Думка експерта
«Громада» чи «волость», «округ» чи «повіт», — законотворці мають достеменно володіти понятійним апаратом
Борис РУСНАК,
член Чернівецької обласної організації
Союзу юристів України,
заслужений юрист України
Як відомо, Президент України Володимир Зеленський почув суспільство, відповідально поставившись до громадської думки, й відкликав з Верховної Ради законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)». Проте дискусії з приводу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади не вщухають.
Ба більше, новопризначений віце-прем’єр-міністр — міністр розвитку громад та територій України Денис Шмигаль в інтерв’ю агентству «Інтерфакс-Україна» 17 лютого заявив, що міністерство під його керівництвом зараз працює над форматом проведення швидкої, але дуже широкої суспільної дискусії, яка почнеться із зустрічей на місцях, в областях, потім напрацьовані матеріали піднімуть на вищий рівень — для обговорення з міжнародними експертами. Далі завершальний етап у вигляді експертної ради за участі представників Венеційської комісії, і вже потім перенесення дискусії в сесійну залу парламенту для прийняття остаточного рішення. Денис Шмигаль далі уточнив, що сьогодні точно ні в Президента, ні в Голови Верховної Ради, ні в Прем’єр-міністра, ні в нього немає остаточної відповіді або якогось нав’язливого бачення, якими мають бути ці зміни. Вони мають бути такими, які задовольнять українське суспільство, а відтак будуть найкращими для країни.
Отже, хочу встигнути висловитися щодо реформи системи адміністративно-територіального устрою України (далі — АТУ), враховуючи те, що в своїй попередній статті, опублікованій ЮВУ в № 4 (31 січня — 6 лютого 2020 року), я вже висловив свої міркування щодо запровадження в системі органів державної влади інституту «префекта». Очевидно, немає потреби обґрунтовувати необхідність модернізації АТУ. А якщо бути більш точним, то давно пора привести у відповідність юридичну і фактичну конституції у цій царині, бо те, що записано у статті 133 чинної Конституції України, абсолютно не відповідає тому, що є насправді. Слід взяти до уваги й те, що у Верховній Раді зареєстровано внесений урядом законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України», який практично відтворює ту модель АТУ, яка була запропонована у відкликаному президентському законопроекті.
Вважаю невдалими назви адміністративно-територіальних одиниць (далі — АТО) базового і субрегіонального рівня, які запропоновані згаданими законопроектами. Гадаю, законотворцям слід належним чином володіти понятійним апаратом, уважно й фахово застосовувати термінологію, аби не вносити непотрібну плутанину. Так, передбачається запровадження нової АТО з назвою «громада», яка визначається первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою. Ця назва є неприйнятною, адже в українській мові слово «громада» вживається в інших значеннях.
Ось кілька визначень цього терміна, які дають Вікіпедія та словники української мови: Вікіпедія: «громада (лат. Politia — община) — форма соціальної (колективної) організації людей, натовп дружніх людей, місцева спільнота, місцева організація та частина суспільства; характерна майже для всіх народів. Новий тлумачний словник української мови (Київ, Видавництво «АКОНІТ», 1998 р.), дає такі значення цього терміна: «громада: 1)група людей, об’єднаних спільністю становища, інтересів і т. ін., суспільство, громадянство, суспільність, спільнота; 2) об’єднання людей, що ставить перед собою певні спільні завдання; організація, товариство, об’єднання, середовище, гурт, група, угруповання». За даними Етимологічного словника української мови, укладеного в 1989 році, громада — «суспільство, група, товариство».
Як бачимо, у будь-якому із вказаних значень термін «громада» означає «зібрання людей», але аж ніяк не територія, населена людьми. Крім того, маємо нормативне визначення терміна «територіальна громада», до якого ми вже звикли. Його містить чинна стаття 140 Конституції України: територіальна громада — це жителі села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл. Деталізує це визначення стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: територіальна громада — жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
То для чого «вигадувати велосипед» і вносити термінологічну плутанину? Адже українська мова знає інші терміни, які позначають АТО першого рівня. Це, зокрема, волость — адміністративна одиниця нижчого рівня в Східній Європі; на Русі — адміністративно-територіальна одиниця, підпорядкована княжій або церковній владі; у Великому князівстві Литовському і Речі Посполитій — нижча адміністративно-територіальна одиниця, підрозділ повіту, що складалася з декількох сіл і підпорядковувалася волосній управі; в Естонії — сільська адміністративно-територіальна одиниця, складова повіту; у Латвії — складова краю.
Той же Новий тлумачний словник української мови нам нагадує, що «волость» — це: 1) у Київській Русі — територія, підпорядкована єдиній владі (князя, монастиря тощо); 2) адміністративно-територіальна одиниця, що входила до складу повіту.
Введення в ужиток цього терміна спрощує словесні конструкції, якими був перевантажений текст відкликаного президентського законопроекту.
На мій погляд, дуже невдалим є й термін «голова громади», бо він означає, що голова стоїть на чолі громади. А насправді він громадою наймається на роботу і їй служить. Згадайте й порівняйте терміни «голова міської ради» і «міський голова», вони несуть зовсім різне смислове навантаження.
А коли ми запроваджуємо термін «волость», то похідними будуть «волосний голова», «волосна рада», — просто й зрозуміло.
Тепер щодо субрегіонального рівня. Не знаю, чому розробників президентського законопроекту не влаштовує нинішня назва «район». Очевидно, тут, скоріше, якісь політичні чи ідеологічні міркування. До речі, законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України» зберігає назву «район». Запропонований Президентом термін «округ», на мій погляд, також є невдалим. У нас в ужитку буде багато різноманітних округів — від виборчих до госпітальних, — і точно буде плутанина. Тому, якщо все ж таки змінювати назву адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня, то, на мій погляд, досить розумною і вдалою була б назва «повіт». З одного боку, така назва уже була на теренах України раніше, про що я вже згадував вище, а з другого — такі назви цей рівень має і в деяких європейських країнах, куди ми, нібито, прямуємо.
Джерело: Юридичний вісник України
