Думка експерта
Конституційна криза чи криза поділу влади? Польський досвід та українські паралелі
Ігор ЯЦЕНКО,
адвокат, кандидат юридичних наук,
доктор філософії в галузі політології
Рішення Конституційного суду від 27 жовтня 2020 року у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції (конституційності) окремих положень Закону «Про запобігання корупції», Кримінального кодексу України (справа № 1-24/2020(393/20) спровокувало ситуацію, яку у вітчизняній пресі, у виступах українських політиків, у суспільстві назвали «конституційною кризою». На мою думку, те, що відбулося, не конституційна криза, оскільки на конституційному рівні нічого ще не відбулося. Те, що сталося після прийняття згаданого рішення, — криза поділу влади.
Рішення КСУ як кризовий маяк
Я не плекаю ілюзій щодо рівня доброчесності судової системи України в цілому та окремих представників суддівського корпусу, зокрема, але як саме рішення, точніше його наслідки для суспільства, так і реакція представників виконавчої та законодавчої гілок влади говорять про можливий початок саме кризи поділу влади в Україні. Рішення Конституційного Суду, яке, на мою думку, має негативні наслідки для втілення антикорупційних реформ та реформ взагалі, тим не менш було прийняте згідно з Конституцією України, відповідно до повноважень, якими вона наділила Конституційний Суд України, й це рішення є легальним, воно є чинним. І не в самому рішенні полягає криза поділу влади. Вона полягає в тому, як виконавча та законодавча влада відреагувала на це рішення, яким чином пропонується усунути його негативні наслідки.
На моє глибоке переконання будь-які негативні наслідки цього рішення треба вирішувати в межах Конституції України, зокрема в межах реалізації закріпленого в ній принципу поділу влади, як базового демократичного принципу реалізації влади, сувереном якої є народ, який поділив її між трьома гілками влади — законодавчою, виконавчою і судовою — за функціональним принципом. Порушення цього принципу неминуче призведе до авторитаризації влади на користь однієї з гілок, адже цей принцип виступає тим запобіжником, головною метою якого є недопущення узурпації влади.
Польський досвід
Ситуація, початки якої ми зараз спостерігаємо в Україні, вже відбувалася в Республіці Польща, коли в жовтні 2015 року законодавча і виконавча влада після демократичних парламентських та президентських виборів опинилася під фактичним контролем однієї політичної сили — коаліції партій «Об’єднана правиця» на чолі з партією «Право і Справедливість» у польському парламенті та президентом А. Дудою, який є вихідцем із цієї політсили. Ситуація дуже схожа на українську 2019 року.
Перше, що почала робити законодавча й виконавча влада в листопаді 2015 року, це, зокрема, визнавати недійсними рішення польського парламенту щодо обрання частини суддів Конституційного трибуналу Польщі, рішення, які приймалися Конституційним трибуналом (далі — КТ), не оприлюднювалися в офіційних відомостях. А оскільки згідно з польським законодавством рішення Конституційного трибуналу набувають чинності з моменту їх опублікування, то таким чином виконавча влада блокувала набрання чинності рішеннями, які їй, тобто правлячій політичній силі, не подобалися. З часом офіційні представники виконавчої та законодавчої гілок влади почали говорити про те, що рішення Конституційного трибуналу є нікчемними, вони неконституційні, а тому не можуть виконуватися. Почалося обмеження фінансування діяльності Конституційного трибуналу, далі — тиск на суддів КТ та спроби відправити їх у відставку. Призначення нових суддів КТ супроводжувалося внесенням змін до процедури та порядку розгляду ним справ таким чином, щоб вони не могли прийматися без участі новопризначених або «нових» суддів Конституційного трибуналу, спеціально була змінена процедура обрання голови трибуналу, аби не допустити його обрання з числа «старих» суддів.
Конституційний «пінг-понг»
Виконавча влада навіть звернулася до Венеційської комісії з метою легітимізувати свою законодавчу діяльність щодо «приборкання» Конституційного трибуналу. Однак комісія вказала на те, що законодавча та виконавча гілки влади своїми рішеннями порушують принципи поділу та верховенства права. На що польська влада почала заявляти, що Венеційська комісія не розуміє польської специфіки й не збиралася виконувати її рекомендації. Польський парламент просто прийняв новий закон про Конституційний трибунал, який зберіг усі основні положення, котрі згідно з висновком Венеційської комісії порушували принцип поділу влади. Далі почався конституційний «пінг-понг», коли положення нового закону оскаржувалися до Конституційного трибуналу, парламент приймав нову редакцію цього закону, який потім також оскаржувався до КТ, після чого парламент знову приймав його редакцію. Це припинилося тільки після того, як внаслідок закінчення каденції «старого» голови Конституційного трибуналу та «добровільної» відставки окремих «старих» суддів КТ його очолили «нові» судді й блокуюча меншість, а після зміни процедур розгляду справ у трибуналі влада опинилася в руках «нових» суддів.
Подальше визнання польським парламентом нікчемним призначення деяких суддів Конституційного трибуналу та визнання самим КТ таких рішень незаконними призвело до того, що в Польщі одночасно було від 18 до 20 суддів Конституційного трибуналу, якщо рахувати і «старих», і «нових», і таких, яких президент Польщі привів до присяги, і в яких присягу він відмовився приймати. Нагадаємо, що згідно з польською конституцією Конституційний трибунал складається з 15 суддів.
Продовженням цієї кризи стало порушення процедури захисту правової держави, передбаченої ст. 7 Договору про Європейський Союз, яка застосовується в разі наявності ризику істотного порушення державою-членом спільних цінностей, зокрема таких, як демократія та правова держава. Згідно з ч. 3 ст. 7 вказаного Договору про Європейський Союз (ДЄС) результатом застосування цієї процедури може стати рішення про призупинення деяких передбачених ДЄС прав держави-члена, включаючи право голосу уряду держави-члена в Європейській Раді. В історії ЄС ця процедура ще ніколи не застосовувалася й ситуація у Польщі може стати першим таким випадком.
Дуалізм у праві
Ситуація, яка склалася внаслідок неоприлюднення рішення Конституційного трибуналу призвела до виникнення в Польщі передумов для дуалізму в праві, тобто ситуації, коли законодавча та виконавча гілки влади вважають чинними закон, який згідно з рішенням Конституційного трибуналу визнаний неконституційним, тим часом як судова гілка влади застосовує положення того ж закону в редакції, що виключає положення, які були визнані неконституційними.
Після вирішення «проблеми» Конституційного трибуналу польські законодавча та виконавча гілки влади взялися за Верховний суд Республіки Польща — за приблизно такою ж схемою, як і з Конституційним трибуналом. Не вдаючись у деталі, варто лише зауважити, що це вдалося правлячій партії тільки частково. Цю законотворчу активність деякою мірою зупинило рішення Трибуналу справедливості Європейського Союзу, яким польська влада була зобов’язана повернути до виконання обов’язків усіх суддів Верховного суду, яких нові закони відправили «на пенсію». Вплив на зменшення активності в напрямку «приборкання» судової гілки влади має також вищезгадана процедура захисту правової держави в Європейському парламенті, яка ще не закінчилася. Іншим механізмом впливу ЄС на ситуацію став також перерозподіл бюджету Євросоюзу, яким пропонується зменшити фінансування країни саме з огляду на порушення Польщею принципів верховенства права та поділу влади.
«Конституційна криза» в Україні — сценарій схожий
Звичайно, всього цього ще не сталося в Україні, але є чимало ознак того, що за таким самим сценарієм розвиватиметься й «конституційна криза» в Україні. Якщо проаналізувати оцінки, які були заявлені Президентом України, іншими представниками виконавчої та законодавчої гілок влади, законопроекти, які були подані до Верховної Ради після 27 жовтня 2020 року, то вони «спроваджуються» саме до тих тез, які були представлені у вищенаведеному описі польської «конституційної кризи», як-от: припинити повноваження чинного складу Конституційного Суду України; визнати нікчемним рішення від 27 жовтня 2020 року; змінити чисельний склад Конституційного Суду; змінити порядок прийняття рішень шляхом збільшення кворуму для їх прийняття тощо; припинити фінансування Конституційного Суду тощо.
Реалізація цих пропозицій призведе до того самого, що і в Польщі, тільки з більшими негативними наслідками, оскільки Україна, на жаль, не є членом ЄС, вона не бере участі в розподілі бюджету Євросоюзу.
Найголовніше, до чого це може призвести, це не просто порушення принципу поділу влади, а до зосередження більшості її повноважень у руках однієї політичної або олігархічної сили. Й у такого розвитку немає альтернативи. Системне порушення принципу поділу влади завжди і в усіх країнах призводить до такого результату, якщо не зупинити це на самому початку. При тому це завжди супроводжується гаслами про захист безпеки країни, потребами суспільства, необхідністю проведення антикорупційних реформ тощо.
Що потрібно робити вже зараз, доки ми перебуваємо ще тільки на початку «конституційної кризи»? На моє глибоке переконання, треба діяти легальними, конституційними методами, а саме: приймати відповідні зміни до чинного законодавства України з урахуванням рішення Конституційного Суду від 27 жовтня 2020 року в частині встановлення спеціального порядку притягнення до відповідальності за подання недостовірної інформації суддями; якнайшвидше призначати нових суддів КСУ на вакантні посади; більш ретельно підходити до підготовки та прийняття законодавчих актів, які втручаються в сферу реалізації, зокрема, принципу поділу влади в Україні.
Слід відзначити, що у Верховну Раду вже подані проекти законів, які репрезентують саме такий шлях вирішення «конституційної кризи» (наприклад, законопроекти №№ 4292, 4293, 4307), тобто прийняття відповідних змін до чинного законодавства, які б відновили дію антикорупційної реформи та кримінальної відповідальності за подання недостовірної інформації з урахуванням необхідності дотримання гарантій незалежності судової гілки влади в питанні кримінальної відповідальності суддів за подання недостовірної інформації.
До речі, при розгляді цих питань варто, в тому числі, ще раз звернутися до досвіду Республіки Польща, яка регулює їх з дотриманням принципів поділу влади та незалежності судової гілки влади.
Тут питання кримінальної відповідальності за подання недостовірної інформації врегульоване ст. 233 Кримінального кодексу Республіки Польща. Параграф перший цієї статті передбачає кримінальну відповідальність особи за неправдиві свідчення, а також за приховування правди під час надання свідчень, які мають служити доказом у судовому процесі або в іншому провадженні, яке здійснюється на підставі закону. Параграф шостий цієї статті розповсюджує дію параграфу першого також на осіб, які складають фальшиві заяви (польською мовою — oświdzenie), під якими розуміються, зокрема, будь-які письмові декларації, якщо окремий закон передбачає кримінальну відповідальність за правдивість свідчень у такій декларації. Таким чином, параграф 6 ст. 233 КК Польщі відсилає до окремих законів, які прямо передбачають таку кримінальну відповідальність.
Зазначу, що діяльність судової системи Польщі регулює ціла низка законів, більшість з яких передбачає не тільки обов’язок суддів різного рівня подавати щорічну декларацію про свій майновий стан та кримінальну відповідальність за подання в ній фальшивих даних, але й спеціальний порядок її подачі та розгляду. При тому такі декларації подаються суддями не до органів виконавчої влади, а до передбачених цими законами органів суддівського самоврядування, які й проводять розгляд та перевірку цих декларацій. І лише в разі виявлення факту подання в декларації фальшивих свідчень, вони передаються органами судового самоврядування до органів, які належать до виконавчої гілки влади і які на підставі виявлених у декларації неправдивих свідчень можуть порушувати кримінальне провадження в межах своїх повноважень, використовуючи такі декларації як доказ у кримінальному провадженні. При цьому кримінальна відповідальність за подання фальшивих свідчень у декларації може служити додатковою відповідальністю за вчинення інших кримінально-караних дій. Це можуть бути, зокрема, антикорупційні або податкові кримінальні провадження. Варто згадати, що питання кримінальної відповідальності в Польщі регулюються не тільки Кримінальним кодексом, а й спеціальними нормами в інших законах, або спеціальними кримінальними законами, такими, наприклад, як Кримінальний податковий кодекс.
Загальна норма, яка передбачає обов’язок суддів складати щорічні декларації про їхній майновий стан, встановлює порядок подання та розгляду таких декларацій і кримінальну відповідальність за подання фальшивих даних у цих деклараціях міститься, у ст. 87 Закону від 27 липня 2001 року «Про устрій загальних судів». Так судді подають ці декларації голові відповідного територіального апеляційного суду. Аналіз даних, які містяться в них здійснює колегія апеляційного суду, результати якого вона представляє загальним зборам суддів апеляційного суду. Голова цього суду подає свою декларацію Національній раді правосуддя.
Оскільки польський судоустрій передбачає функціонування не тільки загальних, але й адміністративних та військових, то відповідні норми містяться в спеціальних законах, які регулюють діяльність цих спеціальних судів, де містяться відсилочні норми до вищезгаданої ст. 87 Закону від 27 липня 2001 року «Про устрій загальних судів». Спеціальний порядок подачі декларацій про майновий стан передбачений також для суддів вищих спеціалізованих судів (адміністративні та військові) й Верховного суду. У будь-якому випадку такі декларації подаються до відповідних голів вищих спеціалізованих судів та Першого голови Верховного суду й розглядаються їхніми органами суддівського самоврядування. Виняток становить Перший голова Верховного суду, який подає декларацію Президенту Республіки Польща.
Що стосується суддів Конституційного трибуналу, то обов’язок подання декларації про майновий стан передбачений ст. 14 Закону від 30 листопада 2016 р. «Про статус суддів Конституційного трибуналу». Стаття 38 цього закону передбачає кримінальну відповідальність за подання фальшивих декларацій про майновий стан. Судді Конституційного трибуналу подають декларації голові трибуналу, а голова трибуналу подає декларацію Першому голові Верховного суду. Голова Конституційного трибуналу та, відповідно, Перший голова Верховного суду здійснюють аналіз таких декларацій і передають їх до податкового органу за місцем проживання суддів. Цікавим є також той факт, що відмова судді Конституційного трибуналу від подачі такої декларації прирівнюється, згідно з цим законом, до заяви судді про відставку. Слід відмітити, що декларації суддів усіх рівнів, усіх видів судів та трибуналів є відкритими і підлягають обов’язковому оприлюдненню в офіційному Бюлетені публічної інформації.
Таким чином, якщо порівняти позицію Конституційного Суду України, представлену у вищезгаданій частині обґрунтування рішення від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020, то законодавче регулювання кримінальної відповідальності за подання неправдивої інформації суддів, яке існує в Республіці Польща, в цілому дозволяє уникнути ризиків «неправомірного впливу на суд, втручання в діяльність органів судової влади, порушення принципів незалежності й самостійності суддів», запроваджує адекватний механізм кримінальної відповідальності суддів за подання недостовірної інформації, гарантує доступ суспільства до інформації про майновий стан суддів.
Звичайно, некритичне застосування польського досвіду в Україні неможливе і не потрібне. В той же час представлений аналіз свідчить, що легальне вирішення «конституційної кризи» можливе. Саме внесення відповідних змін до чинного законодавства України, на мою думку, є єдиним легітимним шляхом вирішення «конституційної кризи».
Звичайно, формат газетної статті не дає мені можливості надати розгорнутий аналіз представлених у ній фактів та висновків. Усе це детально описано в моїй книзі «Принцип поділу влади: ідейно-теоретичні засади та практика реалізації на прикладі Республіки Польща (історико-правовий аналіз)», яка вийшла у вересні цього року у видавництві «Юрінком Інтер».
Джерело: Юридичний вісник України
