Connect with us

Думка експерта

Докази мають бути достатніми чи вірогідними: в чому логіка законодавця?

Дата публікації:

Людмила МАЙСТРЕНКО,
адвокат, заступниця керуючого партнера АО «Універсальний правовий центр»

Як відомо, із ГПК повністю вилучено таке поняття та ознаку доказів, як «достатність». Проте чи правильно це? Представники правничої спільноти пам’ятають гасла, які активно використовувалися в 2016 — 2017 рр. ініціаторами судової реформи як підгрунтя для кардинального оновлення трьох основних процесуальних кодексів: ЦПК, ГПК та КАСУ. Одним із таких гасел було те, що процесуальні закони потребують уніфікації.

Дещо про уніфікацію кодексів

Не без нюансів, проте уніфікація кодексів таки відбулася. Всі вони були прийняті в новій редакції з нормами та поняттями, що певною мірою є аналогічними або схожими за змістом і процесуальним призначенням. Далі із 15.12.2017 р. розпочалося їх практичне застосування.

Підписуйтесь на LexInform в Telegram. Найважливіші юридичні новини

Помітній уніфікації було піддано й норми, які стосуються доказів і доказування. В усіх трьох кодексах було майже аналогічно за змістом викладено норми про ознаки доказів: належність (ст. 73 КАС, ст. 77 ЦПК та ст. 76 ГПК) та допустимість (ст. 74 КАС, ст. 78 ЦПК та ст. 77 ГПК). Аналогічно і за змістом, і за структурою було викладено норми про достовірність доказів (ст. 75 КАС, ст. 79 ЦПК та ст. 78 ГПК) та про достатність доказів (ст. 76 КАС, ст. 80 ЦПК та ст. 79 ГПК).

Зокрема, ст. 76 КАС, ст. 80 ЦПК, ст. 79 ГПК в редакції, що набула чинності з 15.12.2017 р., мали назву «Достатність доказів». Цими статтями було встановлено, що для цілей судочинства всіх трьох видів достатніми є докази, які в своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

У такій редакції вказані норми трьох процесуальних кодексів, у тому числі і ГПК, діяли майже 2 роки. Проте 20.09.2019 р. Верховна Рада України прийняла Закон № 132-IX під назвою «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні». Уже традиційно наш законодавець «супутньо» з тематикою закону, стимулюванням інвестиційної діяльності, вирішив внести зміни до низки законів, які за змістом до інвестиційної діяльності якщо й мають стосунок, то аж занадто прихований. Цим Законом № 132-IX було внесено зміни й до Господарського процесуального кодексу.

Примітно, що внесені в ГПК зміни стосувалися лише норм, які стосуються доказів і доказування. Зокрема, цим законом повністю вилучено з ГПК поняття «достатність доказів» шляхом викладення ст. 79 ГПК у новій редакції з новою назвою «Вірогідність доказів». А зміст цієї норми ГПК тепер звучить так: «Наявність обставини, на яку сторона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, вважається доведеною, якщо докази, надані на підтвердження такої обставини, є більш вірогідними, ніж докази, надані на її спростування». Питання про вірогідність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання?

Із назви Закону№ 132-IX можна припустити, що саме в нормах ГПК, зокрема саме в тих, які регулюють питання доказів і доказування, і крився «диявол», який негативно впливав на інвестиційну діяльність в Україні. Так само можна припустити, що ці норми Господарського процесуального конкурсу до змін були неякісні чи неефективні, тому й підлягали зміні.

Законодавчі таємниці

На жаль, причина для внесення саме таких змін до ГПК залишається звичною для правників таємницею. Вже багато років народні обранці не обтяжують себе роботою та не займаються підготовкою грунтовних і переконливих пояснювальних записок до законопроектів. Так само і пояснювальна записка до законопроекту № 1059 (зареєстрований 29.08.2019 р.), який 20 вересня цього ж року став Законом № 132-IX, не містить бодай якихось зрозумілих пояснень таких змін у процесуальний закон. До внесення цих змін я навіть не зустрічала якохось помітних дискусій у правничому середовищі на тему необхідності виключення з Господарського процесуального кодекса норми про достатність доказів. При цьому, прийнявши Закон № 132-IX із дефектами підготовки його законопроекту, законодавець у результаті без відповіді залишив кілька серйозних питань. Так, із ГПК повністю вилучено таке поняття та ознаку доказів, як «достатність». Проте чи правильно це?

Хоча «достатність» доказів не була окремо нормативно закріплена в процесуальних кодексах до 2017 р. саме як ознака доказів, це поняття зовсім не було новим і невідомим для процесуальної науки та практики, і не тільки в сфері господарського судочинства. Достатність доказів давно відома також і цивільному процесу, й адміністративному судочинству.

По-перше, про достатність доказів ішлося й до 2017 р. в процесуальних нормах про оцінку судом доказів (прямо — в ст. 212 ЦПК у редакції до 15.12.2017 р. та в ст. 86 КАС у редакції до 15.12.2017 р., а також не прямо, проте за змістом, і в ст. 43 ГПК у редакції до 15.12.2017 р.). По-друге, вже досить давно в науці процесуального права закріплено усталену думку, що достатність доказів — це взаємозв’язок сукупності доказів, яка дозволяє суду зробити висновок про існування факту, на підтвердження якого вони зібрані, тобто достатність доказів — це сукупність доказів у справі, яка дає змогу вирішити її. Визначення характеристики достатності доказів і взаємного їх зв’язку в їх сукупності зводиться до вирішення питання про те, чи встановлені обставини, що становлять предмет доказування, чи є можливість на основі аналізу зібраних фактичних даних вирішити справу? Деякі науковці, з якими варто погодитися, визначають достатність доказів в якісному аспекті як властивість доказів, яка надає можливість покласти їх сукупність в основу процесуального рішення. Можна з упевненістю сказати, що суд вирішує, що доказів достатньо тоді, коли вони сформували внутрішню обґрунтовану впевненість суду в тому, що певна обставина мала місце. А така впевненість прямо не залежить від того, скільки саме окремих доказів подала та чи інша сторона й не вимагає подання якомога більшої кількості доказів. Тобто достатність — це про вагомість доказів, а не про їх кількість.

Натомість ГПК у редакції Закону № 132-IX повністю позбавлений такої ознаки доказів, як достатність, поняття достатності доказів вилучене також і з норм про оцінку судом доказів. Проте чи виправдано це, чи може цю ознаку повноцінно замінити нова категорія — вірогідність доказів і чи є рівноцінною та розумною така заміна? На мою думку, ні.

Так, ЄСПЛ у рішенні 23.08.2016 р. у справі «Дж. К. та інші проти Швеції» (J.K. AND OTHERS v. SWEDEN) вказав, що в країнах загального права в кримінальних справах діє стандарт доказування «поза розумним сумнівом» (beyond reasonable doubt). Натомість у цивільних справах закон не вимагає такого високого стандарту; скоріше цивільна справа повинна бути вирішена з урахуванням «балансу вірогідностей». Суд повинен вирішити, чи є вірогідність того, що на підставі наданих доказів, а також правдивості тверджень заявника, вимога цього заявника заслуговує довіри.

Щодо поняття «стандарт доказування»

Як зазначав суддя Верховного Суду К. Пільков, досліджуючи поняття стандартів доказування, напрями, в яких ЄСПЛ висловлювався про застосування стандарту доказування, стали стимулами для вітчизняної судової практики, яка за доволі короткий час сприйняла цю категорію, а саме поняття «стандарт доказування» набуло того значення, з яким воно використовується в доктрині тих правових систем, з яких походить. Пільков К. також відзначив, що лише в господарських справах Верховний Суд вказував на те, що принципу змагальності в господарському судочинстві найбільшою мірою відповідає стандарт переваги більш вагомих доказів, тобто коли висновок про існування стверджуваної обставини з урахуванням поданих доказів видається більш вірогідним, ніж протилежний (постанова Верховного Суду від 10.09.2019 р. у справі № 916/2403/18), і саме цей стандарт, як правило, має застосовуватись при розгляді господарських спорів (постанови Верховного Суду від 02.10.2018 р. у справі № 910/18036/17 від 14.08.2018 у справі № 905/2382/17).

У подальшому в практичній площині Верховний Суд кілька останніх років неодноразово звертався до стандарту переваги більш вагомих доказів як до стандарту доказування в господарських справах (постанови КГС Верховного Суду від 23.10.2019 р. у справі № 917/1307/18; від 18.11.2019 р. у справі № 902/761/18; від 04.12.2019 р. у справі № 917/2101/17; від 25.06.2020 р. у справі № 924/233/18). Аналогічний стандарт доказування було застосовано й Великою Палатою ВС у постанові від 18.03.2020 р. у справі № 129/1033/13-ц.

Як видно з указаного, стандарт переваги більш вагомих доказів («баланс вірогідностей» (імовірностей) — це стандарт доказування. Стандарт доказування не є ознакою доказу (правилом про доказ), таким, як належність, допустимість, достовірність та достатність. Це елемент змагальності процесу, спеціальне правило, яким має керуватися суд при розгляді справи, об’єктивним критерієм, на підставі якого суд оцінює докази для встановлення фактів справи, елементом в алгоритмі оцінки судом доказів.

Тому вважаю, що законодавець, вносячи зміни до ГПК і викладаючи його ст. 79 у новій редакції під назвою «Вірогідність доказів», таким чином позбавляючи господарський процес норми про достатність доказів, невиправдано поставив знак рівності між достатністю як ознакою доказів та «балансом вірогідностей (імовірностей) як стандартом доказування, запозиченим із практики ЄСПЛ, і помилково та штучно позбавив господарський процесуальний закон поняття достатності доказів.

Звісно, унормування й закріплення в ГПК правил цього стандарту не викликає заперечень саме по собі. Сумнівним є спосіб, в який це унормування здійснене законодавцем, адже повне виключення з ГПК норми про достатність доказів вочевидь є поспішним і невиправданим.

Більше того, на мою думку, стандарт переваги більш вагомих доказів, як стандарт доказування, застосовується якраз для того, щоб суд правильно сформував внутрішнє переконання щодо достатності або недостатності доказів для висновку про наявність чи відсутність певної обставини, на яку посилаються сторони. Цей стандарт слугує висновку суду про достатність доказів, але не заміняє достатності доказів.

Хочу звернути увагу, що нормативно закріплена ознака достатності доказів у Господарському процесуальному кодексі до внесення змін Законом № 132-ІХ жодним чином не перешкоджала судам застосовувати стандарт переваги більш вагомих доказів. Про вказане свідчить величезна кількість рішень КГС ВС із застосуванням цього стандарту, ухвалених у 2018 та на початку 2019 р. р., тобто ДО прийняття Закону № 132-ІХ. Окрім того, вказаний закон викликає й інше серйозне питання. Я вже згадувала вище, що в 2017 р. всі три процесуальні кодекси було значною мірою уніфіковано. Зокрема, всі вони містили аналогічні за змістом статті під назвою «Достатність доказів».

Законом № 132-ІХ відповідну статтю лише в ГПК викладено в новій редакції й достатність доказів виключено лише з цього кодексу. У той же час норми про достатність доказів у первісній редакції продовжують існувати в ЦПК та КАС і застосовуються на практиці й сьогодні. І навпаки, стандарт переваги більш вагомих доказів у виді статті під назвою «вірогідність доказів» існує лише в ГПК, а в ЦПК та КАС такий стандарт не знайшов свого нормативного закріплення.

Де логіка?

У чому ж тоді була логіка законодавця? Невже для розгляду, наприклад, цивільної справи достатність доказів необхідна, а для розгляду господарської — ні? Чому? І навпаки, за логікою народних обранців виглядає так, що стандарт доказування, який грунтується на стандартах, напрацьованих у практиці ЄСПЛ, потрібен і важливий лише для господарських справ, а для цивільних — ні. Чи є в цьому логіка, чи можемо ми, правники, одержати переконливе пояснення таким новаціям?

Моя відповідь на ці питання така: жодної логіки немає й шукати її не варто. Очевидно, що внесення змін до ГПК Законом № 132-ІХ — це чергова демонстрація низького рівня якості законотворчої роботи нашого Парламенту. Неприємно дивує й те, що законотворці перед голосуванням законопроекту вочевидь навіть не вивчали матеріалів, які щоразу готує апарат Верховної Ради в допомогу їм же, депутатам.

Досі на сайті Верховної Ради України в картці законопроекту №1059 можна знайти і висновок головного науково-експертного управління Верховної Ради України, і зауваження її головного юридичного управління, в яких, крім іншого, зазначено й про те, що назва проекту закону не відповідає його змісту, оскільки ряд змін до законодавчих актів України не стосуються врегулювання суспільних відносин у сфері інвестиційної діяльності (йдеться якраз про зміни до ГПК), і про те, що норми загальної частини ГПК, ЦПК та КАС є ідентичними, а відтак аналогічні зміни щодо визначення понять «достовірні докази» та «вірогідність доказів» мали б бути внесені також до ЦПК і КАС.

Недоліки — як норма

Прикро, проте недоліки законотворчої техніки вже стали для нас нормою. Однак особливо небезпечно, коли подібного роду недоліки стосуються процесуального закону, адже цей закон за своєю правовою природою є зводом правил і судових процедур, які найменшою мірою піддаються єдності в правозастосуванні, але застосовуються щоденно всіма судами в державі безвідносно до суті спору.

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

Ратифікація Стамбульської конвенції дуже важлива для європейської ідентичності України

Опубліковано

on

На цьому під час інтерв’ю наголосив Надзвичайний та Повноважний Посол Швеції в Україні Тобіас ТИБЕРГ. На його думку, для успішного вирішення цього питання Україні необхідно досягти суспільного консенсусу стосовно протидії домашньому та ґендерно зумовленому насильству та боротьби з цими явищами.

Відомо, що Швеція розпочала боротьбу з дискримінацією на підставі статі та ґендеру задовго до появи Стамбульської конвенції. Що це були за закони?

– У Швеції питання про необхідність рівності за ознакою статі виникло ще в ХІХ столітті. Цей процес розпочався самоорганізацією жінок, спрямованою на відстоювання своїх прав. Але коли йдеться про протидію насильству чоловіків по відношенню до жінок, а саме це є фокусом Стамбульської конвенції, то тут є певні значні дати в історії нашої країни. І в цьому сенсі я хотів би згадати закон, ухвалений 1998 року. Ним вперше в Швеції насильство чоловіків щодо жінок було визначено особливим видом насильства, яке має певні характеристики.

Перш за все, жінки від самого початку перебувають у становищі, коли чоловіки мають певні переваги. Йдеться про переваги як економічного характеру, оскільки жінки є залежними від чоловіків і так склалося вже впродовж багатьох років історії, а також і про фізичні переваги, коли чоловіки можуть застосовувати насилля до жінок. Також існують певні стереотипи в суспільстві, і жінки часто потерпають через них. Ще одна особливість: у більшості випадків насилля чинилось близькими людьми, в домашньому оточенні.

Підписуйтесь на LexInform в Telegram. Найважливіші юридичні новини

Все це було взято до уваги, коли розроблявся цей закон. Згадані аспекти були винесені на суспільне обговорення. Тому країни, які зосереджуються на вирішенні питань протидії домашньому та ґендерно обумовленому насильству, також мають зважати на такі аспекти і характеристики такого насильства в подальшій роботі.

У нашій країні були ухвалені й інші законодавчі акти в цій царині, але закон 1998 року складає основу відповідного законодавства.

Наскільки успішною була реалізація цього закону?

– Цей закон був успішним уже хоча б з огляду на ситуацію, яка склалася на сьогодні. У Швеції є загальне розуміння, що собою являє насилля чоловіків по відношенню до жінок і якою є його природа. Завдяки розвитку відповідних політик, стратегій, законодавства кожна людина, кожний представник влади в своїх діях та заявах зважають на цю обставину та керуються нею.

Коли Швеція ратифікувала Стамбульську конвенцію, і наскільки складним для неї був цей процес?

– Швеція підписала Конвенцію 2011 року, а ратифікувала її в 2014 році. Наскільки мені відомо, з політичного боку не було жодних проблем.

Для мене найбільш цікавим є питання, як ратифікація вплинула на процес викорінення насильства чоловіків щодо жінок у подальшому. Мені здається, що саме це питання є надзвичайно важливим в українському контексті. Для Швеції цінності, які містяться в Стамбульській конвенції, ніколи не піддавалися сумніву, вони завжди були загальноприйнятними на рівні суспільства. І тому сама ратифікація цього документу була корисна для країни в сенсі подальшої боротьби з насильством по відношенню до жінок. У країнах, де не було суспільного консенсусу стосовно таких цінностей, необхідно зрозуміти важливість цієї Конвенції.

Для Швеції механізми оцінки виконання Конвенції виявилися надзвичайно корисними. Завдячуючи їм ми отримуємо нові ідеї, поштовхи і пропозиції для того, щоб стати  більш ґендерно рівними та продовжувати боротьбу з насильством.

– Що дала Швеції реалізація Стамбульської конвенції?

– Швеція змогла скористатися тим досвідом, тією інформацією, яку надає ця Конвенція. Ми змогли в подальшому покращувати наше законодавство, поліпшувати ситуацію з вирішенням питання щодо домашнього насильства, тому що Конвенція вказує на недоліки, над якими потрібно працювати. Тож ми сприймаємо її як корисний інструмент, який допомагає нам стати більш рівними та більш відкритими в цьому питанні.

Чи є питання домашнього та ґендерно зумовленого насильства актуальним для Швеції?

– Ця проблема залишається гострою як у Швеції, так і в будь-яких інших країнах. Тим паче, що зараз ми живемо в епоху обмежень, пов’язаних з COVID-19, через які кількість випадків такого виду насильства повсюдно зросла.

Однак шведський досвід засвідчує, що завдяки потужним законодавчим ініціативам, міцним державним політикам можна стримувати зростання домашнього насильства, зменшувати стигму, пов’язану з потерпілими. А також створювати передумови для того, щоб жінки не соромилися та інформували про насильство, яке з ними сталося.

– Чи існує в Швеції система спеціальної освіти з ґендерної рівності та протидії насильству?

– У нас існує безліч різних типів навчань та курсів, особливо для працівників, які безпосередньо стикаються з цією проблематикою. Маю на увазі представників поліції, соціальних працівників, освітян. Є курси, які працюють у школах, університетах, для них розробляються спеціальні програми. Також працюють курси для широкого загалу, щоб люди були поінформовані про таку проблематику.

Кожен поліцейський, який навчається у Шведській поліцейській академії, має в обов’язковому порядку пройти 12-тижневий курс з протидії насильству чоловіків стосовно жінок. Отже така систематична робота проводиться, вона сприяє не лише зростанню обізнаності в цій проблематиці, але й формує відповідне ставлення до неї в суспільстві.

В уряді Швеції є міністр з питань ґендерної рівності та омбудсмен з питань рівності. Чим вони займаються, що мають спільного та відмінного в своїх завданнях?

– Міністр відповідає за розробку національної політики щодо ґендерної рівності, а також за координацію між секторальними міністерствами та агентствами, які також займаються питаннями рівності між чоловіками та жінками.

Омбудсмен безпосередньо отримує звернення від громадян і реагує на них, контактує з представниками виконавчої та судової влади стосовно виконання рішень, які ухвалюються за зверненнями громадян.

Швеція є першою країною в світі, яка розробила та реалізує феміністичну зовнішню політику. Яка її мета?

– Феміністична зовнішня політика Швеції базується на розумінні того, що питання ґендеру, питання рівності як і нерівності присутні скрізь – у  будь-якій проблематиці і в будь-яких аспектах. Швеція розуміє цей факт і намагається боротися з такою нерівністю завдяки відповідній політиці, зокрема зовнішній.

Швеція сформувала в своїй зовнішній феміністичній політиці три головні цілі. Це: представництво, ресурси та права. Вони спрямовані на те, щоб жінки досягали рівного політичного представництва з чоловіками, щоб вони мали рівний доступ до ресурсів і такі ж самі права, як і чоловіки.

Чи спроможна Україна ефективно боротися з домашнім та ґендерно зумовленим насильством без ратифікації Стамбульської конвенції?

– Чесно кажучи, я так не думаю. Стамбульська конвенція є єдиним загальноєвропейським документом, який сприяє викоріненню насильства чоловіків по відношенню до жінок. Вона надає доступ до відповідних ресурсів та підтримки. Якщо країна не виявляє наміру ратифікувати Конвенцію, тоді виникає питання, чи дійсно вона бажає виконувати свої зобов’язання стосовно протидії такому насильству та боротьбі з ним. Поки Україна не ратифікує Стамбульську конвенцію, її успішність у цій роботі піддаватиметься сумніву.

– Як Рада Європи та інші міжнародні організації можуть допомогти Україні з ратифікацією Стамбульської конвенції?

– Потужні міжнародні організації, такі як Рада Європи та її партнери, мають, насамперед, сприяти збільшенню обізнаності щодо цього питання в суспільстві, брати участь у дискусіях, щоб мотивувати ратифікацію цього документу. Мені здається, що західні партнери повинні продемонструвати, що питання ратифікації є надзвичайно важливим для європейської ідентичності України.

– Швеція є головним донором у сфері ґендерної рівності в Україні, зокрема й через Раду Європи, та відкритим прибічником ґендерної рівності у суспільстві в цілому. Які проєкти, програми у цій сфері вона підтримувала останніми роками в нашій країні та що реалізується зараз?

– Наразі наша робота з українськими партнерами в цьому напрямку базується на трьох ключових програмах. Перший аспект – це розвиток національної політики з ґендерних питань. Тут ми співпрацюємо з організацією ООН-Жінки, іншими міжнародними партнерами. Ми реалізовували дуже цікаву програму, пов’язану з ґендерним бюджетуванням. Цей проєкт передбачав, що влада, плануючи Державний та місцеві бюджети, повинна брати до уваги потреби як чоловіків і жінок, так і хлопчиків і дівчаток для того, щоб потому відповідним чином розподілялися фінанси.

Ще один аспект нашої роботи – це збільшення політичного представництва та залучення жінок, і в цьому напрямку ми співпрацюємо з американською організацією – Національний демократичний інститут.

І третій напрямок – це боротьба з ґендерно зумовленими стереотипами, тут ми співпрацюємо з Фондом народонаселення ООН.

У майбутньому ми хотіли б розвивати ще два напрямки. Перш за все, це напрямок економічного розвитку жінок. Ми маємо дуже цікавий новий проєкт, у рамках якого проводимо навчання з комп’ютерних та інформаційних технологій для жінок, які потерпали через насильство від чоловіків, щоб вони могли створити власне джерело доходів і були більш незалежними.

Також у планах на майбутнє – просувати напрямок, пов’язаний з порядком денним, який має назву «Жінки, мир, безпека». І в цьому сенсі ми б хотіли  збільшити участь жінок у процесі, який пов’язаний з протидією російській агресії та збільшенням участі жінок у процесі перемовин.

Володимир ДОБРОТА,
Національний пресклуб «Українська перспектива»

Додаткова інформація

Королівство Швеція є давнім стратегічним партнером України у сфері реформ і найбільшим серед усіх країн донором подовженого Плану дій Ради Європи для України на 2018-2022 рр. (5,87 млн євро). Швеція також є головним донором у сфері ґендерної рівності в Україні та відкритим прибічником ґендерної рівності у суспільстві в цілому. Ґендерна рівність – неодмінна складова всіх проєктів, що підтримуються Швецією в Україні. У 2017 р. шведський уряд виділив 5 млн євро на утвердження ґендерної рівності в Україні через підтримку роботи новоствореного офісу Урядового уповноваженого із питань ґендерної політики, а також допомогу в реалізації Національного плану дій «Жінки, мир, безпека».

Читати далі

Думка експерта

Плутанина з підпорядкуванням БЕБ ставить під сумнів його ефективність

Опубліковано

on

Андрій ГМИРІН,
доцент кафедри кримінального права та кримінології
Університету державної фіскальної служби України

Як заявлялося, наприкінці вересня в Україні має запрацювати Бюро економічної безпеки. Про це 28 травня на брифінгу повідомив, зокрема, голова ДФС Вадим Мельник. Свого часу я аналізував доцільність створення нового органу й пропонував власне альтернативне рішення. Знову звернутися до цієї теми мене змусили дві постанови Кабміну від 12 та 31 травня, які корегують питання підпорядкування БЕБ у системі виконавчої влади. Перша дозволяла координувати роботу нового органу виключно міністру фінансів. Друга повернула ці повноваження безпосередньо всьому Кабміну.

Спочатку БЕБ підпорядкували Мінфіну…

Нагадаю, що законопроект № 3087-д про створення Бюро економічної безпеки Верховна Рада ухвалила 28 січня 2021 року. Глава держави підписав документ, аж ось 12 травня Кабмін прийняв відповідну постанову. Її перший пункт говорив про утворення БЕБ як центрального органу виконавчої влади, «діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України».

Підписуйтесь на LexInform в Telegram. Найважливіші юридичні новини

Але там був ще й наступний абзац. Цитую: «Внести до схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» такі зміни:

1) розділ II доповнити абзацом такого змісту: «Бюро економічної безпеки України»;

2) пункт 12 розділу III доповнити абзацом такого змісту: «Бюро економічної безпеки України».

Якщо ми ознайомимося зі згаданою постановою КМУ, то зрозуміємо, що БЕБ хотіли підпорядкувати Міністерству фінансів. А оскільки серед основних завдань цього органу його творці вказали аналітичну роботу, таке підпорядкування було логічним. Поглиблений аналіз економічних процесів та ризиків — важлива складова діяльності державного органу, який має запобігати економічній злочинності.

І якби постанова КМУ від 12 травня набула чинності, Міністерство фінансів отримало б у своє розпорядження силовий інструмент із широкими повноваженнями. Чи втрималися би тоді чиновники від спокуси використати БЕБ для тиску на підприємців? Сумніваюся. Адже достатньо було б, наприклад, ініціювати кримінальне провадження за ст. 222-2 ККУ «шахрайство з ПДВ». Нагадаю, що ця стаття була внесена до Кримінального кодексу у вересні 2020 року.

Щодо самої статті. З одного боку, вона є відповіддю держави на корупційні можливості цього податку, використання його заради тінізації бізнесу. З іншого, юридична складова статті не витримує жодної критики. Наприклад, у преамбулі «шахрайство з ПДВ» визначається як «розкрадання або незаконне заволодіння бюджетними коштами шляхом отримання бюджетного відшкодування…». Але таке трактування робить цю статтю непридатною до застосування. Поясню, чому.

Бюджетний кодекс відносить до бюджетних коштів відповідні надходження та витрати бюджету. «Отримання бюджетного відшкодування» не має до них жодного стосунку, як і до їхнього «розкрадання або незаконного заволодіння». Річ у тім, що до запровадження системи електронного адміністрування платник або регулярно сплачував ПДВ до бюджету, або подавав заявку на повернення коштів із бюджету за результатами своєї діяльності.

Сьогодні процес податкових звітів і сплат більш автоматизований. На своєму рахунку в казначействі платник обліковує кошти, необхідні для того, щоб виписати податкову накладну. Ці гроші є коштами платників, а не держбюджету. Крім того, бюджетне відшкодування здійснюється в разі підтвердження його правомірності — і не інакше. Таке підтвердження здійснює адміністратор ПДВ — Державна податкова служба. Тож у разі відкриття чергового провадження за статтею 222-2 ККУ до посібників ймовірного злочину однозначно слід відносити й ДПС. Погодьтеся, все це здається абсурдним!

Саме в існуванні таких колізій я й бачив головний ризик функціонування БЕБ під егідою Мінфіну. Фактично в структурі міністерства мав діяти силовий орган із досить розмитою й суперечливою законодавчою базою, що визначає його слідчі та оперативні інструменти. Водночас, він мав би широке коло юридичних повноважень і міг здійснювати безпрецедентний тиск на бізнес…

… Але 31 травня повноваження повернули Кабміну

Та наш Кабмін не був би Кабміном, якби не влаштовував собі сім п’ятниць на тиждень. Вже 31 травня він видав нову постанову № 547 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», якою скасував своє попереднє рішення про передачу координації діяльністю БЕБ Міністерству фінансів. Тобто, ці повноваження повернулися безпосередньо Кабміну. Чим викликаний такий швидкий перегляд власного рішення, мені складно сказати. Можливо, в когось з урядовців раптом настало прозріння, і він усвідомив ті ризики, які я навів вище. Можливо, це ознака боротьби урядових впливів тощо. В усякому разі, Мінфін тепер не зможе на свій розсуд чинити тиск на бізнес, використовуючи додатковий важіль. Однак сама плутанина з підпорядкуванням БЕБ не робить честі виконавчій владі й ставить під сумнів майбутню ефективність органу, який тільки створюється.

Про альтернативу БЕБ

Зрештою, проблеми навколо створення й функціонування Бюро економічної безпеки не вичерпуються однією проблемою з його підпорядкуванням та координацією. І я про них писав раніше. Наприклад, законодавство не містить чітко виписаних правил взаємодії БЕБ з іншими державними органами. Його детективам гарантований повний доступ до всіх державних інформаційно-аналітичних баз. Але про порядок цього доступу співробітники бюро будуть окремо домовлятися з розпорядниками такої інформації. Тобто БЕБ покладатиметься на добру волю тих, кого перевірятиме — я так це розумію. Є в законодавстві про бюро й лазівки для СБУ. Також не зовсім зрозуміло, чому лише співробітники новоствореного органу, а не всі держслужбовці, матимуть право на високу зарплатню?

Нагадаю також, що завданнями БЕБ стане аналіз та виявлення загроз для економічної безпеки держави, а також розслідування економічних і фінансових злочинів. Показово, що однією з головних причин створення бюро була необхідність позбавити наші правоохоронні органи дублюючих функцій у сфері боротьби з економічною злочинністю. Йдеться про відповідні підрозділи в Нацполіції й СБУ, а також податкову міліцію та НАБУ.

Свого часу ми з колегами неодноразово пропонували створити єдиний орган, який би опікувався не лише боротьбою з тіньовими схемами, ухиленням від сплати податків, а й втілював би податкову і митну політику, аналізував ситуацію в цих сферах і пропонував оптимальні рішення. Цей орган міг би об’єднати Податкову і Митну служби, Службу фінансового моніторингу, Службу фінансового аудиту та Службу фінансових розслідувань й мати єдину інформаційно-аналітичну систему. Натомість, парламент і уряд створили БЕБ. Що ж, дочекаємося осені, коли новий орган запрацює, а ми зможемо оцінити його ефективність. Водночас подивимося, чи справдяться наші побоювання щодо зазначених ризиків?

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Бюджетна децентралізація: самодостатність чи самоуправство?

Опубліковано

on

Андрій ПАЛКІН,
голова Ради арбітражних керуючих Дніпропетровської області

Після реформи децентралізації місцеве самоврядування в своє розпорядження отримало значні ресурси, зокрема, 60% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), податок на прибуток підприємств, що зареєстровані в громаді, акцизний податок від торгівлі підакцизними товарами (алкоголь, тютюн), податок на нерухомість, єдиний податок. У 2020 році частину акцизного податку з пального теж передали на місцевий рівень. 

Наскільки ефективно використовують свої ресурси громади?

Децентралізація відбувалася під гаслами посилення спроможності громад. Мовляв, вони стануть заможнішими й зможуть спрямувати кошти на власну модернізацію та зростання якості життя людей. Але виявилося, що не все так просто. Доходи дійсно зросли — в 2017 році порівняно з попереднім роком лише загальні фонди місцевих бюджетів збільшилися на третину. Проте залишаються великі питання до прозорості й ефективності бюджетних витрат на місцях. Часто під маскою безгосподарності ховається банальне казнокрадство з боку деяких чиновників.

Підписуйтесь на LexInform в Telegram. Найважливіші юридичні новини

Давайте поглянемо на чому сьогодні ґрунтуються бюджети великих міст і на які цілі витрачають кошти? У 2020 році наша столиця отримала понад 58 млрд грн надходжень до міського бюджету. З них 91% пішли до загального фонду. Та основний ресурс, завдяки якому поповнюється скарбниця Києва — це ПДФО. Цей податок дає більше половини надходжень до бюджету без врахування трансфертів. У 2020 році від ПДФО столиці надійшло 24,5 млрд грн. Тобто кожен киянин, а також працівник, який живе не в Києві, але працює в столиці, зі своєї зарплати фінансує місто, адже 85% коштів від ПДФО для столиці сплачуються саме за рахунок заробітної плати.

Третину доходів Київ отримує від місцевих податків та зборів (14,1 млрд грн за 2020 рік). 54% з них покриває єдиний податок (7,6 млрд). Тобто значною мірою столична влада черпає свій ресурс з діяльності ФОПів. Орендна плата за землю і земельний податок у 2020 році дали місту 4,9 млрд гривень Тут органи місцевого самоврядування у визначеному законом «коридорі» вільні самі встановлювати податкові ставки, які по Києву досягають 1% вартості земельної ділянки.

Податок на нерухоме майно, на відміну від земельної ділянки, платять фізичні та юридичні особи — власники нерухомості (будинків, квартир, офісів тощо). Міська влада сама встановлює ставку цього податку (в Києві він досягає граничної допустимої межі — 1,5% розміру мінімальної зарплати). В 2020 році податок на нерухомість приніс столиці 1,4 млрд гривень.

Києву також зараховують 10% податку на прибуток. Його платять підприємці відповідно до прибутків організації. У 2020 році це становило 5,1 млрд грн. Свою частинку в бюджет столиці вносять також торговці алкоголем і тютюном. Від акцизного податку з реалізації цих товарів місто минулого року отримало 1,3 млрд гривень.

Кошти від усіх цих податків спрямовуються до загального фонду міського бюджету. А ось спеціальний фонд наполовину формується з державних субвенцій, з екологічного податку, а також із власних надходжень бюджетних установ (для Києва у 2020 році — 1,9 млрд грн). Це плата за послуги, які вони надають, за майно, яке здають в оренду, благодійні внески та цільові кошти від підприємців та фізосіб під реалізацію певних проектів.

У Харкові, де доходи скромніші від столичних, міська влада в 2020 році отримала 14,2 млрд бюджетних гривень, з яких 81% пішли до загального фонду бюджету. Так само, як і для Києва, ключовими стали податки на доходи фізичних осіб, на майно та єдиний податок.

У Дніпрі — картина аналогічна. Доходи місцевого бюджету склали трохи більше 13 млрд грн, з них 93% надійшли до загального фонду. Майже половина (46%) бюджету міста тримається на ПДФО, 13% — на податку на доходи, 12% — на єдиному податку.

Як використовуються ці кошти?

У 2020 році столиця витратила на різні потреби 57,8 млрд бюджетних коштів (майже 68% по загальному фонду). ТОП10 статей видатків виглядає так: освіта (19,5 млрд); транспорт і дорожнє господарство (11,1 млрд); медицина (7,9 млрд); соціальний захист (3,9 млрд); житлово-комунальне господарство (3,8 млрд); будівництво та регіональний розвиток (3,2 млрд); державне управління (2,4 млрд); інші програми, пов’язані з економічною діяльністю (2,3 млрд); культура і мистецтво (1,1 млрд); фізкультура і спорт (990 млн). В структурі видатків домінує заробітна плата (40%) та капітальні видатки (41%). Остання стаття особливо цікава, бо в ній закладені потужні корупційні ризики. Адже передбачається придбання обладнання, фінансування капітального ремонту й капітальні трансферти, в тому числі покриття збитків підприємствам, які накопичили їх протягом року. Саме на капітальні трансферти припадає до 29% бюджетних видатків м. Києва. Як відомо, комунальні підприємства місцевих органів влади — це одні з найбільш непрозорих організацій. Більшість із них нерентабельні та збиткові, постійно вимагають нових бюджетних вливань, звітувати за використання яких не поспішають.

Особливу увагу треба звернути на так звані бюджети розвитку великих українських міст. Вони є частиною спеціальних фондів муніципальних бюджетів і спрямовуються на виконання інвестиційних програм, будівництво, капітальний ремонт, реконструкцію об’єктів. Власне під час розподілу цих видатків відбуваються численні зловживання. По-перше, громада не має впливу на їх структуру і в результаті справді важливі проекти не реалізуються, а на другорядні виділяють кошти. По-друге, в процесі фінансування в деяких нечистих на руку посадовців є можливість на цьому нажитися, в тому числі через порушення законодавства з питань публічних закупівель.

Так, децентралізація відкрила двері для нових надходжень до місцевих бюджетів. Але одночасно вона створила й виклики, з якими країна ще не зіштовхувалася в таких масштабах: нераціональне використання бюджетних ресурсів на місцях, казнокрадство та вимивання коштів громади з метою збагачення посадовців та наближених до них осіб. І це не якісь абстрактні кошти, а гроші кожного з нас — бюджетників, підприємців, робітників, офісних працівників. Тобто усіх, хто платить податки. І тому з таким становищем не можна миритися, а слід створювати ефективні запобіжники розбазарюванню бюджетних ресурсів, щоб вони йшли на користь громади, а не в чужу кишеню.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Новини на емейл

Правові новини від LexInform.

Один раз на день. Найактуальніше.

Facebook

TWITTER

Календар юриста

В тренді

© ТОВ "АКТИВЛЕКС", 2018-2021
Використання матеріалів сайту лише за умови посилання (для інтернет-видань - гіперпосилання) на LEXINFORM.COM.UA
Всі права на матеріали, розміщені на порталі LEXINFORM.COM.UA охороняються відповідно до законодавства України.

Telegram