Думка експерта
Ліквідація ОАСК: між законністю та правомірністю
Юліан Хорунжий, старший партнер Ario Law Firm
Тринадцятого грудня, як відомо, Верховна Рада ухвалила законопроект, що передбачає ліквідацію Окружного адміністративного суду Києва. Подія давно очікувана, але тим не менш суспільство розділилося. З одного боку, ми спостерігаємо чи не всенародну радість від цього рішення парламенту, а з іншого – занепокоєння деяких правників щодо його (не)законності. То чи змогла Рада поставити крапку в діяльності скандального ОАСК або ж ще доведеться поборотися? Проаналізуємо ситуацію Законопроект про ліквідацію ОАСК Рада ухвалила в першому читанні та одразу в цілому. Тут, напевно, слід нагадати, що саме півтора року тому цей же законопроект надіслав до парламенту Президент як невідкладний. Причина, через яку про нього згадали та в турборежимі його проголосували, – досить очевидна. Напередодні ухвалення президентської ініціативи, 9 грудня, в Міжнародний день боротьби з корупцією Держдеп США запровадив санкції проти очільника ОАСК Павла Вовка за корупцію.
Як усе починалося…
«Если они готовы проспонсировать это, то мы готовы тогда эту х…ню дать, а если они не готовы проспонсировать, то пусть сражаются».
Читайте також: Окружний адміністративний суд м. Києва ліквідовано
Це лише один із десятків «крилатих» висловів голови ОАСК Києва Павла Вовка, що, як на мене, досить красномовно характеризує стиль роботи сумнозвісного суду. Вочевидь очільник Окружного адмінсуду Києва мав на увазі: якщо одна зі сторін не запропонує хабаря, то доведеться судитися на загальних підставах.
Коли у липні 2020 року Національне антикорупційне бюро опублікувало так звані «плівки ОАСК», що рясніли фразами, які правнича спільнота згодом розтягла на професійні меми, здавалося, що вибухнула бомба.
Резонанс розслідування НАБУ шокував не тільки юристів, а, здається, й усю країну.
Але, як це часто буває після першого гучного медіавибуху, суспільство поглинули нові проблеми, потім почалася широкомасштабна війна і діяльність голови суду та ОАСК якось змістилася на задній план.
Тим не менш, розслідування проти нього НАБУ завершило, справу щодо спроби Павла Вовка узурпувати судову владу в країні та ухвалених ОАСК замовних рішень на користь певних політиків і бізнесу було скеровано до суду.
Пізніше НАБУ звинувачувало Вовка та інших суддів Окружного адмінсуду Києва в ухиленні від процесуальних обов’язків (неявки за повісткою на судові засідання). Так усе й тягнулося. Медійний ажіотаж навколо цього суду та його діячів звівся нанівець аж до 13 грудня 2022 року.
Зараз стрічки соцмереж активно згадують найбільш резонансні рішення ОАСК, як, наприклад, скасування націоналізації ПриватБанку, скасування нового українського правопису, скандал із так званою «суддівською рулеткою» – системою обходу автоматичного розподілу справ між суддями та багато інших.
Натомість правнича спільнота жодного разу не забувала про всі ці скандали. Але разом із тим, коли Верховна Рада ухвалила законопроект про ліквідацію цього суду, в публічній площині почали звучати непоодинокі твердження, що проект закону не відповідає чинному законодавству України. Звісно, що не промовчали й у самому ОАСК, виступивши з відповідною заявою.
Про законність та правомірність
Питання адекватності законопроекту про ліквідацію ОАСК вимогам українського законодавства я б розглядав у двох площинах. А саме: з точки зору законності та точки зору правомірності. Раптом хтось не в курсі, то це не тотожні поняття. Далі поясню чому.
Насамперед хочу підкреслити: скільки юристів, стільки й думок. Особисто моя позиція полягає в тому, що аж таких сумнівів щодо законності рішення Верховної Ради ліквідувати ОАСК немає.
До речі, тут варто згадати, як подібні сумніви щодо законності лунали й щодо звільнення Уповноваженої з прав людини у травні цього року, і щодо звільнення Генпрокурорки в липні. Але, враховуючи саму актуальність питання щодо Окружного адміністративного суду Києва, то наразі таких дискусій дещо більше й вони значно голосніші. Очевидно, тему хтось «підігріває».
Основні аргументи «проти» ліквідації ОАСК можна звести до двох.
Читайте також: Особливості припинення здійснення правосуддя ОАСК в процесі ліквідації
Перший – через положення Закону «Про правовий режим воєнного стану» (ч. 1. ст. 10). Адже під час дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Президента України, Верховної Ради, Кабміну, НБУ, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судів, органів прокуратури, органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, розвідувальних органів та органів, підрозділи яких здійснюють контррозвідувальну діяльність.
Другий аргумент – Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (ст. 19), який визначає підстави для ухвалення рішення про ліквідацію, утворення чи реорганізацію суду.
Звісно, що є й інші більш дрібні процедурні питання на кшталт того, чи було дотримано всю процедуру, зокрема, консультації з Вищою радою правосуддя (ВРП). Але на них зупинятися не бачу сенсу, адже ці питання, скоріше, похідні від вищезазначених.
Отже, щодо ключового питання про те, чи суперечить ліквідація ОАСК положенням про правовий режим воєнного стану, то, не виключаю, що колись відповідь на це питання даватиме Конституційний Суд України або навіть і Європейський суд з прав людини. Знаючи представників ОАСК, думаю, вони відстоюватимуть свої інтереси.
Разом із тим, вважаю, що варто подивитись не тільки на вищезгадану статтю 10, а й на статтю 12-2 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», яка говорить про те, що повноваження судів в умовах воєнного стану не можуть бути обмеженні.
Як юрист, ці положення я читаю, в тому числі, й крізь призму статті 124 Конституції України, якою передбачено, що делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Тобто мова йде про те, що не можуть бути припинені повноваження суду в такий спосіб, щоб або взагалі ніхто не здійснював судочинство в Україні, або були утворені інші органи, яким би були передані певні функції судів.
За такою логікою, незважаючи на наявність правового режиму воєнного стану, як стаття 64 Конституції України визначає права людини та громадянина, що не можуть бути обмежені, так і Закон «Про правовий режим воєнного стану» говорить про те, що повноваження саме конкретних органів, а не осіб, не можуть бути припинені або обмежені під час дії воєнного стану.
Простими словами: Президент, наприклад, не може передати функції Верховної Ради України Кабміну. Так само Генштаб не може обмежити чи припинити повноваження Президента.
Так і будь-яким законом чи будь-яким іншим рішенням не можуть бути припинені чи обмежені повноваження суду на здійснення правосуддя.
Виходячи з цієї концепції, на мою думку, порушення цих норм Закону «Про правовий режим воєнного стану» відсутнє, адже повноваження Окружного адміністративного суду в місті Києві не припинені. Ухваленим законопроєктом про ліквідацію ОАСК визначено, що ці повноваження допоки не буде створено новий суд, здійснюватиме Київський окружний адміністративний суд (до ліквідації ОАСК його юрисдикція розповсюджувалася лише на Київську область).
Тобто повноваження суду, який здійснює правосуддя в межах територіальної одиниці міста Києва не припинені, а здійснюються.
Якщо вже зовсім спростити цю думку, то спробую пояснити на конкретному прикладі. Наприклад, там, де суди під час воєнного стану не мають можливості здійснювати правосуддя через активні бойові дії, то Голова Верховного Суду може змінювати їх територіально підсудність, визначаючи інший суд, що розглядатиме справи колег із зони бойових дій.
Візьмемо для прикладу кейс з Господарським судом Миколаївської області, в який влучила ворожа ракета. Тобто з юридичної точки зору – це різні речі, але з моральної – це подібні за своїм змістом обставини, оскільки здійснення правосуддя не припиняється, а делегується іншому суду.
Щодо відповідності Закону «Про судоустрій і статус суддів»
Тепер щодо відповідності законопроекту про ліквідацію ОАСК Закону «Про судоустрій і статус суддів». Передбачено, що підставою для утворення, ліквідації чи реорганізації суду є, зокрема, необхідність забезпечення доступності правосуддя.
Варто розуміти, що доступність правосуддя – це не лише територіальна ознака. Тобто, наприклад, у певній територіальній громаді для забезпечення правосуддя має бути суд. Але насправді тут мова не лише про територіальність. Це дещо ширший підхід.
Враховуючи всю інформацію, яка з’являлася в публічній площині й про яку ми згадували вище, а також власний досвід представництва інтересів клієнтів, можу визнати, що ОАСК рідко коли демонстрував доступне правосуддя. Тобто правосуддя в розумінні статті 6 Європейської конвенції з прав людини «Право на справедливий суд», згідно з якою кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом…
Одна з основних функцій суду – це довіра. Як зазначено в п. 16 Висновку Консультативної ради європейських суддів №18 (2015) від 16.10.2015 р. «Позиція судової влади та її відносини з іншими гілками державної влади в умовах сучасної демократії», кожен суддя й судова влада в цілому можуть досягнути та підтримувати легітимність, лише завойовуючи й підтримуючи довіру громадськості. Тому рішення про ліквідацію і передачу функцій ОАСК іншому адмінсуду, як на мене, відповідає тій меті, яка ставиться. Тобто саме для забезпечення доступності правосуддя. Тому базово однозначно стверджувати про незаконність такого рішення підстав, на мій погляд, немає.
Майже не сумніваюся, що судді ОАСК будуть готуватися до захисту на більш глибинному рівні. Вони аналізуватимуть і наше, і світове законодавство в частині організації правосуддя, вивчатимуть висновки Венеційської Комісії.
Але є питання: чи є порушене право? Адже судді ОАСК не є звільненими. Вони перебуватимуть без повноважень, вони не здійснюватимуть правосуддя, але з посад суддів вони не звільнені. Адже для того, щоб їх звільнити, може бути лише одна підстава – це рішення Вищої ради правосуддя, якого немає. І в принципі, як судді, матимуть можливість переведення до іншого суду.
Тут дехто може запитати: а чи є сенс ліквідувати суд, якщо його склад залишиться тим самим, адже судді не звільнені? На це скажу, що це тема для окремого аналізу.
Ще, коли цей законопроект реєструвався й потрапив під перше публічне обговорення, зокрема і в ЗМІ, багато хто наголошував, що ліквідація ОАСК саме в такий спосіб – не найкращий, а радше вимушений шлях. І через півтора року цей шлях не став кращим, але став ще більш вимушеним, бо не реагувати на впровадження США персональних санкцій проти голови ОАСК П. Вовка українська влада не могла.
Якщо говорити про ідеальний з точки зору законності шлях ліквідації ОАСК, то за правилами, безстороння незалежна ВРП мала б розглянути дії кожного судді й ухвалити рішення про застосування чи не застосування дисциплінарних стягнень. Але ж ми пам’ятаємо, як ВРП залишила на посаді Павла Вовка після того, як НАБУ звернулося до неї щодо його відсторонення у зв’язку з підозрою.
Оновлений же склад Вищої ради правосуддя, як відомо, запрацює ще не скоро – як мінімум на початку 2023 року. А якщо взяти до уваги ще й завантаженість Вищої ради правосуддя накопиченими справами, то такий шлях для нас – аж занадто тривалий у поточних умовах.
Півтора року тому, коли з’являвся президентський законопроект про ліквідацію ОАСК, то він був наслідком не тільки скандалів, але й недоведених до кінця попередніх реформ. Адже здійснюючи реформу судової системи, про Окружний адміністративний суд Києва було просто забуто. Тобто ще п’ять років тому це питання могло бути вирішено у спосіб, до якого ні в кого б не виникло сумнівів.
Щодо правомірності
І тут ми повертаємось до початку статті, де йшлося про те, що на законопроект про ліквідацію Окружного адмінсуду Києва слід дивитися як із точки зору законності, так і з точки зору правомірності.
Однією зі складових правомірності є справедливість. То чи справедливо таке рішення? На фоні всієї інформації, що є в широкому доступі, на фоні всієї актуальності цього питання, то, як на мене, це рішення справедливе.
Справедливість є, з одного боку, складовою права, а з іншого – право та справедливість дуже часто є синонімами. Якась дія може бути незаконною, але водночас вона може бути правомірною.
В наших процесуальних кодексах ще з Радянського Союзу завжди був закладений принцип, що суди розглядають справи, базуючись на принципі законності.
Але під час судової реформи 2017 року нарешті цей принцип було змінено і тепер суди розглядають справи, керуючись принципом верховенства права. Своєю чергою принцип верховенства права набагато ширший за принцип законності.
Отже, якщо винести за дужки рефлексії про те, що могло б бути зроблено ще один-три-п’ять років тому та сфокусуватися виключно на сьогоднішніх реаліях, то розв’язати проблему з ОАСК в інший спосіб, аніж ухваленням такого законопроекту, для мене не видається можливим.
Півтора року тому я однозначно виступав за еволюційний, а не революційний процес, про що неодноразово наголошував. Але відсутність еволюційного процесу поглиблює прірву між верховенством права і тим, що ми маємо на виході. Тому це призводить до революційних кроків.
«Ложка дьогтю» для населення
Попри народну радість щодо ліквідації ОАСК, актуальними залишаються проблеми, про які неодноразово наголошувалося. А саме йдеться про те, що ліквідація скандального суду призведе до затягування розгляду справ, адже Київський окружний адміністративний суд почне слухати всі справи спочатку, які й до цього вже слухались роками.
Якщо умовно поділити компетенцію ОАСК, то вона складається з двох великих категорій. Перша категорія – спори з державою, що притаманні кожній області. Це спори підприємців з податковою, спори з органами пенсійного фонду, спори щодо соціального забезпечення тощо. Тобто спори, де або територіальна громада, або орган державної влади порушив права простого пересічного громадянина. Саме ці категорії справ постраждають найбільше, адже через велике навантаження Київського окружного адміністративного суду, доступ до правосуддя пересічного громадянина наразі буде дещо ускладнений і розтягнутий у часі.
Друга категорія спорів – це те, що робило Окружний адміністративний суд Києва особливим. Тобто спори з центральними органами виконавчої влади, які міг розглядати тільки він. За цю категорію, думаю, особливо хвилюватися не слід.
Джерело: Юридичний вісник України
