Думка експерта
Умови подання кандидатур для призначення на адміністративні посади до САП
(Юридичне тлумачення норм Закону України «Про прокуратуру» та інших)
Для початку нагадаю, що двадцять першого грудня 2021 р. Конкурсною комісією САП було прийнято рішення № 92 про затвердження результатів (балів) співбесіди щодо відповідності кандидатів критерію професійної компетентності. Відповідно до даного рішення визначилися кандидати, які набрали найбільшу кількість балів, а отже, можуть бути подані для призначення на вакантні адміністративні посади в Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі. Які існують законодавчі умови для подання комісією кандидатур на призначення та, відповідно, які причини затримки в призначенні переможців конкурсу — роз’яснює доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Олена БУСОЛ.
Що говорить закон…
У Законі України «Про прокуратуру» в статті 8-1 регламентовано особливості організації і діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Згідно із законом призначення на адміністративну посаду в САП здійснюється за результатами відкритого конкурсу. Адміністративними посадами в Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі є наступні посади:
1) заступника Генерального прокурора — керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;
2) першого заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;
3) заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;
4) керівника підрозділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;
5) заступника керівника підрозділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
На посади, передбачені пунктами 1—3 частини третьої статті 39 цього закону (тобто заступника Генерального прокурора — керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; першого заступника та заступника керівника САП) призначення здійснюється Генеральним прокурором, а на посади, передбачені пунктами 4 і 5 частини третьої статті 39 (тобто керівника та заступника керівника підрозділу САП) — керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Читайте також: Обрання очільника САП: фінал близько
Відомо й те, що відповідно до Закону «Про прокуратуру» організація та проведення конкурсу здійснюються конкурсною комісією, до складу якої входять чотири особи, визначені Радою прокурорів та сім осіб, визначених Верховною Радою України. Кандидатури, відібрані конкурсною комісією, по одній на кожну з адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі, що передбачені пунктами 2 і 3 частини третьої статті 39 цього закону (а це, нагадаю, заступник Генерального прокурора — керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та його перший заступник) подаються на розгляд керівника САП, який вносить цю кандидатуру Генеральному прокурору для подальшого призначення на адміністративну посаду.
Кандидатура, відібрана конкурсною комісією на посаду керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, подається на розгляд Генерального прокурора. Відібрані конкурсною комісією кандидати на кожну з адміністративних посад, що передбачені пунктами 4 і 5 частини третьої статті 39 цього закону, а це — керівник підрозділу та заступник керівника підрозділу САП, подаються на розгляд керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури для подальшого призначення на адміністративну посаду.
Різночитання членами комісії норми закону
Вважаю, що затримка в призначенні переможців конкурсу виникла з причини різного тлумачення членами комісії норми Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої кандидатури на посади керівника САП, його першого заступника та заступника, відібрані конкурсною комісією, подаються на розгляд Генерального прокурора лише після отримання конкурсною комісією підтвердження щодо їх відповідності вимогам законів України «Про очищення влади» та «Про запобігання корупції», а також щодо отримання допуску до державної таємниці відповідно до Закону «Про державну таємницю».
П’ятеро членів нашої комісії (рівно половина) вважають, що в конкурсній комісії вже є підтвердження щодо їх відповідності переможця вимогам законів України «Про очищення влади» та «Про запобігання корупції», а також щодо отримання допуску до державної таємниці відповідно до Закону України «Про державну таємницю», адже відповідні документи було надано кандидатами на початку конкурсу, а тому, на їх думку, комісія має право автоматично, без будь-яких умов, внести подання відповідним суб’єктам призначення.
Читайте також: Конкурс з обрання керівника САП на фініші: чого чекати далі?
Така думка, можливо, пояснюється незнанням специфіки законодавства України іноземними членами конкурсної комісії, хоча їх бажання прискорити процес, є зрозумілим. Ще п’ятеро членів комісії (інша половина) тлумачать закон таким чином, що саме на момент закінчення конкурсу та необхідності внесення подання на переможців, конкурсна комісія не має підтвердження щодо їх відповідності вимогам законів України «Про очищення влади» та «Про запобігання корупції», а також щодо отримання допуску до державної таємниці відповідно до Закону «Про державну таємницю», адже отримання підтверджень про це забезпечується Офісом Генерального прокурора, відповідно ч. 6 ст. 28 Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі.
Таким чином, якщо дотримуватися закону й затверджених правил, які не можна змінити, члени конкурсної комісії не мають повноважень самостійно офіційно підтвердити те, що на момент подання обрані кандидати щонайменше не вчиняли корупційних правопорушень за час проведення конкурсу та мають допуск до державної таємниці, і, що важливо, цей допуск повинен бути необхідної форми (не нижче того, якого потребує майбутня посада). Останнє є важливим моментом для забезпечення національної безпеки України.
Отже, відповідний лист про надання зазначених підтверджень комісією через голову комісії, яку члени комісії уповноважили (надали право) звертатися від її імені до будь-яких установ і організацій, було надіслано до Офісу Генерального прокурора листом від 23.12.2021 року. І, як прокоментувала ситуацію голова комісії Катерина Коваль: «Без отримання підтверджень, тобто без дотримання вимог Закону України «Про прокуратуру», подання про призначення скеровано не буде. Комісія не порушуватиме закон!»
І хоча надсилання такого листа головою комісії до Офісу Генерального прокурора заперечується деякими журналістами, посадовцями, ці заперечення не віповідають дійсності. На даний час комісія чекає від ОГП підтверджень, що кандидати пройшли перевірку та відповідають нормам закону в частині умов подання.
НАЗК не є суб’єктом підтвердження відомостей для внесення подання
Національне агентство з питань запобігання корупції, яке на запит кандидата О. Клименка дало відповідь про відсутність правових підстав для повторного надання згоди з метою проведення спеціальної перевірки особою, яка претендує на адміністративну посаду в САП, та проведення повторної спеціальної перевірки (до речі, НАЗК надало відповідь щодо «згоди» кандидата на проведення спецперевірки і, навіть не щодо «проведення» додаткових повторних перевірок), не може бути прийнято комісією, адже в даному випадку вона керується Законом «Про прокуратуру», в якому НАЗК не є суб’єктом підтвердження запитуваних О. Клименком відомостей для внесення подання про призначення переможців. Так, як уже зазначено вище, Порядком визначено, що отримання кандидатами підтвердження їх відповідності вимогам вказаного законодавства забезпечується Офісом Генерального прокурора.
Спосіб, обраний головою комісії для
звернення до ОГП, є законним і юридично грамотним
Як вбачається з листа голови комісії від 23.12.2021 р., комісія не просила ОГП проводити повторну спеціальну перевірку кандидатів-переможців, а йшлось лише про сприяння в отриманні комісією підтверджень відповідності переможців конкурсу вимогам законів «Про очищення влади» та «Про запобігання корупції», а також щодо отримання допуску до державної таємниці згідно із Законом України «Про державну таємницю».
У свою чергу, інші п’ятеро членів комісії, які дотримуються думки безумовного негайного внесення подання на кандидатів-переможців, у неформальний спосіб (від свого імені, а не від імені комісії) за змістом, фактично продублювавши звернення голови комісії до Генерального прокурора, звернулися до І. Венедіктової з проханням дати чітку відповідь про те, чи відповідають вимогам (закону для призначення, — автор) визначені кандидати на посади керівництва САП? Це, на їх думку, розблокувало б проведення конкурсу та дало змогу завершити процес обрання, зазначивши, що без такої заяви цей процес може затягнутися.
Вважаю, що саме спосіб, обраний головою комісії для звернення до ОГП, є законним і юридично грамотним. Очевидно, що голослівне швидке підтвердження відповідності закону з боку Генерального прокурора на особисте прохання частини членів комісії, й таке саме підтвердження, але надане кандидатам на підставі спеціальних перевірок відповідно до закону, яке подасть Генеральний прокурор на офіційне звернення голови комісії — це дві великі різниці. Тож правильним буде, дотримуватися другого варіанту.
Щодо відповідності Закону України «Про очищення влади»
У статті 6 даного закону закріплено, що особа, яка претендує на зайняття посади, визначеної пунктами 1–10 частини першої статті 2 цього закону (крім громадян, які призиваються на військову службу за призовом осіб офіцерського складу та на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, або залучаються до виконання обов’язків за посадами, передбаченими штатами воєнного часу, на території проведення антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях), в нашому випадку це — кандидати, які на даний час є посадовими та службовими особами органів прокуратури України, (тобто перевірка повинна здійснюватися щодо кандидатів, які є посадовими особами прокуратури), подає заяву, якою повідомляє про те, що до неї не застосовуються заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 цього закону, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей стосовно неї відповідно до цього закону.
Відомості, зазначені в заяві, передбаченій частиною першою цієї статті, перевіряються під час проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» в порядку та строки, визначені цим законом. Встановлення перевіркою факту належності особи до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 цього закону, є підставою для відмови в призначенні такої особи на посаду, на яку вона претендує.
У зв’язку з тим, що Закон «Про очищення влади» не містить прямої норми щодо проведення повторної перевірки щодо особи, яка є службовою та посадовою особою органів прокуратури і подається на посаду органу прокуратури України, слід керуватися словосполученням «Особа, яка претендує на зайняття посади», що міститься в статті 6.
Щодо спецперевірки відповідно до Закону «Про запобігання корупції»
У статті 56 закріплено, що стосовно осіб, котрі претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад із підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, в тому числі щодо відомостей, поданих претендентом особисто.
Спеціальна перевірка не проводиться, серед іншого, щодо претендентів, які
— перебувають на посадах у державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та призначаються в порядку переведення чи просування по службі на посади в межах того ж органу або призначаються в порядку переведення на посади в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування;
— перебувають на посадах у державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, що припиняються, та призначаються в порядку переведення на роботу до інших органів, до яких переходять повноваження та функції органів, що припиняються;
У разі, якщо призначення особи на посаду прокурора відбувається відповідно до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», то спеціальна перевірка проводиться у встановленому цим законом порядку стосовно призначеної особи на посаду прокурора. В разі, якщо така особа не пройде спеціальної перевірки або не надасть згоди на її проведення, вона підлягає негайному звільненню з посади особою, уповноваженою законом приймати рішення про звільнення прокурора.
Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату може визначити відповідальний структурний підрозділ.
Щодо отримання допуску до держтаємниці
Допуск до державної таємниці — це оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації. Залежно від ступеня секретності інформації встановлюються такі форми допуску до державної таємниці: форма 1 — для роботи із секретною інформацією, що має ступені секретності «особливої важливості», «цілком таємно» та «таємно»; форма 2 — для роботи із секретною інформацією, що має ступені секретності «цілком таємно» та «таємно»; форма 3 — для роботи із секретною інформацією, що має ступінь секретності «таємно», а також такі терміни дії допусків: для форми 1 — 5 років; для форми 2 — 7 років; для форми 3 — 10 років.
Для розгляду питання про надання громадянам допуску до державної таємниці державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, де працюють, проходять службу або навчаються громадяни, оформляються документи, які надсилаються до органів Служби безпеки України. Перелік та форми таких документів, а також порядок їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Переоформлення громадянам допуску до державної таємниці здійснюється:
— у разі закінчення терміну дії допуску до державної таємниці за необхідності подальшої роботи із секретною інформацією;
— у разі необхідності підвищення чи зниження громадянину форми допуску для роботи із секретною інформацією вищого чи нижчого ступеня секретності;
— у разі необхідності проведення додаткової перевірки, пов’язаної з можливим виникненням обставин, передбачених пунктами 2 і 4 частин першої та другою статті 23 цього закону.
Тобто додаткова перевірка законом допускається. Скасування раніше наданого допуску до державної таємниці здійснюється органами Служби безпеки України в разі виникнення або виявлення обставин, передбачених статтею 23 цього закону, або після припинення громадянином діяльності, у зв’язку з якою йому було надано допуск, втрати ним громадянства або визнання його недієздатним на підставі інформації, здобутої органами Служби безпеки України або отриманої від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. Такі обставини в кандидатів могли змінитися за час проведення конкурсу.
Повідомлення про скасування громадянину допуску до державної таємниці з посиланням на відповідні положення статті 23 цього Закону орган Служби безпеки України надсилає до державного органу, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, де такий громадянин провадить діяльність, пов’язану з державною таємницею. Комісія не має відомостей чи було скасовано кандидатам, які перемогли в конкурсі, відповідний допуск до державної таємниці.
Комісія є гарантом дотримання законності
Таким чином, оскільки комісія не уповноважена підтверджувати всі зазначені обставини в контексті відповідності кандидатів-переможців визначеним у зазначених законах умовам, то голова комісії, вважаю, правильно звернулася з уже згаданим листом від 23.12.2021 р. до Офісу Генерального прокурора. В даному випадку, вона керувалася положеннями частини другої статті 8-1 Закону України «Про прокуратуру», частиною шостою статті 28 Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП, затвердженого рішенням комісії від 20 січня 2021 р. № 3, в якій визначено, що отримання кандидатами підтвердження їх відповідності вимогам вказаного законодавства забезпечується Офісом Генерального прокурора. Тобто кандидати повинні мати таке підтвердження на момент внесення подання конкурсною комісією. Підкреслю, що голова комісії просить Генерального прокурора лише сприяти цьому. У листі до ОГП голова комісії вказує: «У разі встановлення невідповідності будь-якого кандидата вимогам вказаних законів або неможливості отримання ним допуску до державної таємниці просимо невідкладно повідомити про це комісію».
Це прохання висловлено в листі з метою єдино законного прийняття рішення комісією про подання кандидатур на призначення. Саме професіоналізм голови та членів комісії забезпечують чітке дотримання закону під час обрання кандидатів на найважливіші державні посади, власне для чого слугує і є гарантом цього Конкурсна комісія.
P.S. Моя особиста позиція така, що конкурс мав бути проведений і закінчений за три місяця. Але кожен з членів комісії бачить і організацію конкурсу, та оцінює кандидатів по-своєму, зважаючи на свій професійний досвід. І це є показом демократії. Тут не може йти мова про якусь політичну волю на призначення незалежного кандидата, як хтось помилково думає, адже комісія повинна бути поза політикою, і, насамперед — сама комісія має бути незалежною. Переконатися у незалежності членів комісії можна, передивившись уважно відео-трансляції комісії, які є у відкритому доступі.
А щодо закликів терміново проголосувати, порушивши закон, скажу, що у конкурсі при прийнятті рішень я керуюся виключно вищезазначеними законами та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (ч. 1 ст. 10 «Свобода вираження поглядів»), у якій зазначено: «Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів».
У своїй діяльності в комісії керуюсь і національним законодавством, а саме — статтею 34 Конституції України, яка гарантує кожному право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Стаття 19 Конституції проголошує, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Уточннення редакції: Конкурсна комісія з обрання керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та його заступника з 23 грудня 2021 р. чекає на відповідь Офісу Генпрокурора, яка дозволить оголосити переможців. Раніше Генеральний прокурор Ірина Венедіктова під час спілкування з журналістами не відповіла прямо, коли саме ОГП надасть комісії з обрання керівника САП запитувану інформацію щодо доступу до держтаємниці у кандидатів конкурсу.
Джерело: Юридичний вісник України
