Думка експерта
Протидія економічній злочинності: дещо про причини її фактичного згортання в Україні (частина друга)
Закінчення. Початок
Олексій Баганець, заступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.),
заступник голови Союзу юристів України, почесний президент Асоціації слідчих
України, член Керівної ради Світового конгресу українських юристів, член Науково-консультативної ради при
ДБР, адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України
Зараз чомусь прийнято вважати, що однією з першочергових проблем протидії економічній злочинності є відсутність єдиного органу правопорядку, якому належали б такі повноваження. Хоча це й не зовсім так, бо в історії України був період, коли фактично єдиним органом, який займався виявленням злочинів в економічній сфері, було Міністерство внутрішніх справ, а ще точніше — його підрозділи по боротьбі із розкраданням соціалістичної власності (скорочено — ОБХСС). В той же час, їх розслідуванням займалися слідчі органів прокуратури та слідчі міліції. Сказати однозначно, що саме від такої підслідності були більш вагомі результати у цьому напрямку — теж не можна. Хоча, дійсно, тоді були й резонансні розслідування, які завдавали потужних ударів по економічній злочинності. Для прикладу, до таких можна віднести кримінальні справи за фактами розкрадання грошових коштів у торговельних закладах м. Києва, в першу чергу, «Київавтоматторгу», де до кримінальної відповідальності були притягнуті сотні представників торгівлі та суміжних до них організацій, у тому числі й контролюючих. Починаючи приблизно із 90-х років минулого століття, питанням виявлення економічних злочинів займалися одночасно різні правоохоронні структури. Така невизначеність з правоохоронним органом, який би відповідав за стан протидії економічній злочинності, й призвела, на думку частини експертів, яких підтримує і влада, до тих негативних результатів, які, на жаль, на сьогодні має наша держава. З метою більш точного з’ясування, чи дійсно це так, пропоную ознайомитися із деякою історією становлення державних органів України по боротьбі з економічними злочинами.
Податкова міліція
Згідно з Указом Президента України від 30 жовтня 1996 року «Питання державних податкових адміністрацій» у складі Державної податкової адміністрації України, на базі підрозділів з боротьби з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування Міністерства внутрішніх справ України та працівників підрозділів податкових розслідувань, було утворено податкову поліцію. В лютому 1998 року Верховна Рада схвалила зміни до Закону «Про державну податкову службу в Україні» та до Кримінально-процесуального кодексу України у зв’язку з утворенням податкової поліції, яка після цього стала називатися податковою міліцією. В подальшому час від часу на високих рівнях почали лунати пропозиції про ліквідацію цієї структури, зокрема, той же Президент України Віктор Ющенко пропонував замість неї створити фінансову поліцію при Міністерстві фінансів. У свою чергу кандидат у Президенти України Анатолій Гриценко теж обіцяв у разі його обрання ліквідувати податкову міліцію. У 2010 році він навіть зареєстрував законопроект, у якому пропонував передати функції податкової міліції в частині оперативно-розшукової та кримінально-процесуальної діяльності, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення відповідним правоохоронним органам. Восени 2010 р. подібні пропозиції розглядалися і в Адміністрації Президента України.
Служба фінансових розслідувань
Перша спроба заснувати орган, відповідальний за боротьбу саме з фінансовими порушеннями, мала місце навесні 2013 року. Законопроект «Про Службу фінансових розслідувань України (фінансову поліцію)» розглядався міністерствами уряду М. Азарова за ініціативою згаданої Податкової міліції. Пізніше, 25 березня 2014 року, уже Прем’єр-міністр України Арсеній Яценюк доручав підготувати концепцію формування Служби фінансових розслідувань, яка повинна була замінити податкову міліцію й включити в себе підрозділи МВС та СБУ по боротьбі з економічними злочинами. І 28 травня того ж року устами тодішнього ідеолога цієї реформи В. Хоменка Кабмін навіть анонсував створення Служби фінансових розслідувань як єдиного відомства, яке запобігатиме й боротиметься з економічними правопорушеннями, та узгодив проект закону «Про основи протидії та боротьбу з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю», який, начебто, навіть підтримав Європол, але в червні того ж року Європейський Союз через своє представництво висловив сумніви в доцільності створення такого органу і в такому вигляді.
Тим не менш, десь за два з половиною місяці, а саме 6 серпня 2014 року, на засіданні уряду той же Арсеній Яценюк ще раз запропонував створити єдину фінансову службу розслідувань, ліквідувавши податкову міліцію, та чотири відповідні підрозділи органів державної влади, які займалися перевірками суб’єктів підприємницької діяльності. Як наслідок, Кабмін затвердив законопроект «Про основи запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями», який навіть зареєстрували у Верховній Раді України, однак 27 листопада 2014 року він був відкликаний. Цьому, до речі, передувала жорстка критика проекту даного закону, перш за все з боку МВС та профільного комітету Верховної Ради. Й ось чому.
Цю службу планували створити шляхом ліквідації таких органів і структур як Державна фінансова інспекція України, Департамент боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом (у складі Міндоходів), підрозділи податкової міліції (у складі Міндоходів), Головне управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки (у складі СБУ), Департамент захисту економіки Національної поліції України (колишній ДСБЕЗ) та Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю (у складі Національної поліції).
Тобто керівники вказаних державних органів, як мінімум, таких надто впливових як МВС та СБУ ніяк не могли й до цього часу не можуть погодитися з втратою можливості впливу, в тому числі й відверто корупційного, як на сам процес протидії економічній злочинності, так і на сам бізнес, щоб можна було використовувати його як із метою особистої наживи, так і в політичних цілях, що в цілому давало раніше й дає сьогодні можливість якнайдовше перебувати при владі.
У подальшому групою народних депутатів був запропонований законопроект «Про Фінансову поліцію» від 15.03.2016 р., відповідно до якого фінансова поліція — це державний правоохоронний орган, на який покладається обов’язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття злочинів у сфері формування й використання фінансових ресурсів держави, економічної безпеки. Той же Міністр внутрішніх справ України Арсен Аваков, як не дивно, теж тоді висловлювався за створення єдиного органу, що займатиметься розслідуванням злочинів у сфері економіки, — на кшталт Служби фінансових розслідувань США.
І вже в лютому 2017 року тодішній міністр фінансів України презентував законопроект щодо створення органу протидії фінансовим злочинам — Служби фінансових розслідувань (СФР), до основних функцій якої повинно було належати виявлення, припинення, розкриття та досудове розслідування злочинів в економічній та фінансово-податковій сферах, а також аналітична й профілактична робота. Але й ця служба в запланований термін також не була створена.
Спроба створення Національного бюро фінансової безпеки
Скажу більше, у 2018 році вказаний вище законопроект Мінфіну так і не був надісланий урядом до Верховної Ради, натомість було зареєстровано проект народного депутата Ніни Южаніної про Національне бюро фінансової безпеки, який тодішній Міністр фінансів України О. Данилюк одразу розкритикував, знайшовши в ньому 18 вразливих, і рекомендував не приймати цей закон навіть у першому читанні.
У 2019 році речники команди вже нинішнього Президента В. Зеленського також заявили, що планують створити окремий орган для розслідування справ про економічні злочини під назвою Служба фінансових розслідувань. Відповідний пункт був навіть у передвиборчій програмі переможця президентських виборів. При цьому тодішній секретар Ради національної безпеки і оборони України Олександр Данилюк повідомив, що створення Служби фінансових розслідувань Володимир Зеленський розглядає як пріоритетне завдання. Він також уточнював, що нова служба буде саме аналітичним, а не силовим центром, покликаним упереджувати вчинення злочинів у фінансовій сфері, зокрема, займатиметься виявленням, припиненням, розкриттям та досудовим розслідуванням злочинів, а також матиме право на оперативно-розшукову діяльність.
Такий проект закону (№ 1208) про Бюро фінансових розслідувань (ініційований головою комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики Данилом Гетьманцевим) був внесений до Верховної Ради як невідкладний 30 серпня 2019 року, але в жовтні того ж року після заслуховування документ був знятий з розгляду. Однією з причин цього, на думку експертів, стало заплановане підпорядкування даного Бюро фінансових розслідувань Кабінету Міністрів і координація його діяльності саме міністром фінансів, у той час як у нинішньої влади існувало й існує бачення, що БФР має бути підконтрольним виключно Президенту, якого такий підхід не влаштовував.
Паралельно з цим, ще 2 жовтня 2019 р. Верховна Рада прийняла в першому читанні інший законопроект — № 1208-2 — вже авторства народних депутатів О. Василевської-Смаглюк та Д. Монастирського, відповідно до якого Бюро фінансових розслідувань стає органом виконавчої влади, «який буде запобігати, виявляти, припиняти, розслідувати та розкривати кримінальні правопорушення у сфері господарської діяльності, що завдають шкоди публічному інтересу в сфері фінансів». Планувалося, що це повинен бути єдиний орган який займатиметься розслідуванням усіх економічних злочинів проти держави, однак у подальшому і цей законопроект було відхилено. Це сталося 17 січня 2020 року.
І така вакханалія, треба визнати, твориться в сфері законодавчої діяльності вже протягом шести останніх років, бо як попередня, так і нинішня влада переслідує свої політичні й особисті цілі, а саме мати вплив на такий орган правопорядку, щоб керувати ним вручну, а не дбати про його незалежність. Хіба не про це свідчить той факт, коли 1 січня 2017 року було прийнято закон, яким виключено цілий розділ Податкового кодексу України, що визначав правові засади існування й діяльності податкової поліції, в тому числі і її право проводити досудове розслідування та оперативно-розшукову діяльність, у результаті чого такого органу, як податкова міліція, з того часу, начебто, не існує, водночас, незважаючи на це, протягом вже більше 3-х років слідчі податкової міліції продовжують проводити досудове розслідування тощо. Про явне небажання названих мною влад протидіяти економічній злочинності свідчить і той факт, що 2 вересня 2019 року на своєму засіданні новий уряд України прийняв рішення, яким ліквідував і Департамент захисту економіки Національної поліції України.
При цьому тодішній Прем ’єр-міністр України О. Гончарук цей крок пояснив пафосно наступним чином: «Поліція більше не має права просто так втручатися в діяльність бізнесу! Сьогодні ми ліквідували цей підрозділ, який займався розкриттям економічних злочинів. Бо ця одіозна структура не захищала бізнес, а систематично заважала йому працювати. Найчастіше через суд отримували ухвалу на про ведення слідчих дій і починали обшук: витягували з офісу комп’ютери, бухгалтерію, а з каси — гроші, документи. Через це паралізували роботу підприємств, а потім вимагали в бізнесу «викуп». Але далі цих високопарних слів і той уряд уже нинішньої влади В. Зеленського й кроку не ступив для створення нового такого органу, бо «ламати — не будувати»! Відтак діяльність держави по протидії цим небезпечними злочинам проти інтересів держави протягом цього періоду була фактично паралізованою.
Тепер Бюро економічної безпеки
Другого липня цього року зареєстровано новий проект закону — вже від народних депутатів фракції «Слуга народу» під назвою «Про Бюро економічної безпеки України» (№ 3087-д), який 3 вересня пройшов перше читання. Тепер уже уряд Дениса Шмигаля взяв на себе зобов’язання щодо ліквідації податкової міліції та створення нового «політично незалежного агентства» для розслідування серйозних економічних та фінансових злочинів в обмін на макрофінансову допомогу від ЄС. Але, на превеликий жаль, наразі вже є очевидним намагання представників нинішньої влади якнайшвидше створити підконтрольний саме Президенту України, а не Кабінету Міністрів, як це повинно бути відповідно до Конституції України, черговий правоохоронний орган, але з підслідністю в основному нетяжких фінансових злочинів. Водночас багато повноважень у сфері розслідування економічних злочинів продовжать залишатися в СБУ та Нацполіції. Наприклад, підробку й збут недержавних цінних паперів буде розслідувати (згідно з нинішньою редакцією законопроекту) БЕБ, а державних — Нацполіція. Ту ж контрабанду продовжить розслідувати СБУ. Тобто з таким підходом стає очевидним, що законотворці від монобільшості не мають стратегічного бачення мети та завдань новостворюваного Бюро економічної безпеки. А це означає, що це бюро має всі шанси зануритися в конфлікти та неузгодженості, які наразі спіткали ДБР та НАБУ.
Для того, аби бути дійсно важливим органом у частині забезпечення фінансової безпеки держави, зазначене бюро має відповідати двом ключовим критеріям: 1) об’єднати в своїй підслідності розслідування всіх економічних злочинів проти фінансових інтересів держави, запобігати їх вчиненню, розробляти нові методи розслідування саме таких злочинів й мати дуже сильну аналітичну складову під час їх розслідування; 2) бути політично та операційно незалежним органом. І це в той час, коли вказаний законопроект цим критеріям явно не відповідає. Так, документом пропонується визначити, що БЕБ є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності. Тому законодавець у подальшому фактично має закріпити на рівні окремого законодавчого акта за БЕБ спеціальний правовий статус, тобто як органу, створення якого прямо (або опосередковано) передбачено в Конституції України і який формально не буде віднесено до жодної з гілок державної влади, що — повна маячня, бо стаття 85 Конституції містить правові підстави створення таких державних органів, до яких відносяться НБУ, ЦВК, Нацрада з питань телебачення і радіомовлення. СБУ, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України та Державний комітет телебачення і радіомовлення України. При цьому треба мати на увазі, що Основний закон не передбачає існування в державному механізмі інших державних органів зі спеціальним статусом. Про це неодноразово наголошувало й Головне науково-експертне управління ВРУ, але на нього наші законодавці взагалі не звертають жодної уваги. Тобто вже на старті прийняття цього закону закладається, як і по багатьох інших, раніше прийнятих, пастка визнання їх у подальшому Конституційним Судом України неконституційними.
Як на мене, то потрібно було би БЕБ визначити центральним органом виконавчої влади, що здійснюватиме правоохоронну діяльність, утворюватиметься та підпорядковуватиметься Кабінету Міністрів України, з метою запобігання, попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до його компетенції.
Саме з цієї причини в разі прийняття даного закону, новостворене бюро в цьому статусі зіштовхнеться в майбутньому з наступними проблемами: приділятиме більше уваги розслідуванням, а не превентивним заходам; фінансові установи, що надають відомості, можуть неохоче передавати інформацію таким правоохоронним органам, якщо їм заздалегідь відомо, що цю інформацію може бути використано під час розслідування будь-якого іншого злочину (а не тільки «відмивання грошей» чи фінансування тероризму). Тим більше, що для отримання доступу до даних фінансових організацій, зазвичай, потрібно розпочати офіційне розслідування.
Також потрібно врахувати й той факт, що досить значна частина зареєстрованих у 2019 році в Україні правопорушень у сфері економічної та фінансової діяльності, — це злочини, які становлять низький рівень суспільної небезпеки. Наприклад, за ст. 213 ККУ («Порушення порядку здійснення операцій з металобрухтом») зареєстровано 474 провадження, в той же час як за ознаками такого суспільно небезпечного для держави злочину як «Шахрайство з фінансовими ресурсами», ст. 222 КК України — лише 79 проваджень. Отже, може статися так, що БЕБ «захлинеться» в розслідуванні, вибачте, дрібних економічних злочинів замість зосередження зусиль на виявленні і розслідуванні ним більш складних кримінальних правопорушень, тим більше, для розслідування яких не має ні конкретних методик, ні аналітичних напрацювань, ні, тим більше, повного та оперативного доступу до даних фінустанов через вищевказані причини. Адже за останні шість років майже повністю розгублені напрацьовані десятками років методи протидії кримінальним загрозам у сфері економіки, збирання, обробки та аналізу інформації, а частина з існуючих відверто застаріли. Я вже мовчу про відсутність уніфікованих із закордонними правоохоронними інституціями методів виявлення та розслідування фінансових злочинів, скоєних із використанням можливостей транснаціональних злочинних фінансових схем які особливо розповсюджені з метою не тільки сприяти розкраданню державного і комунального майна, а, головне, — для відмивання злочинно здобутих майна і коштів.
В Україні наразі потрібним є не черговий правоохоронний орган із заплутаною чи паралельною підслідністю (з проблемами на кшталт НАБУ чи ДБР), а створення нової служби зі збалансованим акцентом не лише на розслідуванні, а й на потужній аналітиці економічних процесів у країні та світі, а також превентивних заходах реагування, відповідальної за розслідування економічних злочинів проти держави та консолідації всіх повноважень для боротьби з фінансовими злочинами проти держави саме в одному відомстві, позбавивши цих функцій інші органи досудового розслідування, перш за все СБУ та Національну поліцію з тим, щоб зменшити необґрунтований та безпідставний тиск на бізнес.
Для прикладу того, як бачать ситуацію з економікою в нашій країні експерти — наведу слова президента ВГО «Асоціація платників податків України Грігола Катамадзе: «В Україні, де ухилення від сплати податків — не відхилення, а норма, чесні платники податків перебувають у невигідному становищі». От така ситуація…
Джерело: Юридичний вісник України
