Конституція незалежної України як наслідок впливу пострадянських партійно-господарських еліт у процесі формування «гібридної держави»

Володимир Дон, член Національної спілки журналістів України

Усі 35 років своєї Незалежності Україна бореться за право бути вільною демократичною, економічно розвинутою державою, інтегрованою в європейську спільноту. Водночас протягом усього цього шляху були й лишаються внутрішні і зовнішні чинники, які не дозволяють реалізувати найважливіші прагнення народу України. Серед визначальних внутрішніх причин, що перешкоджають досягненню вищезгаданих цілей, можна з глибокою впевненістю виділити конкретні помилки та прорахунки влади, які довели Україну до існуючого стану: злочинна приватизація, вкрай запізніла люстрація, олігархізація економіки та тотальна корупція, неефективне законодавство, включаючи Конституцію України.

Про ситуацію, якою вона була

Саме про Основний Закон України і йтиметься в даній публікації, а якщо точніше, буде зроблено спробу аналізу того, як можливість маніпулювання Конституцією вплинула на формування політичного устрою держави Україна, хто був основним ляльководом та бенефіціаром цієї вистави, а також хто платив і якою ціною за злочини та помилки влади.

Читайте також: Деспот чи конституція: що краще?

У спадок незалежній Україні дісталася Конституція УРСР, ухвалена позачерговою сьомою сесією Верховної Ради Української РСР дев’ятого скликання 20 квітня 1978 року. Зрозуміло, що в основі Конституції УРСР лежить Конституція срср, що є, за задумом авторів, підтвердженням єдності та цілісності союзної держави робітників, селян та творчої інтелігенції. Радянський союз «з’єднав братні радянські республіки в єдину союзну державу» (Конституція Української Радянської Соціалістичної Республіки. Прийнято позачерговою сьомою сесією Верховної Ради Української РСР дев’ятого скликання 20 квітня 1978 р. Преамбула).

Слід зауважити, що переважна більшість статей Конституції УРСР мала виключно декларативний характер і не була підкріплена відповідними законами. Так, відвертим фарисейством були наповнені статті, які проголошували належність влади народу (ст. 2), рівність прав громадян України на працю, відпочинок, житло, освіту, охорону здоров’я тощо. Положення ст. 48, що гарантує свободу слова, друку, зборів, мітингів, вуличних ходів і демонстрацій не сприймаються всерйоз, якщо, звичайно, не йдеться про підтримку чинного режиму.

Кінець вісімдесятих – початок дев’яностих – гаряча пора Українського конституціалізму. В навколишньому світі та й у самій Україні відбуваються зміни, які не вписуються в існуючу конституційну модель від 1978 року. Вперше зміни до Конституції УРСР було внесені 27 жовтня 1989 року. Зміни до статті 97 суттєво розширювали повноваження Верховної Ради УРСР. Відповідно до нової редакції вказаної статті, Верховна Рада має право розглядати та приймати рішення з будь-яких питань, віднесених до компетенції ВР УРСР, на відміну від попередньої редакції, де ці повноваження обмежувалися Конституцією УРСР (Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про зміни і доповнення Конституції Української РСР» № 8303-XI від 27 жовтня 1989 р.). При цьому, відповідно до ст. 171 «Зміна Конституції Української РСР провадиться рішенням Верховної Ради Української РСР, прийнятим більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів Української РСР». Варто звернути окрему увагу на відсутність порядку та строку набрання чинності зміненої Конституції УРСР.

Що засвідчили перші конкурентні вибори?

Нова редакція ст. 107 Конституції запроваджує поняття «вища посадова особа республіки», яким відповідно стає Голова Верховної Ради Української РСР. А перші конкурентні вибори (1990 р.) засвідчили, що влада, хоча й не монопольно, залишилася в руках комуністів – із 449-ти депутатів, обраних до парламенту, 381 (85%) були представниками КПУ, а фракція цієї партії складалася з 370 членів (Мацієвський Ю. В. У пастці гібридності: зиґзаґи трансформацій політичного режиму в Україні (1991- 2014 рр.): монографія / Ю. В. Мацієвський. Чернівці : Книги – XXI, 2016. 552 c. ISBN 978- 617-614-120- 4. стр. 94).

Таким чином, незважаючи на формальні ознаки парламентської республіки, Україна, як і раніше, залишалася державою з авторитарним режимом й однопартійною системою, Верховною Радою, що складається практично повністю з членів комуністичної партії, які зуміли, при цьому, підпорядкувати собі Раду Міністрів (що також була сформована виключно з членів кпу), тим самим привласнивши собі повноваження як виконавчої, так і законодавчої влади.

Законодавчі потуги ВРУ

Наступні зміни було прийнято в 1990 р. Позитивним моментом було скасування ст. 6, що визначала керівну та спрямовуючу роль комуністичної партії та декларування багатопартійної системи (ст. 7; ст. 49) (Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про зміни та доповнення Конституції Української РСР» № 404-XII від 24 жовтня 1990 р.). Як і раніше не був визначений порядок та строк набрання чинності змін до Конституції УРСР.

При цьому суттєво посилювалася позиція ВРУ, яка визначала порядок організації і діяльності республіканських та місцевих органів державної влади й управління, а також суду, прокуратури тощо. Зміни, внесені до Конституції УРСР 21 травня 1991 р (Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв’язку з удосконаленням системи державного управління № 1048-XII від 21 травня 1991 р.) та 19 червня 1991 р. (Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» № 1213а-XII від 19 червня 1991 р.) ще більше зміцнили позиції ВРУ. Особливу увагу привертає нова редакція ст. 108 «Голова Верховної Ради України», прийнята напередодні затвердження посади Президента України та проведення перших президентських виборів.

Згідно з ухваленими поправками, Голова ВРУ УРСР подає Верховній Раді кандидатури для призначення або обрання на посаду голови Конституційного Суду, Прем’єр-міністра УРСР, голови Верховного Суду, голови Вищого арбітражного Суду УРСР, Генерального Прокурора, голови Комітету державної безпеки України, голови Правління Національного банку України (Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про внесення змін та доповнень до Конституції Української РСР». № 1213а-XII від 19.06.1991 р.). Відповідно до розділу II «Цей Закон набирає чинності з дня його прийняття».

Згідно з відповідною Постановою (Постанова Верховної Ради Української РСР «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв’язку з вдосконаленням системи державного управління» № 1049-XII від 21 травня 1991 р.), абзац другий виглядає наступним чином «Закон Української РСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв’язку з вдосконаленням системи державного управління» (1048-12) ввести в дію з моменту його прийняття».

Влітку 1991 року, а точніше 5 липня, до Конституції Української Радянської Соціалістичної Республіки були внесені зміни у зв’язку із заснуванням поста Президента Української РСР. Із цієї причини в Конституції УРСР з’являється глава 12-1 «Президент Української РСР». Відповідно до цієї глави Президент УРСР є найвищою посадовою особою Української держави та головою виконавчої влади (Закон УРСР «Про заснування поста Президента Української РСР та внесення змін до Конституції (Основний Закон) Української РСР» № 1293-XII від 5 липня 1991 р.). Відповідно до розділу IV цей закон вводився в дію з моменту його прийняття».

Читайте також: Концепція «войовничої демократії». Феномен конституціоналістики XX століття

Складається переконлива думка про те, що ухвалюючи закони, спрямовані на внесення змін до Конституції УРСР, Верховна Рада дуже поспішала. Чому так відбувалося, чим викликана подібна гарячка, гонка, квапливість? При тому, що в Конституції УРСР 1978 р. існувала норма (ст. 97 п. 35 абзац 3), яка суворо визначала порядок набрання чинності закону: «після 10 днів із часу його опублікування, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його публікації».

За таких обставин у разі прийняття змін та доповнень до Конституції УРСР на підставі прийнятих у зв’язку з цим законів, нові положення Конституції набирають чинності не раніше їх оприлюднення. У цьому зв’язку привертає увагу на себе той факт, що в усіх наведених прикладах внесення змін та доповнень до Конституції УРСР, строк набрання чинності цих змін або не зазначено, або всупереч самої Конституції нововведення вводяться в дію з моменту їх прийняття.

Та повернемося до глави 12-1 «Президент Української РСР». Президент УРСР є гарантом прав і свобод громадян, забезпечує державний суверенітет України, дотримання Конституції та законів УРСР, представляє УРСР у міждержавних та міжнародних відносинах, забезпечує обороноздатність та територіальну цілісність республіки, очолює систему органів державного управління… Президент подає Верховній Раді УРСР кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра та вносить пропозицію щодо його звільнення з посади. Окрім того, Президент, за згодою з Верховною Радою України, призначає державного міністра з питань оборони, національної безпеки та надзвичайних ситуацій УРСР, міністра внутрішніх справ, міністра закордонних справ, міністра юстиції, голову Комітету національної безпеки УРСР.

Спроба створення парламентсько-президентської республіки

Таким чином, в Україні робиться спроба створення парламентсько-президентської республіки. При цьому повноваження Президента були дуже обмежені, що згодом і стало причиною політичних конфліктів у боротьбі за владу й викликаних цим ухваленням нових змін до Основного Закону. При тому, що в Україні, за великим рахунком, як і раніше діяв авторитарний режим. Комуністична більшість у Верховній Раді продовжувала контролювати практично все політичне та економічне життя в країні, влада, зрештою, залишалася безконтрольною, нові ЗМІ ще не зміцніли, а старі контролювалися провладними структурами. Задекларована багатопартійна система виявилася на той час профанацією. Нехтування принципом верховенства права, заново-прийняті закони не обмежували повноваження влади, практика регулювання правовідносин у державі директивами КПУ продовжується повною мірою, а влада в країні, як і раніше, представляла інтереси радянської партійно-господарської еліти.

А збідніле населення, зосереджене на проблемі виживання, ще більше усунулося від політичної боротьби за демократичні перетворення в Україні. З цієї та низки інших причин у країні так і не відбулася зміна політичних еліт. На відміну від Польщі, Угорщини, Чехії, Естонії, Литви та Латвії процес декомунізації в Україні не досяг логічного завершення. Радянська адміністративно-командна система та колишня партійно-господарська номенклатура практично повністю зберегли командні позиції в усіх гілках влади.

Існуюча ситуація не змінювалася аж до 8 червня 1995 р. За цей час було прийнято ще 11 законів про внесення змін до Конституції УРСР, які перерозподіляють повноваження між різними гілками влади в Україні. Водночас найважливішою політичною подією 1995 р. стало підписання 8 червня Головою Верховної Ради України О. Морозом та Президентом України Л. Кучмою Конституційного Договору між Верховною Радою та Президентом про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого самоврядування в Україні до ухвалення нової Конституції.

Його підписанню («Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого самоврядування в Україні до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 р.) передував політичний конфлікт між Президентом Л. Кучмою та О. Морозом під час розподілу повноважень між гілками влади в Україні. Тим не менше, у результаті цього протистояння із застосуванням різноманітних політичних загроз і шантажу ця так звана тимчасова Конституція була прийнята.

У цьому зв’язку, знову ж таки, звертаємо увагу на фразу: «Цей Конституційний Договір набирає чинності з моменту його підписання Президентом України та Головою Верховної Ради України і є відкритим для підписання народними депутатами України. Конституційний Договір укладено 8 червня 1995 року в місті Києві у двох примірниках, тексти яких є рівно автентичними». Водночас, зважаючи на те, що політична позиція Президента виявилася сильнішою, а рівень недовіри до ВРУ був досить високим, підписання вказаного договору зрештою призвело до значного посилення влади Президента.

Варто зазначити й те, що сам факт підписання даного договору не мав характеру пошуку оптимальної моделі управління країною, не ставив за мету підвищення якості життя громадян країни та побудови демократичної держави. Натомість досить явно проглядалася елементарна боротьба за владу заради самої влади. Й подальші події підтвердили крихкість та недовговічність знайденого компромісу, відсутність елементарної політичної довіри та, як наслідок, втрату часу й міжнародного авторитету України.

Читайте також: Глухий кут реформ, або «Конституція на паузі»?

Водночас, з ухваленням Конституційного Договору, Україна розпочала дрейф у бік президентсько-парламентської республіки. В результаті прийняття Договору Президент отримав цілу низку преференцій у вигляді додаткових повноважень, які були відсутні раніше.

Таким чином, якщо до червня 1995 р. в Україні практично вся влада належала Верховній Раді, то після ухвалення Конституційного Договору в країні з’явилося два полюси влади, що теоретично мало помітно послабити існуючий авторитарний режим і послужити початком системної трансформації України шляхом формування демократичної держави. В країні з’явилися формальні інститути демократії у вигляді парламенту, Президента, а також судової системи, існування низки політичних партій тощо. При цьому за зовнішньою, формальною, ширмою демократії ховалися вузько егоїстичні інтереси колишньої радянської партійно-господарської номенклатури (досить широко представленої від Адміністрації Президента та самого Президента до ВРУ та КМУ), заангажованої судової і правоохоронної систем.

Прийняття Конституції України

Слід зазначити, що всього з 27 жовтня 1989 р. (дата прийняття перших змін до Конституції УРСР) та до 28 червня 1996 р. (дата прийняття Конституції України) було прийнято 24 закони про внесення змін і доповнень до Конституції УРСР, в тому числі 6-ма законами УРСР та 18-ма законами України. При цьому щодо розподілу повноважень між ВРУ, Президентом, КМУ, в тому числі, включаючи порядок призначення Генерального прокурора, суддів Конституційного суду тощо, міністрів, членів ЦВК – 19 законів, щодо врегулювання інших конституційних норм – 5.

Таким чином, практично 79% законів, спрямованих на зміну Конституції УРСР, мали переважну мету перерозподілу функцій управління державою, доступу до адміністративних, політичних, економічних ресурсів. Це свідчить про відсутність довіри між різними гілками влади навіть при тому, що в них на той час, у переважній більшості випадків, були присутні однопартійці – члени комуністичної партії. А вже 28 червня 1996 р. в Україні відбулася справді історична подія, що вселяла надію та впевненість у розвиток та процвітання молодої української держави – саме цього дня, а скоріше цієї ночі, Верховною Радою було прийнято Конституцію України.

Подальші дії розвивалися за принципом «головне почати». Існуюча на час ухвалення Конституції України у 1996 р. величезна прірва недовіри між ВРУ та Президентом України призвела до порушення встановленої законом процедури набуття чинності новоприйнятою Конституцією. Підозрюючи один одного в усіх тяжких гріхах, сторони вирішили затвердити текст Конституції, у прямому значенні, не випускаючи його з рук.

Як вже було зазначено раніше, безпосередньо до набрання законної сили Конституцією 1996 р., в Україні діяла Конституція УРСР 1978 року. Відповідно до ст. 171 «Зміна Конституції Української РСР провадиться рішенням Верховної Ради Української РСР, прийнятим більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів Української РСР» (Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР 27 жовтня 1989 р. № 8303-XI). Статтею 104 Конституції УРСР передбачено: «Закон України підписує Голова Верховної Ради України та передає його Президенту України. Президент України підписує закон України протягом десяти днів з дня отримання закону. У цей же термін Президент України може скористатися правом відкладного вето та повернути закон із зауваженнями Верховній Раді на розгляд». Відповідна норму викладена й у ст. 94 Конституції України 1996 року «Закон підписує Голова Верховної Ради України та негайно надсилає його Президенту України. Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, приймаючи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду».

Отже, в Конституції УСРР 1978 р. та в новій Конституції 1996 р. існувала норма, що передбачає набрання чинності законом тільки після завершення процедури офіційного підписання тексту та його публікації. Більше того, відповідно до ст. 57 Конституції України 1996 року «Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права та обов’язки громадян, повинні бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права та обов’язки громадян, які не доведені до відома населення, у встановленому законом порядку, є недійсними».

Проте Конституція незалежної України набула чинності 28 червня – у день голосування у ВРУ, а урочиста процедура її підписання Президентом та Головою Верховної Ради України відбулася 12 липня 1996 р. Таким чином властива авторитарному режиму норма щодо зміни Конституції Української РСР виключно рішенням Верховної Ради Української РСР, прийнятим більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів Української РСР (Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР 27 жовтня 1989 р. № 8303-XI), була перенесена до Конституції України зі збереженням преференцій влади. Стаття 154. Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (Конституція України. Документ 254к/96-ВР, перша редакція – Прийняття від 28.06.1996 р.).

«А де ж народ?»

На тлі цього виникає цілком закономірне запитання – «а де ж народ?», як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні (Стаття 5 Конституції України), але про це трохи пізніше. А тим часом Конституція України 1996 р. продовжила дрейф у бік президентсько-парламентської республіки, започаткований ще 8 червня 1995 р. у зв’язку з підписанням Конституційного Договору. Як в 1995 р., так і після ухвалення Конституції Президент отримав цілу низку додаткових повноважень, які в нього були відсутні раніше.

Гібридний режимний простір

Низка фахівців у галузі Конституційного права кваліфікують модель державного управління, вибудовану в Україні відповідно до норм Конституції – президентсько-парламентської республіки. Хоча задля справедливості необхідно вказати, що Президент отримав досить вагомі важелі управління в більшості сфер життєдіяльності держави.

Слід зазначити, що проблема України полягає в тому, що і за президентсько-парламентської, і за парламентсько-президентської республіки в державі не здійснювалися послідовні дії, спрямовані на завершення переходу від авторитарного режиму до демократичного. Наша країна, незалежно від форми управління, застрягла в процесі переходу між авторитаризмом та демократією у так званому гібридному режимному просторі.

Наступні зміни до Конституції були прийняті під час чергових виборів Президента України, а точніше між першим туром та повторним голосуванням на цих виборах (ЗУ «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 р.). Як засвідчили подальші події, ухвалені 8 грудня 2004 р. зміни до Конституції України виявилися далекі від досконалості, а головне – не врегулювали досить глибоку та тривалий час існуючу проблему взаємин у владному тріумвіраті Президент – парламент – уряд. Проте між протиборчими сторонами був знайдений тимчасовий компроміс, який не дозволив конфлікту перейти у сферу активних «бойових дій». Погано організована ВРУ з постійними внутрішніми протиріччями та конфліктами виявилася суттєво слабшою за добре структуровану команду Президента, що призвело до отримання Гарантом максимально можливих у цих умовах преференцій.

На думку експертів, нікчемність користі від ухвалення у невідповідний час (між другим туром та повторним другим туром виборів Президента України) цього мало підготовленого тексту, ще й з порушеннями процедурних норм розгляду, не сприяла розвитку демократії в державі, а отже, зростанню політичних та економічних свобод. Суспільство не отримало необхідного сигналу, «світло наприкінці тунелю» не засвітилося. Зокрема вкрай некоректною виглядає ситуація із суттєвою зміною повноважень Президента на завершальній стадії виборчої кампанії. Ще 22 листопада, після другого туру, виборці голосували за Президента з одними повноваженнями, а 26 грудня, під час повторного голосування в другому турі, – за Президента, але з іншими повноваженнями.

Після обрання В. Януковича Президентом України 25 лютого 2010 р., за поданням 252-х народних депутатів, членів підконтрольної Президенту Партії регіонів, до Конституційного Суду було направлено запит щодо конституційності реформи 2004 року. Своїм рішенням від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 суд припинив дію Конституції в редакції 2004 року та з дати прийняття рішення КСУ відновив дію Конституцію України в редакції 1996 року. В результаті Україна знову стала президентсько-парламентською республікою, а Президент повернув собі всі преференції, проти яких була ВРУ, починаючи з 1996 року.

Звісно, можна довго й багато обговорювати законність повернення до Конституції 1996 р., але факт залишається фактом. Цей прецедент підтверджує існуючу в Україні практику, за якої заради користі певних груп чи конкретних особистостей можна пожертвувати будь-якими цінностями – інтересами суспільства, благополуччям народу, авторитетом держави, маніпулювати не лише громадською думкою, а й законами, в тому числі свята святих – Конституцією України. Цей факт досить об’єктивно характеризує Україну як державу з гібридним режимом, якій властиві окремі прояви тоталітаризму.

Після перемоги Майдану, 21 лютого 2014 р. Верховна Рада України 386-ма голосами «за» ухвалила Закон «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» (ЗУ «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742-VII від 21 лютого 2014 р.). По суті, за винятком окремих деталей, було здійснено повернення до Конституції України, ухваленої 08.12.2004 року. Як і в попередніх випадках, зміни стосувалися виключно розподілу повноважень між Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Такі важливі розділи, як права, свободи та обов’язки людини і громадянина, правосуддя порушені не були. Хоча варто відзначити, що саме в цьому випадку є цілком виправдане пояснення – вкрай складна політична обстановка в країні вимагала негайних рішень. Україна знову стала парламентсько-президентською республікою, принаймні відповідно до положень Конституції.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути