Думка експерта
Формування антикорупційного законодавства як приклад відсутності політичної волі для подолання корупції в Україні
Володимир Дон, член Національної спілки журналістів України
Чому впродовж понад трьох десятиліть Україна так і не змогла вирватися з обіймів корупції? Як вплинула корупція в Україні на вступ до Європейського Союзу та НАТО? Яка роль корупції в нападі росії на незалежну Україну і як корупція впливає на хід воєнних дій та перспективи України щодо членства в Альянсі? Відповіді на ці та низку інших запитань спробуємо знайти в цій публікації.
Досвід та історія вчать, що народи й уряди ніколи
нічому не навчалися з історії і не діяли згідно
з уроками, які з неї можна було б отримати.
Георг Фрідріх Гегель.
Боротьба з корупцією, як усе починалося…
Як відомо, у спадок незалежній Україні дісталася добре відпрацьована радянською партійною номенклатурою й широко розгалужена система корупційних відносин, яка підміняла законні механізми та способи управління державою. Лібералізація суспільно економічних відносин та відсутність законодавства, що регулює взаємини в державі, дозволили чиновникам приймати рішення виходячи із суб’єктивних оцінок та сприйняттів. А злочинна приватизація, що розпочалася задовго до ухвалення відповідного закону (ЗУ «Про приватизацію майна державних підприємств» № 2164-XII від 04.03.1992 р.) дала змогу колишній номенклатурі робити безкарно та практично відкрито все те, чим вона займалася десятиліттями, але потайки. Криміналізація суспільства посилилася формуванням кланів шляхом об’єднання політиків, парламентарів, суддів, прокурорів, керівників місцевого самоврядування, фінансистів, промисловців, кримінальних підприємців та бандитських авторитетів, а також медіа-компаній, партійних організацій, благодійних фондів, цивільних рухів.
Читайте також: Військові зможуть бути викривачами корупції
Законодавство, що дісталося Україні як безкоштовний додаток до незалежності, в тому числі й кримінальне, не відповідало духу часу й було спрямоване «на охорону суспільного устрою України, його політичної та економічної систем, власності, особистості, прав і свобод громадян і всього правопорядку від злочинних посягань» (Кримінальний кодекс України. Глава 1 «Загальні засади», ст. 1. На ділі ж КК в редакції від 28.12.1960), було потужним стимулом для окремих громадян до здійснення протиправних дій, зокрема й корупційного характеру.
Саме в цей період за відсутності громадянського суспільства відбулася різка диференціація населення України за принципом залученості та ступеня особистої участі в тих чи інших злочинних організаціях чи злочинних діяннях. Таким чином можна було виділити чотири умовні групи громадян, залежно від їхньої приналежності:
1. Дуже обмежена група осіб, яка зуміла скористатися ситуацією для особистого збагачення в «особливо великих розмірах» – представники пострадянської партноменклатури й новоспечені нувориші, що приєдналися до них, які посіли лідируючі позиції у вищих ешелонах влади.
2. Конкуруючі з першою групою формування, приблизно такої ж чисельності, які намагалися зайняти їхнє місце в системі розподілу національних багатств України.
3. Найменша група, яка стоїть на об’єктивних позиціях, що становлять інтереси народу та держави.
4. І найчисельніша група, що складалася з громадян України, які відчували, що щось тут відбувається не так, але не розуміли самої суті подій, їх наслідки або просто не бажали брати участь у свавіллі, у зв’язку з чим практично самоусунулися від процесу протистояння зловживанням провладних структур.
Відтак ситуація в Україні набувала все загрозливішого характеру, в зв’язку з чим ВРУ була змушена зробити нехай і боязкі, але кроки, спрямовані на мінімізацію наслідків системної корупції, що охопила практично всі сфери української держави. У зв’язку з цим 19 грудня 1992 р. ВРУ приймає відповідну постанову «Про утворення Тимчасової депутатської комісії Верховної Ради України щодо боротьби з організованою злочинністю, корупцією та хабарництвом» № 2894-XII від 19.12.1992.
У преамбулі документа було зазначено, що «останнім часом у державі значно зросли хабарництво, корупція, інші тяжкі злочини, посилюється організована злочинність».
Наступна постанова ВРУ (від 7 травня 1993 р.) «Про невідкладні заходи боротьби з організованою злочинністю і корупцією» № 3207-XII від 07.05.1993, прийнята за результатами звіту голови Тимчасової комісії з питань боротьби з організованою злочинністю, корупцією та хабарництвом, вже констатувала, що «в республіці відбувається загострення криміногенної ситуації».
Наступним документом у цьому напрямі стала постанова Верховної Ради № 3342-XII від 30 червня 1993 р. «Про порядок введення в дію Закону України «Про організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю». Того ж дня, 30 червня 1993 р., Президент України підписує вказаний Закон № 3341-XII «Про організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю». Його стаття 8 визначає мету, склад і повноваження Координаційного комітету боротьби з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України (в редакції від 30.06.1993). При цьому, слід звернути увагу на те, що на момент прийняття всіх перерахованих вище документів в українському праві була відсутня така дефініція, як «корупція». Цілком зрозуміло, що боротися з явищем, яке не описане і не кваліфіковане практично неможливо, а ефективність такої боротьби буде нікчемною, що розумілося само собою. Хоча, якщо припустити, що саме ці цілі й переслідувалися можновладцями, то можна зрозуміти певну логіку та послідовність дій українських законодавців.
Природно, що термін «корупція» в Кримінальному кодексі України (далі – ККУ) того часу, який був практично повністю законом радянської доби, не застосовувався, проте відповідальність за скоєння злочинів шляхом зловживання службовим становищем існувала й була передбачена наступними статтями кодексу:
– Стаття 84. Розкрадання державного чи колективного майна шляхом присвоєння, розтрати чи зловживання посадовим становищем.
– Стаття 164. Визначення понять, що вживаються у статтях цього розділу.
– Стаття 165. Зловживання владою чи посадовим становищем.
– Стаття 166. Перевищення влади чи посадових повноважень.
– Стаття 167. Недбалість.
– Стаття 168. Одержання хабара.
– Стаття 169. Посередництво у хабарництві.
– Стаття 170. Дача хабара.
– Стаття 171. Провокація хабара.
Зрештою, розуміючи, що подальша бездіяльність щодо правового регулювання корупції може завдати шкоди й самим депутатам, ВРУ ухвалює Закон «Про боротьбу з корупцією» (ЗУ «Про боротьбу з корупцією» № 356/95-ВР від 5 жовтня 1995 р.). Відповідно до ст. 1 цього Закону під корупцією в ньому розумілася діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для отримання матеріальних благ, послуг, пільг чи інших переваг.
Читайте також: Корупція антикорупціонерів? Про підозри в роботі НАБУ і реальні результати діяльності
Відповідальність за вчинення корупційних дій передбачалося ст. 7 Закону: «Вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого із зазначених у статті 1 цього Закону корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави».
Таким особам заборонялося обіймати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їхнього звільнення. Таким чином, згідно з цим законом, корупційні діяння розглядалися виключно як адміністративні правопорушення. Більше того, з абсолютно незрозумілих причин до переліку суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних із корупцією (ст. 2 Закону) («державні службовці, народні депутати України, народні депутати Автономної Республіки Крим, депутати та голови місцевих Рад народних депутатів»), законодавці не включили службовців місцевого самоврядування. Таким чином, індульгенція у вигляді звільнення від адміністративної відповідальності службовців місцевого самоврядування діяла протягом семи років, до липня 2002 р., коли були прийняті відповідні зміни до Закону «Про боротьбу з корупцією». Можливо, саме ця законодавча помилка й стала причиною подальшого лідерства місцевих чиновників у корупційних правопорушеннях.
Ще один цікавий факт виявляється в зв’язку з прийняттям Закону «Про внесення змін до деяких законів України» № 2459-IV від 3 березня 2005 р., п. 4 цього Закону було передбачено відповідні зміни до ЗУ «Про боротьбу з корупцією»: ст. 7 закону викладено в редакції, яка повністю виключала звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави, а також заборону таким особам обіймати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення. Натомість було вирішено збільшити фінансову складову санкції до діапазону від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, який становив у 2005 р. 131 гривню.
Таким чином, сума штрафу коливалася в межах від 6 550 до 13 100 грн. Варто звернути увагу на величину середньої заробітної плати в цей період у державних службовців центральних та місцевих органах влади, яка становила близько 1 500 та 710 грн, відповідно (OECD (2018 р.), Підтримка темпу процесу децентралізації в Україні, видавництво ОЕСР, Париж. С. 293, 349 с. Також було скасовано звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави в статтях 8, 9, 10, 11 та 12. Таким чином, залишивши хабарників і хапуг біля годівниці, законодавець суттєво посилив вплив корупційної складової на розвиток держави. Виходячи з досліджень, проведених авторитетними міжнародним експертами (Freedom House та Transparency International) можна помітити, що всього за рік після прийняття зазначених змін у Законі України «Про боротьбу з корупцією» відбулося погіршення (зменшення) Індексу сприйняття корупції в країні зі значення 28 – у 2006 р. до 27 – у 2007, 25 – у 2008 та 24 у 2009. Аналогічним чином Україна опустилася в рейтингу з 99 місця у 2006 р. до 118 – у 2007, 134 – у 2008 та 146 – у 2009 р.
Як позитивну складову ЗУ «Про боротьбу з корупцією» можна розглянути ст. 6 цього Закону, «Фінансовий контроль» відповідно до якої вводилося декларування доходів осіб, уповноважених на виконання функцій держави, що здійснюється в порядку та на підставах, передбачених статтею 13 Закону України «Про державну службу». Та в червні 2009-го вказаний закон втратив чинність у зв’язку з прийняттям ЗУ «Про основи запобігання та протидії корупції» № 1506-VI.
У цьому плані досить цікавою за змістом є постанова ВРУ «Про підсумки парламентських слухань про стан боротьби з корупцією в Україні» (ВРУ постанова № 2612-III від 05.07.2001). У результаті голосування з 450 зареєстрованих народних обранців за ухвалення постанови проголосувало 227 депутатів, проти – 0, утрималися – 0, не голосували – 176. Тож рішення було ухвалено практично мінімальною кількістю голосів. Відповідно до ст. 3.2.2. чинного на той момент Регламенту ВРУ «Закон України, постанова Верховної Ради та інші рішення (крім процедурного або зазначеного в законі окремо) вважаються прийнятими, якщо після їх обговорення на пленарному засіданні за них проголосувала більшість від фактичної кількості народних депутатів України, повноваження яких визнані та не припинено достроково у встановленому законом порядку» (Регламент Верховної Ради України. Постанова ВР № 129а/94-ВР від 27.07.1994).
У зв’язку з чим відбулася така різка поляризація поглядів депутатів, що їх насторожило та викликало відторгнення? По суті – це перший офіційний документ незалежної України, в якому надано реальну оцінку стану корупції в державі. У постанові зазначалося, що проблема подолання корупції в Україні втратила суто юридичний аспект і перетворилася на серйозну політичну проблему, що негативно впливає на міжнародне становище нашої держави та політичний імідж у світі, а в документах міжнародних організацій Україна все частіше згадується як одна з найкорумпованіших держав світу. Така ситуація закриває перед нашою державою двері до впливових міжнародних організацій, погіршує і так далекий від необхідного інвестиційний клімат.
У постанові також підкреслювалося, що за останні роки в судах країни не було розглянуто жодної кримінальної справи про злочини, які за світовими стандартами віднесені до корупційних дій, у скоєнні яких звинувачувалися би державні діячі або службовці вищого рівня. «Вказувалося й на те, що не є таємницею й високий рівень корумпованості судових органів та правоохоронної системи загалом», а боротьба з корупцією не поширюється далі розмов. За таких умов «нічого позитивного відбуватися не може – корупціонери не можуть реально боротися самі з собою». Було закцентовано увагу й на тому, що в «національному законодавстві корупція як кримінально-правове явище навіть не згадується. Водночас у чинному Законі України «Про боротьбу з корупцією» йдеться лише про адміністративну відповідальність за корупційні дії». Далі в документі констатувалося, що «масштаб корупції в країні досяг надзвичайно високого рівня та загрожує конституційним засадам державного устрою в Україні».
Аналогічні оцінки, але в більш м’якій формі були озвучені і в постанові ВРУ у 2002 р. (постанова Верховної Ради України «Про підсумки розгляду звіту голови комітету Верховної Ради України щодо боротьби з організованою злочинністю та корупцією, доповідей голови Координаційного комітету з питань боротьби з організованою злочинністю, глави Служби безпеки України, міністра внутрішніх справ України щодо стану боротьби з організованою злочинністю, а також доповіді Генерального прокурора України про стан прокурорського нагляду у сфері боротьби з організованою злочинністю» № 388-IV від 26.12.2002.
Поговорили та й то добре
При цьому, як завжди, далі розмов та прокламацій справа не пішла, а масштаби корупції в Україні продовжували катастрофічно збільшуватися. В листопаді 2002 р. набирає чинності Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму» № 249-IV. Основною метою цього закону (в редакції від 2002 р.) є захист прав та законних інтересів громадян, суспільства та держави від дій пов’язаних із легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом.
Як констатувалося, корупція як спосіб отримання доходів незаконним шляхом та подальша легалізація зазначених доходів є взаємозалежними протиправними діями. У зв’язку з цим було б цілком логічно припустити, що Закон «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму» № 249-IV, а також аналогічні наступні закони (зокрема «Про запобігання та протидію легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, фінансування тероризму та фінансування розповсюдження зброї масового враження» № 361-IX) переслідують, у тому числі, й цілі, пов’язані із запобіганням та протидією корупції. Що ухвалення зазначених законів значною мірою сприяло гармонізації законодавства України вимогам міжнародних стандартів у сфері протидії відмиванню доходів та фінансуванню тероризму та поширенню зброї масового знищення. «Метою зазначеного та наступних законів є досягнення відповідності правової системи України у сфері протидії відмиванню доходів, фінансуванню тероризму та поширенню зброї масового знищення до критеріїв, що висуваються Європейським Союзом (ЄС) до держав, які мають намір інтегруватися до європейської спільноти. Закон розроблений на підставі рекомендацій FATF – міжурядової організації, яка займається розробкою світових стандартів у сфері протидії відмиванню злочинних доходів та фінансуванню тероризму». Були сподівання, що окремі положення закону (№ 249-IV) повинні сприяти зниженню рівня корупції в Україні.
Читайте також: Як захистити бізнес від корупційного тиску? Дії в умовах кримінального переслідування
Відповідно до ст. 1 цього закону «доходи, отримані злочинним шляхом, – будь-яка економічна вигода, отримана внаслідок скоєння суспільно небезпечного діяння, що передує легалізації (відмиванню) доходів, що може складатися з матеріальної власності чи власності, що виражається у правах, а також включати рухоме або нерухоме майно або документи, що підтверджують право на таку власність або частку в ній». Відповідно до ст. 4 діями, що належать до легалізації (відмивання) доходів, отриманих злочинним шляхом, є будь-які дії, пов’язані з грошовими коштами (власністю), отриманими (придбаними) внаслідок вчинення злочину, спрямовані на приховування джерел походження зазначених коштів (власності) або сприяння особі, яка є співучасником у скоєнні злочину, що є джерелом походження вказаних коштів (власності). Як зазначено в ст. 8 закону, суб’єкти первинного фінансового моніторингу (адвокати, нотаріуси, аудитори тощо) повинні повідомляти спеціально уповноваженому органу про свої підозри щодо фінансових операцій, за якими вони отримали інформацію через свою професійну діяльність.
Державний моніторинг, відповідно до ст. 14, здійснюється щодо банків – Національним банком України; фондових бірж – Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку; страхових компаній, ломбардів, небанківських фінансових установ – національною комісією, яка здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг; нотаріусів, адвокатів – Міністерством юстиції України тощо. На підставі згаданої вже ст. 8 фінансова операція, підлягає обов’язковому фінансовому моніторингу в разі, якщо здійснюється, відповідає або перевищує 150 тис. грн. У даний час, відповідно до ст. 20 ЗУ «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню поширення зброї масового ураження», який прийшов на зміну Закону № 249-IV від 28.11.2002 р. ця сума складає 400 тис. грн. На жаль, як показала практика, вплив згаданих законів на запобігання та протидію корупції виявився мізерно малим.
Раніше вже зазначалося, що в червні 2009 р. втратив чинність Закон України «Про боротьбу з корупцією» у зв’язку з прийняттям Закону «Про основи запобігання та протидії корупції» № 1506-VI. Основною метою Закону є подальше вдосконалення антикорупційного законодавства України, запобігання, виявлення та припинення корупції в публічній та приватній сферах. Інновацією антикорупційного законодавства України є ст. 9 Закону «Спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування», яка передбачає перевірку відомостей щодо притягнення особи до кримінальної відповідальності, достовірності інформації про доходи, наявність корпоративних прав та інше.
ККУ і корупція
На відміну від останньої редакції ЗУ «Про боротьбу з корупцією» в новому законі відповідно до ст. 18 «Види відповідальності за корупційні правопорушення» вже йдеться про кримінальну відповідальність: «За вчинення корупційних правопорушень особи, зазначені в частині першій статті 2 цього Закону, притягуються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової чи дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку». Проблема полягає в тому, що єдиним законом, відповідно до якого можливе притягнення до кримінальної відповідальності, є Кримінальний кодекс України, а в ньому, як і раніше, таке поняття, як корупція, відсутнє.
Чим спричинене досить послідовне прагнення законодавців звільнити корупціонерів від кримінальної відповідальності? Можливо змістом ст. 2 вказаного Закону, відповідно до якої суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення є, зокрема голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України.
Щодо плюсів Закону, то одна позитивна норма міститься в його ч. 2 ст. 18, яка наказує в триденний строк з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду про притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування до цивільно-правової відповідальності, накладення дисциплінарного стягнення, вносити відповідні відомості до Єдиного державного реєстру осіб що вчинили корупційні правопорушення.
Черговий антикорупційний закон
Ще один антикорупційний Закон «Про основи запобігання та протидії корупції» (№ 3206-VI) був підписаний Президентом 7 квітня 2011 р. Слід зазначити, що фактично він не має принципових відмінностей від попередніх. Корупційні злочини так і не знайшли своєї оцінки в Кримінальному кодексі України, хоча проектом закону передбачалося внести зміни до низки статей ККУ, а саме ст. 353, 358, 364, 364-1, 365, 365-1, 365-2, 366 – 368, 369, 379. Проте з ряду причин зазначені зміни до прийнятого тексту закону не пройшли.
(Далі буде…)
Джерело: Юридичний вісник України
