Думка експерта

Аудит держслужби

Опубліковано

28.05.2019

Оксана ГРАНІТ, засновниця комунікаційної
онлайн платформи «Держслужба ФОРУМ»

Спонуканням до написання цієї статті стала заява Дмитра Разумкова про те, що команда нового президента у своїх задумах планує «проводить аудит не только государственных структур, но и действий чиновников».

Актуалізація: «Чому?»

Думка про необхідність аудиту не лише держслужби, але й соціально-економічного стану в країні, останнім часом нав’язливо крутиться між «Що ж то буде?» і «Що робити?». Бажання зрозуміти, що відбувається в Україні є досить вагомим для кожного окремого громадянина, фахівців всіх сфер економічного, політичного, соціального життя тощо.

Неможливо збудувати щоб то не було, якщо не знаєш якими реально ресурсами володієш. Неможливо забезпечити соціальний розвиток країни, якщо не знати першочергових потреб і наявного потенціалу. Відсутність правдивої інформації про життя людей перетворює порожні реформи і невиправдані витрати на мильні бульбашки. Розмежоване за сферами, точкове планування і життя за цими неефективними планами — стримує розвиток суспільства.

Оскільки процес аудиту держави є досить громіздким і тривалим, вирішено спинитися на аудиті державної служби. Слід зазначити, що аудит держструктур і дій чиновників, хоча логічно пов’язані між собою, однак мають різну методичну природу. Аудит держслужби — це, переважно, фінансова та управлінська складові; аудит діяльності державних службовців впирається в площину управління персоналом у частині оцінювання результатів службової діяльності державних службовців. Кожна з цих тем є важливою і потребує окремого розгляду. Спинимося на першій — аудит державної служби.

Аудит державної служби: слово є, аудиту немає?

Загальні засади контролю та аудиту державної служби визначаються Бюджетним кодексом України (далі — БК). Відповідно до нього (частина перша статті 26) державою визначено необхідність контролю та аудиту в бюджетному процесі, зокрема за дотриманням бюджетного законодавства. Однак зауважимо, що в законодавстві існує асоціативне тлумачення понять «контроль» і «аудит» з більшим акцентуванням на категорії «контроль».

Контроль у бюджетному процесі спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками. Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов’язками з управління бюджетними коштами) — частина третя статті 19 БК. Тобто під це визначення підпадають бюджетні установи (п. 12, статті 2 БК) — органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного чи місцевого бюджету.

Бюджетний контроль забезпечує:

оцінку управління бюджетними коштами (включаючи проведення державного фінансового аудиту);
правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;
досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;
проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;
запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об’єктами державної власності;
обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Бюджетний кодекс України визначає два види контролю державної служби: зовнішній та внутрішній.

При цьому окремо визначається поняття «внутрішній контроль» та «внутрішній аудит».

Зовнішній аудит

Слід відразу відмітити, що зовнішній аудит державної служби в Україні повноцінно не здійснюється. Не визначено однозначного тлумачення цього поняття в законодавстві. У розпорядженні КМУ «Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року від 10 травня 2018 р. № 310-р та в Законі України «Про рахункову палату» від 2 липня 2015 року № 576-VIII спостерігається підміна понять, коли державний зовнішній фінансовий контроль асоціюють з аудитом.

Зокрема у БК говориться, що «контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата» — тобто зовнішній контроль державної служби. Діяльність центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства
спрямовується, координується та контролюється Кабінетом Міністрів України.

Сам Закон «Про рахункову палату» також починається з того, що «Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням». Однак вже у статті 4: «Заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту)» закону виникає двозначна категорія «контроль (аудит)»: «повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту)».

Об’єктами зовнішнього фінансового контролю Рахункової палати є, серед іншого, державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування. Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів (частина друга статті 4 Закону «Про рахункову палату»).

Загальну звітну інформацію щодо проведеного контролю (аудиту) Рахунковою палатою можна побачити у річних звітах палати. При тому 41% одержувачів звітів, рішень, інформацій, актів та листів за результатами контрольної діяльності, надісланих у 2018 році для відповідного реагування — це міністерства та інші центральні органи, установи, організації та підприємства.

Звітна інформація рахункової палати розмежовує проведення перевірок та надання висновків здебільшого за сферами суспільно-економічного життя країни. За окремими заходами Рахункова оприлюднює рішення.

У цілому зовнішній саме контроль, не аудит, державної служби здійснюється в достатньому обсязі з методичної точки зору. Залишається відкритим питання реалізації виправлень зауважень та висновків Рахункової палати державними органами та органами місцевого самоврядування.

Водночас загальною проблемою головних розпорядників бюджетних коштів у Рахунковій палаті вважають — відсутність дієвої системи внутрішнього контролю за використанням бюджетних коштів, зокрема розпорядниками нижчих рівнів.

Внутрішній аудит

Базовим принципом державного внутрішнього фінансового контролю є чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління (Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року № 2456-VI).

Внутрішній аудит визначає, яким чином здійснюється внутрішній контроль, включаючи способи попереднього контролю.

Відтак спільним є те, що внутрішній аудит це діяльність, спрямована на покращення, удосконалення управління використання коштів через оцінку розпорядника коштів з подальшим наданням висновків та рекомендацій з виправлення упущень. Однак у визначеннях не враховані основні засади, власне аудиторської діяльності — незалежної професійної діяльності аудиторів та суб’єктів аудиторської діяльності, зареєстрованих у Реєстрі аудиторів та суб’єктів аудиторської діяльності, з надання аудиторських послуг (Закон «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність» від 21 грудня 2017 року № 2258-VIII).

Єдиного суб’єкта організації проведення внутрішнього аудиту державної служби не окреслено. На стадії законодавчого формулювання єдиних підходів до організації внутрішнього аудиту задіяно: ВРУ — через затвердження БК, в якому визначена необхідність здійснення внутрішнього аудиту розпорядникам бюджетних коштів; Кабінет Міністрів України — через схвалення основних засад здійснення внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів та організації підрозділів внутрішнього контролю; Мінфін — через визначення організаційно-методологічних засад здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, міністерство забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, в тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та Державну аудиторську службу — як суб’єкта у сфері організації системи державного внутрішнього фінансового контролю (не аудиту — Ред.) загалом та функціонування підрозділів внутрішнього аудиту, зокрема.

На стадії організації та реалізації внутрішнього аудиту задіяно: розпорядників бюджетних коштів в особі їх керівників, працівників підрозділів внутрішнього аудиту, що безпосередньо підпорядковуються та підзвітні керівникові.

Внутрішній аудит може проводитися централізовано — органами державної контрольно-ревізійної служби та децентралізовано уповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору, але функціонально незалежним від нього, в самому органі або в межах його системи управління.

Водночас зауважимо, що у законодавчій базі Верховної Ради України залишається чинною, попри граничний термін — 2017 рік, Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року. Проблеми, підняті в цій Концепції так і не набули остаточного вирішення. Зокрема, в документі стверджується, що «на даний час в Україні внутрішній аудит не здійснюється», а державний внутрішній фінансовий контроль в Україні лише частково враховує основні принципи систем державного внутрішнього фінансового контролю у країнах ЄС.

Висновки

У правовому полі українського законодавства не розмежовано остаточно поняття «аудиту» і «контролю» щодо діяльності розпорядників бюджетних коштів. Намагання удосконалити процедуру перевірки діяльності розпорядників бюджетних коштів без удосконалення фактичної структури і суб’єктів виконання, призвело до підміни поняття «зовнішній контроль», «зовнішній аудит» і зведення їх в єдину асоціативну категорію «зовнішній контроль (аудит)».

У Бюджетному кодексі чітко визначено, що суб’єктом здійснення зовнішнього контролю є Рахункова палата. Однак, має мо ще одного суб’єкта, який за всіма ознаками підлягає під визначення «суб’єкта, що здійснює зовнішній фінансовий контроль» — Державна аудиторська служба. Держаудитслужба та Рахункова палата проводять контроль від імені різних гілок влади, проте наділені подібними повноваженнями в окремих сферах контролю за станом управління та використання державних (місцевих) ресурсів. У Концепції реалізації державної політики у сфері реформування системи державного фінансового контролю до 2020 року розвиток цих структур визначається як важливим та одним із пріоритетних завдань країни в умовах євроінтеграції. Однак залишаються незрозумілими ряд питань, відповідь на які, сподіваємося, дадуть державотворці та правознавці:

Для чого подібні функції зосереджувати у різних державних органах: Державній аудиторській службі та Рахунковій палаті? Чому при наявності цілої державної служби в Україні досі не врегульована процедура зовнішнього та внутрішнього аудиту, саме аудиту, а не контролю?

Чому при наявності Державної аудиторської служби, так званий зовнішній аудит, здійснюється Рахунковою палатою?

У цілому враження від системи аудиту державної служби доволі гнітюче: заплутаність і недосконалість категорійного апарату, невизначеність кінцевих користувачів інформації про аудит державної служби, не визначеність єдиного, а отже, того, хто несе відповідальність на 100%, суб’єкта організації аудиту державної служби. Проста й доступна подача звітів, але без вказівки причинно-наслідкових зв’язків. І останнє, оскільки результатом аудиту є рекомендації та висновки, а не конкретні санкції як під час перевірок чи інспектування, не зрозумілі критерії відповідальності (якщо такі взагалі є) за негативні висновки аудиту.

Джерело: Юридичний вісник України