КРЄП вважає, що незалежність і неупередженість прокурорів слід особливо зберігати при виконанні ними своїх функцій при розслідуванні й кримінальному переслідуванні випадків тероризму, тяжких злочинів та організованої злочинності.

ДПСУ — які з доручень виконувалися для протидії оргзлочинності, встановити неможливо

Відповідно до ч. 5 ст. 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», Державна прикордонна служба України сприяє спеціальним підрозділам Служби безпеки України і підрозділам органів Національної поліції у виявленні, припиненні та попередженні організованої злочинної діяльності, затриманні та притягненні до відповідальності її учасників. З цією метою Державна прикордонна служба України за дорученням спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю Служби безпеки України і підрозділів органів Національної поліції та за наявності підстав, передбачених законами України, зобов’язана: а) проводити перевірку і тимчасове вилучення документів у конкретних осіб, які прямують через державний кордон України; б) не пропускати окремих осіб через державний кордон, здійснювати їх затримання в порядку, встановленому законом; в) оглядати конкретні транспортні засоби і майно, що прямують через державний кордон України, і вилучати виявлені при цьому предмети та речовини, заборонені до вивезення і ввезення в Україну, та предмети контрабанди; г) здійснювати дії щодо контролю й затримання українських та іноземних невійськових суден.

Надання Держприкордонслужбі та виконання нею доручень уповноважених державних органів — правоохоронних, розвідувальних та ДМС щодо осіб, які перетинають державний кордон, визначається Порядком надання Державній прикордонній службі та виконання нею доручень уповноважених державних органів щодо осіб, які перетинають державний кордон, затвердженим постановою КМУ від 17 квітня 2017 р. № 280. Так, ДПС були отримані доручення: щодо розшуку осіб у пунктах пропуску: 2018 — 4 038, 2019 — 4  374, 2020 — 1  876; щодо проведення огляду: 2018  — 1 046, 2019  — 260, 2020  — 115; щодо тимчасового обмеження в праві виїзду з України: 2018 — 42, 2019 — 44, 2020 — 30. Зазначені доручення надходять до ДПС за підписами уповноважених посадових осіб державних органів, визначених п. 6 Порядку № 280, в тому числі тих, до складу яких входять спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, тож неможливо встановити, які з доручень виконувалися в інтересах боротьби з організованою злочинністю. Це, в свою чергу, ускладнює розробку стратегії і тактики протидії організованій злочинності.

Проблеми взаємодії контрольних органів

Результати діяльності державних органів (офіційна статистика), які уповноважені здійснювати контрольні повноваження у цій сфері, інформація в ЗМІ щодо недоброчесності та вчинення корупційних злочинів державними службовцями вищої ланки, їх злочинних зв’язків в олігархічних колах, свідчать, що нині уряд не забезпечує ефективну протидію транснаціональної злочинності. У складі організованих злочинних угруповань, як правило, вчиняють злочини високопосадовці державних органів, які, за законом, повинні здійснювати контроль у сфері боротьби з організованою злочинністю. Очевидними проблемами взаємодії з державними органами з питань протидії організованій злочинності є:

— неналежність більшості з відповідних інституцій до системи державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю. Як наслідок, спеціалізовані законодавчі акти щодо повноважень цих відомств не містять приписів стосовно участі в протидії саме організованій злочинності і не включають до правової основи своєї діяльності Закон «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» (зокрема, останній не згадується у ст. 5 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»). Не визначеним конкретно, а отже, залишеним без виконання є відповідний обов’язок, покладений на «інші державні органи, що мають право контролю за дотриманням організаціями і громадянами законодавства України»;

— підзаконна ланка нормативного врегулювання в низці випадків відсутня. Так, фактично не виконується обов’язок органів доходів і зборів негайно повідомляти відповідні спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю про виявлення порушень законодавства про податки, збори, платежі, а так само — про всі випадки перереєстрації підприємства у зв’язку зі зміною власника (пп.  «а», «в» п. 2 ст. 18 зазначеного Закону України). Не працює механізм попереднього інформування Національним банком України про великомасштабні операції фізичних осіб чи юридичних осіб (пп. «г» п. 4 ст. 18);

— найменування деяких суб’єктів взаємодії застарілі (наприклад  — Державна контрольно-ревізійна служба, Міністерство статистики України), а інституції-правонаступники не зацікавлені в «успадкуванні» обов’язку.

Із приводу результатів взаємодії з визначеними Законом України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» державними органами, які мають контрольні повноваження, слід зауважити, що кількісний облік матеріалів, наданих такими органами до СБУ чи до її спецпідрозділів як до суб’єктів боротьби з організованою злочинністю, не ведеться.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути