Чи потрібні Україні префекти та з яким статусом?

Борис РУСНАК,
член Чернівецької обласної організації
Союзу юристів України,
заслужений юрист України

Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)» викликав у ЗМІ та соцмережах досить гарячу дискусію, яка не завжди, на мій погляд, є конструктивною, а почасти й маніпулятивною. Оскільки згаданий законопроект передбачає модернізацію існуючої в Україні моделі місцевого самоврядування й місцевих органів виконавчої влади, де я вважаю себе фахівцем, бо не лише тривалий час працював у міській та обласній радах, обласній державній адміністрації, а й багато років викладав у вищих навчальних закладах конституційне, адміністративне та муніципальне право, то вирішив висловити й свою позицію щодо окремих положень згаданого законопроекту.

Загалом по темі

Коли я опрацював згаданий законопроект, оприлюднив у Фейсбуці свої загальні зауваження і пропозиції до документа й частково порівняльну таблицю, то намагався піти шляхом удосконалення формулювань лише тих конституційних норм, які запропонував Президент України у своєму законопроекті, усвідомлюючи, що пропозиції кардинального характеру не будуть сприйняті і враховані. Проте бачу, що деякі новації, запропоновані главою держави, не сприймаються, ба більше, викликають тривогу й певні побоювання.

Найбільші дискусії, на мій погляд, розгорнулися щодо запровадження такої владної інституції як префект. Тож цю свою публікацію я хочу присвятити саме цій новації.

Насамперед давайте з’ясуємо, для чого запроваджуються ті чи інші державні органи влади? Відповідь очевидна — для виконання певних функцій і повноважень держави. Отже, аби говорити про те, потрібна чи не потрібна інституція префекта, слід розібратися, для виконання яких саме функцій вона потрібна. Зрозуміло, що не для тих функцій і повноважень, які нині виконують місцеві державні адміністрації, бо для їх виконання передбачається створення виконавчих органів обласних та районних рад (я навмисно поки що використовую існуючі назви рад, які передбачені чинною Конституцією України).

Для виконання яких функцій потрібен префект?

То для виконання яких же функцій та повноважень потрібен префект, і наскільки вони важливі? Відомо, що до реформування органів прокуратури їх основною функцією було здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів органами державної виконавчої влади, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами і громадянами, або, як ще його називали, «загальний нагляд». Тепер цю функцію в прокуратури забрали, нікому не передавши.

Так з’явилася прогалина в цій сфері діяльності. Може виникнути питання, а чи потрібна така функція взагалі, адже в системі органів державної влади є ціла низка правоохоронних і контролюючих органів? Так, але усі вони, окрім Рахункової палати та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, є органами державної виконавчої влади. А хіба вони діють виключно на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, визначені Конституцією і законами України, як того вимагає припис частини другої статті 19 Конституції України? Практика свідчить, що ні. Отже, має бути інститут державної влади, який здійснює нагляд за законністю в діяльності і цих органів.

Виникає ще одне запитання: то чому ж прибрали цю функцію у прокуратури? А тому, що ніде в цивілізованих країнах прокуратура такої функції не здійснює. За нею залишилася функція нагляду, але лише за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Стосовно додержання законності в діяльності військових частин, політичних партій, громадських організацій, масових рухів, підприємств, установ й організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності тощо, то такий контроль здійснюється відповідними органами державної виконавчої влади в порядку, передбаченому чинним законодавством.

Як бачимо, поза наглядом залишилися лише самі органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Хоча, безперечно, окремі аспекти їх діяльності перебувають під контролем правоохоронців. Але практика останніх років засвідчила, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники місцевих органів виконавчої влади нерідко приймають рішення з перевищеннями своїх повноважень, із грубим порушенням чинного законодавства й залишаються безкарними. Тобто принцип невідворотності покарання за скоєне правопорушення не діє, оскільки немає на сьогодні органу державної влади, який би мав оперативно реагувати належним чином на прийняте незаконне рішення, зупинити його та вимагати привести у відповідність до чинного законодавства, або звернутися до суду щодо його скасування. Повторюсь, раніше таку функцію здійснювали органи прокуратури.

Сьогодні місцеві ради нерідко неправомірно припиняють повноваження сільських, селищних, міських голів, голови, в свою чергу, не виконують законних рішень відповідних місцевих рад, неправомірно зупиняють окремі пункти рішень рад у той час, коли закон передбачає можливість зупинення усього рішення, а не його частини. І цей перелік можна продовжувати. У цих ситуаціях немає арбітра, який би вчасно втрутився й «розрулив» неправомірну ситуацію. Ось, власне, цю функцію й має здійснювати префект.

Невиправданий дуалізм влади

Але тепер давайте проаналізуємо, які функції префекта передбачені у президентському законопроекті? Найперше, відзначимо, що утворення такої інституції як префект предбачено в розділі VI Конституції України, присвяченому виконавчій владі, зокрема в статті 118, яка визначає, які органи здійснюють державну виконавчу владу в областях і районах.

Отже, чинна редакція частини першої статті 118 Конституції України визначає: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації». Президент пропонує частину першу цієї статті викласти в такій редакції: «Виконавчу владу в областях і округах здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади» і додає частину другу в такій редакції: «Представниками держави в округах і областях, у місті Києві є префекти». Тут, правда, важко зрозуміти, чи префекти вмонтовані у виконавчу владу, чи вони є якоюсь іншою інституцією. Виходячи з того, що призначення префектів передбачається віднести до повноважень Президента України, нібито є підстави вважати, що префект скоріш за все є його преставником у регіоні. У той же час призначення префекта, за поданням Кабінету Міністрів України, і пізвітність та підконтрольність його в своїй роботі і Президенту, і уряду розмиває його статус та зберігає навряд чи виправданий дуалізм влади.

Тому вважаю за доцільне чіткіше визначитися з правовим статусом префекта. Якщо він є структурним елементом державної виконавчої влади зі спеціальним статусом для виконання спеціальних функцій і повноважень, то нехай його тоді призначає Кабінет Міністрів України, як це є, наприклад, у Польщі з призначенням воєводи. Але мені видається більш виправданим і правильним, коли префект буде уповноваженим представником Президента як гаранта додержання Конституції, прав і свобод громадян у регіоні, таким собі «оком государєвим». Тоді призначати його й звільняти з посади має глава держави без участі уряду, і префект має бути підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним у своїй роботі саме Президенту України. Тобто другу частину статті 118 Конституції я пропоную викласти в такій редакції: «Уповноваженими представниками Президента України в областях та у місті Києві є префекти».

Чи потрібен префект у районі?

Одразу зазначу, що немає потреби мати префектів у районах, бо один із двох — або обласний, або районний — не матиме що робити. Ми ж пам’ятаємо про те, що в Україні відбувається укрупнення адміністративно-територіальних одиниць першого і другого рівня. Тому важко зрозуміти, навіщо, скажімо, в моїй Чернівецькій області, в якій передбачається мати три райони (чи округи за пропозицією В. Зеленського) замість 11 нинішніх і близько трьох десятків «громад» (за пропозицією В. Зеленського) чи «волостей» (за моєю пропозицією) замість понад 200 сільських, селищних, міських рад нинішніх, аж чотири префекти, чим вони будуть займатися? У них у кожного ще ж офіси будуть із немалою кількістю чиновників. У тій же Польщі воєвода є лише на обласному (воєводському) рівні, на районному (повітовому) рівні такої інституції немає.

Щодо повноважень префекта

Тепер щодо набору повноважень префекта. Президент України пропонує наділити його такими повноваженнями:

Стаття 119. Префект на відповідній території:

1) здійснює адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;

3) спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

4) вносить Президенту України подання про зупинення дії ухваленого радою, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці;

5) здійснює інші повноваження, визначені законами України.

Я не погоджуюся з тим, що префект одночасно має бути і наглядовою інстанцією, і координатором діяльності виконавчих органів на місцях. По-перше, якщо він є тим, хто координує діяльність, то він і має нести відповідалність за результати цієї діяльності та за її законність, що є речами несумісними. Префект не може втручатися в поточну діяльність виконавчих структур на місцях, бо це призведе лише до конфліктних ситуацій і погіршить ефективність їх роботи. Йому слід залишити лише наглядову функцію, причому нагляд має бути не за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, як це пропонує В. Зеленський, а за відповідністю Конституції та законам України актів цих органів. Гадаю, всі розуміють очевидну різницю між цими формулюваннями. Те саме стосується й органів місцевого самоврядування. І тоді редакція першого пункту статті 119 Конституції України має бути такою:

1) здійснює адміністративний нагляд за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування, волосних голів та територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

Територіальна громада чи волость?

Я вжив термін «волосних голів», бо, на мою думку, назва низової адміністративно-територіальної одиниці «громада» є неприйнятною, а звідси й назва головної посадової особи територіальної громади «голова громади» — також.

В українській мові слово «громада» вживається в інших значеннях. Щоб пересвідчитися, давайте заглянемо до Вікіпедії та словників української мови й наведемо визначення цього терміна, яке вони містять. Вікіпедія: громада (лат. Politia політія — община) — форма соціальної (колективної) організації людей, натовп дружніх людей, місцева спільнота, місцева організація та частина суспільства; характерна майже для всіх народів. Новий тлумачний словник української мови (Київ, Видавництво «АКОНІТ», 1998): громада — 1) група людей, об’єднаних спільністю становища, інтересів і т. ін., суспільство, громадянство, суспільність, спільнота; 2) об’єднання людей, що ставить перед собою певні спільні завдання; організація, товариство, об’єднання, середовище, гурт, група, угруповання; церк. мир, парафія, парохія. Етимологічний словник української мови: громада — суспільство, група, товариство; великий предмет; купа.

Як бачимо, в будь-якому із вказаних значень термін «громада» означає «зібрання людей», але аж ніяк не територія, населена людьми. Крім того, маємо нормативне визначення терміна «територіальна громада», до якого ми вже звикли. Його містить чинна стаття 140 Конституції України: територіальна громада — це жителі села чи доб ровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл. Деталізує це визначення стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: територіальна громада — жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

То для чого вигадувати велосипед і вносити термінологічну плутанину? Адже українська мова знає інші терміни, які позначають адміністративно-територіальну одиницю. Це, зокрема, волость — адміністративна одиниця нижчого рівня в Східній Європі; на Русі — адміністративно-територіальна одиниця, підпорядкована княжій владі або церковній; у Великому князівстві Литовському і Речі Посполитій — нижча адміністративно-територіальна одиниця, підрозділ повіту, що складалася з декількох сіл, які підпорядковувалися волосній управі; в Естонії — сільська адміністративно-територіальна одиниця, складова повіту; у Латвії — складова краю.

Введення в ужиток цього терміна спрощує словесні конструкції, якими перевантажений текст закопроекту.

Я уже згадував, що невдалим є і термін «голова громади», бо він означає, що голова стоїть на чолі громади. А насправді він громадою наймається на роботу і їй служить. Згадайте і порівняйте терміни: колишній «голова міської ради» і нинішінй «міський голова», вони несуть зовсім різне смислове навантаження. А коли ми запроваджуємо термін «волость», то похідними будуть «волосний голова», «волосна рада», — просто і зрозуміло.

Діючі сільські, селищні, міські голови, а в майбутньому, за моєю пропозицією, «волосні голови», є не органами місцевого самоврядування, а головними посадовими особами відповідних громад і в цій іпостасі видають розпорядження, які також нерідко суперечать чинному законодавству або видаються з перевищенням повноважень. Тому вони також мають підпадати під нагляд префекта щодо відповідності чинному законодавству.

Замість району — округ, а, може, навіть повіт?

Доречним буде тут згадати й заміну назви «район» на «округ». Не знаю, чому розробників законопроекту не влаштовує нинішня назва «район». Очевидно, тут, скоріше, якісь політичні чи ідеологічні міркування. Але термін «округ», на мій погляд, також невдалий. У нас в ужитку буде багато різноманітних округів: від виборчих до госпітальних, і неодмінно буде плутанина. Тому досить розумним і вдалим була б назва субрегіонального рівня «повіт». З одного боку, така адміністративно- територіальна одиниця вже була на теренах України раніше, а з другого — такі назви цей рівень має і в деяких європейських країнах, куди ми, нібито, прямуємо.

Ще щодо повноважень префекта

Повертаємося до пропозицій В. Зеленського щодо повноважень префекта. Наступні пункти статті 119 Конституції України пропоную викласти в такій редакції:

«2) зупиняє дію рішення органу місцевого самоврядування, волосного голови з мотивів його невідповідності чинному законодавству України з одночасним зверненням до відповідного адміністративного суду щодо його скасування;

3) зупиняє дію наказів територіальних органів центральних органів виконавчої влади з мотивів їх невідповідності чинному законодавству України з одночасним зверненням до відповідного центрального органу виконавчої влади чи до адміністративного суду щодо їх скасування;

4) спрямовує і координує діяльність територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

5) у випадках, передбачених цією Конституцією, звертається з обґрунтованим поданням до Президента України щодо тимчасового зупинення повноважень волосної, повітової, обласної ради;

6) здійснює інші наглядові та координаційні повноваження, визначені законами України».

Слід зауважити, що я не є прихильником наділення Президента України повноваженням зупиняти чи призупиняти повноваження місцевих рад у випадках, передбачених Конституцією України. До речі, ця новація також викликала несприйняття деякими політиками та самоврядною спільнотою. Але якщо вже і залишати в законопроекті це повноваження за главою держави, то робити це він має «за обґрунтованим поданням префекта».

Зрозуміло, що має бути ухвалено закон про префекта, в якому детально повинні бути врегульовані всі організаційно-правові аспекти створення і функціонування цієї владної інституції. Було б добре, якби проект такого закону був поданий до парламенту разом із законопроектом про внесення змін до Конституції України, і тоді можна було би зняти всі побоювання та перестороги щодо місця й ролі цієї інституції в системі органів державної влади. Загалом же, на жаль, системного підходу до реформування територіальної організації влади та місцевого самоврядування ми не спостерігаємо.

Наостанок, запрошую усіх, хто дотичний до проблематики державного будівництва і місцевого самоврядування, до дискусії щодо висловлених мною пропозицій. Допоможемо разом зробити Конституцію України у цій частині досконалою.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути