Думка експерта
Непрогнозована демократія. Закон про всеукраїнський референдум — ризики і політичні наслідки
Ігор ПОПОВ,
експерт Українського інституту майбутнього
Україна отримала можливість проводити всеукраїнські референдуми. Відповідний законопроект Рада ухвалила в другому читанні 26 січня. Загалом текст нормальний, оскільки готували його професіонали. Разом із тим з ухваленням цього закону політики, звичайно, ж отримують у своє розпорядження новий потужний інструмент для політичної боротьби.
Нагадаю, законопроект №3612 був внесений до Верховної Ради Президентом України й 18 червня 2020 р. — проголосований у першому читанні. А вже в липні Венеційська комісія оприлюднила терміновий висновок щодо цього проекту закону. Ключова рекомендація — Верховна Рада повинна мати певний стосунок до проведення референдуму за народною ініціативою і, бажано, після голосування на референдумі, аби не було автоматичної імплементації ухвалених рішень. Додам і те, що до документу було подано 1 380 поправок, правда профільний комітет ВРУ розглянувши їх більшість із них відхилив. Парламентське юридичне управління також надало ряд зауважень, які були переважно враховані в комітетській редакції тексту. Й 18 листопада 2020 р. комітет уточнив своє минуле рішення, врахував нові поправки і рекомендував законопроект для ухвалення в другому читанні і в цілому.
Варто відзначити, що ввесь процес підготовки документу відбувався прозоро (із залученням громадських експертів), а ще було враховано позицію міжнародних експертних організацій. І сама робота профільного комітету ВРУ організованою й системною. Загалом текст проекту закону відповідає сучасним українським суспільним потребам та основним міжнародним стандартам.
Тема народовладдя є пріоритетною для Володимира Зеленського і входить до його виборчої програми, тому цей законопроект має шанси на його публічну підтримку (матеріал готувався до голосування законопроекту у ВРУ, — Ред.). Після цього робоча група депутатів представить на обговорення законопроект про місцеві референдуми, готуються пропозиції про інші форми прямої демократії.
Разом з тим, набуття чинності законом про всеукраїнський референдум відкриває нові можливості для розвитку політичних процесів в Україні. Поява нового легітимного інструменту ухвалення політичних рішень може бути використана як для посилення впливу виборців на рішення влади, так і для просування популістських ідей або для актуалізації тем, які роз’єднують українське суспільство й можуть привести до деструктивних наслідків.
Для прикладу, референдум про втрату чинності певним законом України або окремими його положеннями — створює можливості для опозиції. Так, можуть бути ініційовані референдуми про скасування закону про ринок землі (закон має набути чинності 1.07.2021 р.), про гральний бізнес, про державну мову. Для цього потрібно буде лише зібрати 3 мільйони підписів (у близькому майбутньому будуть зараховуватися електронні підписи). Після перевірки підписів Указ Президента повинен бути підписаний фактично автоматично. В перехідних положеннях міститься норма про набуття чинності пункту про референдуми по скасуванню законів з дня набрання чинності законом про народну законодавчу ініціативу, але не пізніше 1 січня 2022 року. В результаті ухвалення закону про народну законодавчу ініціативу стане, вірогідно, залежним від потенційного скасування закону про ринок землі.
Додаткові повноваження КСУ
І Конституційний Суд згідно з новим законом отримує додаткові повноваження щодо контролю за відповідністю Конституції України питання, яке пропонується референдуму за народною ініціативою. А в нинішній ситуації з протистоянням навколо КСУ це створює ризик політизації рішення суду. Поки Конституційний Суд не винесе своє рішення — референдум не проводиться. Це створює ризик затягування процесу. КСУ має 30 днів на підготовку висновку, але, водночас не передбачено санкції або алгоритми, якщо висновок за означених 30 днів не з’явиться.
Інші небезпеки. Окремі опозиційні партії можуть організувати референдуми щодо чутливих для суспільства політизованих питань: про другу державну мову, відносини з Росією чи про членство в НАТО — як референдум за народною ініціативою з питань загальнодержавного значення. Для цього, ще раз нагадаю, потрібно зібрати лише 3 мільйони підписів. Звичайно, після проведення референдумів з питань загальнодержавного значення їх результат потребує подальших рішень Верховної Ради чи інших органів влади для імплементації їх результатів. Проте вже сам факт реєстрації ініціативних груп та збору підписів може привести до загострення внутрішньополітичної ситуації.
Інші ризики
У тексті законопроекту вперше запроваджується можливість електронного голосування. У наших політичних реаліях це створює ризики купівлі голосів, контрольованого голосування та загрози кібератак. У прикінцевих положеннях закону передбачено, що відповідні частини закону набудуть чинності лише після ухвалення спеціального закону щодо застосування інноваційних технологій з електронного (машинного) голосування. Проте ризики запровадження електронного голосування потребують широкої експертної дискусії, вирішувати це питання треба з урахуванням практичного досвіду інших країн.
Зазначу, що рефередум вважається дійсним при явці 50%+1 виборець, й опоненти ініціаторів референдуму можуть спробувати закликати своїх виборців утриматися від участі в ньому. З іншого боку, низька явка на вибори в 2020 році може стати тенденцією і таким чином нести загрозу можливості проведення реальних референдумів в Україні.
Додаткові повноваження ЦВК
І Центральна виборча комісія, так само як і КСУ, отримує додаткові повноваження. Вони стосуються не лише організаційних але й політичних функцій — право остаточного затвердження результатів референдуму. А, як відомо, ЦВК формується за політичними квотами й тому існує ризик політизації відповідних рішень чи відмови частини членів комісії від затвердження результатів референдуму за політичними мотивами.
Далі. Дії чи бездіяльність ЦВК оскаржуються, що відомо, в адміністративних судах. Зараз ситуація навколо окремих рішень Окружного адміністративного суду міста Києва є доволі конфліктною, розглядаються навіть пропозиції щодо ліквідації цього суду. Я веду до того, що залежність організації референдуму від рішень адміністративних судів може привести до спроб тиску на суди для зриву процесу проведення референдуму.
Тепер про фінанси. Орієнтовні витрати державного бюджету на проведення одного всеукраїнського референдуму, за приблизними підрахунками, становлять близько 2 млрд гривень. Тож політичні сили повинні бути свідомими у виборі часу і тем для ініціювання референдумів, аби це не призвело до марного витрачання коштів державного бюджету.
А от проведення референдумів із питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради України чи Президента України й надалі буде неможливим, бо Конституція передбачає вичерпний перелік підстав для припинення їх повноважень. Проте на практиці можемо очікувати спроб реєструвати ініціативні групи, потім оскарження змісту питання в КСУ й гострих дебатів щодо «народного вотуму недовіри».
Й ухвалення принципово нової Конституції на референдумі буде неможливим. Закон дозволяє лише внесення змін до трьох розділів — 1,3,13 — загальні засади, вибори, внесення змін до Конституції. І в цьому випадку референдум проводиться лише на підтвердження рішень ВРУ. Тому ризиків ухвалення якихось антидержавних змін поза Верховною Радою немає.
Таким чином, після ухвалення закону першим може пройти референдум з питань загальнодержавного значення (з консультативною силою), ініційований або прихильниками Президента, або опозицією. Безсумнівно, право на проведення референдуму — логічний і необхідний елемент демократії. Тож будемо сподіватися, що його існування не приведе до політичних спекуляцій та зловживань політиками, бо негативний практичний досвід, окрім всього іншого, лише підірве довіру до інституту референдуму як такого.
Р.S. Верховна Рада підтримала в другому читанні законопроект про всеукраїнський референдум, внесений Президентом Володимиром Зеленським, який передбачає можливість електронного голосування.
Джерело: Юридичний вісник України
