Думка експерта
Позитивістська культурно-правова традиція в національній правотворчості та перспективи євроінтеграції України
Відповідно до усталеної світоглядної доктрини публічна влада продовжує вважатися єдиним суб’єктом нормотворчої діяльності, який намагається охопити регулюючим впливом усе більше груп суспільних відносин, що , своєю чергою, призводить до зарегульованості, стримування прогресивних трансформаційних змін, протиріч між нормативно-правовими актами (далі – НПА), шкодить формуванню важливого аспекту правової свідомості громадян – позитивної юридичної відповідальності та породжує нігілістичне ставлення до права і закону. Система законодавства України, що налічує понад мільйон чинних НПА, не може бути логічною та ефективною. Враженою юридичним позитивізмом залишається також сфера правореалізації і, зокрема, правозастосування, в якій буква закону домінує над його духом, що створює передумови використання органами правозастосування імпліцитно присутніх у положеннях нормативно-правових актів дискреційних можливостей фактично на межі зловживання правом. Вирішення завдання з ефективного вдосконалення законодавства України, приведення його у відповідність до вимог права Європейського Союзу можливе лише за умови законодавчого визначення меж впливу держави на суспільні відносини, переорієнтації нормотворчості на засади природно-правової світоглядної доктрини, яка є основою права цієї міждержавної спільноти.
Федір Шульженко доктор політичних наук, професор, завідувач кафедри теоретичної юриспруденції КНЕУ ім. В. Гетьмана, заслужений працівник освіти України |
Тарасенко Тарас заступник голови Комітету соціальної політики та захисту прав ветеранів ВРУ, народний депутат України |
Віра Риндюк докторка юридичних наук, професорка кафедри теоретичної юриспруденції КНЕУ ім. В. Гетьмана |
Недоліки закону про правотворчість
Суперечливим у контексті Євроінтеграційних процесів України вважаємо прийняття парламентом Закону України «Про правотворчу діяльність», предметом якого є регулювання діяльності лише таких суб’єктів правотворчості, як органи державної влади та місцевого самоврядування. Поняття корпоративної нормотворчості в цьому законі не згадується, що не відповідає як сучасному стану розвитку правової системи України, так і євроінтеграційним завданням держави. У країнах цієї демократичної спільноти, а також державах англо-американської правової сім’ї, дедалі більшого значення набуває корпоративна нормотворчість різноманітних недержавних об’єднань та інституцій громадянського суспільства.
Корпоративна нормотворчість є самостійним об’єктивним правовим явищем, яке зумовлене необхідністю забезпечення автономності (саморегулювання та самоорганізації) різноманітних інституцій громадянського суспільства, де учасники відносин можуть у межах свого об’єднання встановлювати відповідні правила поведінки, які врегульовують правові відносини між ними. В результаті корпоративної нормотворчості формується корпоративне право, що має інший (непублічний) характер влади, яке не залежить від фактичного дозволяння держави та існує автономно від державного права однак, не порушує його.
Корпоративна нормотворчість зазнає певної законодавчої регламентації, але здебільшого здійснюється з ініціативи та на розсуд інституцій громадянського суспільства. Реєстрації окремих корпоративних актів державними органами не є санкціонуванням корпоративного акту, це лише форма встановлення його відповідності нормам чинного законодавства, тобто форма легітимації. Отже, залежно від двох основних загальних суб’єктів нормотворчості (публічна влада та громадянське суспільство) слід виокремлювати два самостійних види нормотворчої діяльності, а саме публічну та корпоративну нормотворчість відповідно.
Регулювання, яке походить від корпоративних об’єднань, утворює недержавну (автономну) сферу правового регулювання. Норми права, за допомогою яких здійснюється нормативне правове регулювання суспільних відносин, закріплюються в джерелах права (зокрема, в нормативно-правових актах), в результаті нормотворчої діяльності уповноважених суб’єктів. Виходячи з цього, поняття нормотворчої діяльності не можна зводити виключно до діяльності зі встановлення норм права у формі відповідних джерел права тільки суб’єктами публічно-владних повноважень в тій чи іншій державі. В умовах громадянського суспільства, багатоаспектної політичної системи, ринкових відносин та вільної конкуренції суб’єктами нормотворчої діяльності, в межах відповідних повноважень, діють різноманітні інституції громадянського суспільства (наприклад, політичні партії, громадські об’єднання), підприємницькі та непідприємницькі товариства, установи (юридичні особи), а також неурядові міжнародні організації та транснаціональні корпорації.
Водночас у прийнятому Законі України «Про правотворчу діяльність» від 24.08.2023 р. (зі змінами) поняття правотворчої діяльності визначається як діяльність, що здійснюється суб’єктами перерахованими в ст. 4 цього закону, з метою планування, розроблення, прийняття (видання) та ведення обліку нормативно-правових актів, а також здійснення правового моніторингу (ч. 1 ст. 2). Відповідно до ч. 2 ст. 4 суб’єктами правотворчої діяльності є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, Український народ та територіальна громада на референдумі. Отже, предметом Закону «Про правотворчу діяльність» є державна нормотворчість, яка здійснюється органами державної влади в межах їх повноважень та нормотворчість органів місцевого самоврядування. Щодо таких суб’єктів нормотворчості, як Український народ та територіальна громада, то згідно ч. 2 ст. 1 дія цього закону не поширюється на суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації права на народне волевиявлення у формі референдуму. Виходячи з цього, доцільно було б уточнити назву закону, наприклад, «Про публічно-владну нормотворчу діяльність» або «Про нормотворчу діяльність органів публічної влади».
На наявність значної кількості зауважень до цього закону, які, зокрема, стосуються предмета правового регулювання, принципів правотворчої діяльності та визначення кола суб’єктів правотворчої діяльності, звертає увагу низка науковців, практиків – юристів та представників органів адвокатського самоврядування. Серед учасників правотворчої діяльності виокремлено таких заінтересованих осіб, як «органи професійного самоврядування, саморегулівні організації» (п. 5 ч. 5 ст. 4 Закону), які відповідно до положень закону не належать до суб’єктів правотворчої діяльності, проте як заінтересовані особи можуть ініціювати підготовку проектів нормативно-правових актів, брати участь у публічних консультаціях та здійснювати лобістську діяльність. Однак органи адвокатського самоврядування наділені нормотворчими повноваженнями щодо прийняття рішень на підставі Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» і положень про органи адвокатського самоврядування. Корпоративними актами органів адвокатського самоврядування є: Статут НААУ; положення про органи адвокатського самоврядування; регламенти; кодекси; рекомендації, ухвалені міжнародними й регіональними асоціаціями та товариствами адвокатів; етичні правила; рішення та роз’яснення до цих рішень тощо. Виходячи з цього, деякі науковці слушно пропонують внести зміни до ч. 2 ст. 4 Закону «Про правотворчу діяльність» щодо доповнення переліку суб’єктів такої діяльності: а саме, п. 11 ч. 2 ст. 4 закону доповнити словами «державні та недержавні організації», не змінюючи в цьому випадку його назви.
Самі ж законотворці мають зважати на те, що у вітчизняній юридичній науці на сьогодні відбулося істотне світоглядно-методологічне переосмислення традиційних догматичних уявлень про зміст правових понять, зокрема й щодо понять корпоративної нормотворчості. Під впливом правової думки провідних правничих шкіл демократичних країн і юридичної практики минулі уявлення про природу корпоративних норм і сумніви, що корпоративні норми є не є правовими нормами, а лише соціальними, мають іншу природу, а сфера їхньої дії є вужчою, оскільки вони не мають загальнообов’язковості і є такими, що заповнюють прогалини в нормативній системі права та носять допоміжний характер, – сформувалася стійка позиція, що корпоративні норми все ж таки мають правовий характер і тісно пов’язані з нормами права. Наразі таке твердження вже не викликає заперечень.
Представники провідних юридичних шкіл пропонують розрізняти норми права та юридичні норми. Вони є переконливими в своїй аргументації того, що юридичні норми є одним із видів норм права – це норми права, які походять саме від публічної влади, а корпоративні норми – норми права, що встановлені відповідними непублічними владними суб’єктами (різноманітними інституціями громадянського суспільства) та зовнішньо виражені в корпоративних актах.
Зростання впливу корпоративної нормотворчості
Як зазначалося, в демократично розвинутих країнах, а тепер і в Україні, дедалі більшого впливу набуває корпоративна нормотворчість різних об’єднань, суб’єктів господарювання, приватних і державних підприємств, установ, асоціацій, транснаціональних корпорацій. Форма й зміст цих актів зазнають певної законодавчої регламентації, здебільшого вони приймаються виключно з ініціативи та на розсуд суб’єктів відповідних правовідносин у відповідності до вимог законодавства та на його виконання. Основним призначенням цих актів є впорядкування діяльності окремого суб’єкта в межах законодавства та загальна координація діяльності в певній сфері суспільних відносин.
Своєю чергою, відповідно до визначального принципу демократії в сфері приватних відносин: дозволено все, що не заборонено законом, корпоративна нормотворчість є об’єктивним загальноправовим явищем та її існування не залежить від фактичного дозволяння держави. Корпоративні норми є рівнозначними компонентами системи соціального регулювання, кожен з яких має свої особливості. Шляхом законодавчого регулювання можуть впорядковуватися форми корпоративної нормотворчості та встановлюватися певні вимоги до її процедур, напрямів та видів.
Слід також зазначити, що норми корпоративних актів враховуються судами при вирішенні спорів. Наприклад, при розгляді районним судом цивільної справи про стягнення компенсації за дострокове розірвання трудового контракту було зазначено, що регулювання трудової діяльності та трудових відносин в сфері фізичної культури і спорту здійснюється, в тому числі, регламентними документами Федерації футболу України, яка є громадською організацією фізкультурно-спортивної спрямованості зі статусом національної федерації. А Пленум Верховного Суду України звертав увагу, що особливості оплати праці членів кооперативів визначаються законодавством про ці суб’єкти господарювання, їх статутами та іншими нормативно-правовими актами. За відсутності такого врегулювання спори про оплату праці вирішуються на підставі Кодексу законів про працю і прийнятих відповідно до нього актів законодавства України (п. 3 постанови пленуму Верховного Суду України від 24 грудня 1999 року № 13 «Про практику застосування судами законодавства про оплату праці»).
Щодо врахування науковості як принципу правотворчості
Детальне дослідження Закону України «Про правотворчу діяльність» дає підстави дійти висновку, що такий важливий принцип правотворчості як науковість також не був врахований при його розробці. При опрацюванні проекту та на всіх етапах його розгляду поза увагою розробників закону були залишені поза увагою досягнення зарубіжної практики регулювання корпоративних відносин, яку досліджували вчені, зокрема, М. Г. Ісаков, В. Г. Паркулаб та інші, щодо виокремлення основних тенденцій розвитку корпоративної нормотворчості. Мова про наявність типових форм корпоративних актів, що пропонуються законодавцем у спеціальних нормативних документах, якими користуються організації для розробки внутрішніх корпоративних актів. Найпоширенішими з них у міжнародній практиці є статути, меморандуми, регламенти , положення установ, компаній, товариств та інших організацій, які є їх установчими документами й форма та зміст яких встановлені в законодавстві та визначають правосуб’єктність певної організації.
По-друге, це стрімке зростання кількості внутрішніх норм, які регулюють поведінку учасників певної організацій і містяться в спеціальних документах – кодексах, положеннях, регламентах. По-третє, в зарубіжній практиці найбільш суворою санкцією за порушення корпоративних норм є припинення членства в організації та автоматичне позбавлення особи переваг, які їй надає відповідний статус.
Втім поняття корпоративної нормотворчості не слід зводити лише до створення норм підприємницькими корпораціями (організаціями, заснованими на об’єднанні капіталів), оскільки юридичні особи корпоративного типу є тільки одним із видів суб’єктів корпоративної нормотворчості. Окрім них у правничій науці виокремлюється правотворчість громадських організацій (об’єднань), що виражається в прийнятті рішень (статутів), в яких визначаються права й обов’язки членів організації, порядок діяльності, реорганізації та ліквідації самої організації; правотворчість підприємств, установ, організацій, яка виражається у прийнятті статутів, положень, правил, виданні наказів, розпоряджень, посадових інструкцій тощо із такими поняттями, як «корпорація», «корпоративні права» та «корпоративні відносини», що є предметом дослідження представників корпоративного законодавства України, юридичні особи корпоративного типу є тільки одним із видів суб’єктів корпоративної нормотворчості.
Слід зазначити, що ми не розглядаємо поняття корпорації лише як підприємницької структури (наприклад, господарське, акціонерне товариство) або їх об’єднання. Слово «корпорація» походить від латинського, corpus, що означає тіло, або «група людей». За часів Юстиніана (правління у 527-565 рр.) римське право визнавало низку корпоративних утворень під назвами Universitas, corpus або collegium. До них належала сама держава (Populus Romanus), муніципалітети, політичні групи, гільдії ремісників чи торговців тощо. Отже, в широкому розумінні корпорацією є замкнена відокремлена група осіб, об’єднана певними інтересами (політичними, виробничими, комерційними, вузькофаховими, науковими та іншими). Тобто, «корпоративний» – це такий, що стосується певного об’єднання осіб. Отже, термін «корпоративна нормотворчість» доцільно використовувати для позначення окремого самостійного виду нормотворчої діяльності (відмінного від публічної нормотворчості), який базується на ідеї автономності (саморегулювання та самоорганізації) різноманітних об’єднань осіб (інституцій громадянського суспільства) та полягає у встановленні, зміні й припиненні корпоративних норм, які мають зовнішній вираз у корпоративних актах. Корпоративні акти є різновидом підзаконних нормативно-правових актів.
Прийом законодавчого делегування нормотворчих повноважень
Зазначимо також, що в законі, який підданий аналізу в цій статті, законодавець не врахував прийом законодавчого делегування нормотворчих повноважень як державним так і недержавним згромадженням людських колективів, об’єднаних єдиною виробничою, творчою, науковою, навчально- науковою тощо діяльністю. Зокрема, статтями 1 – 3 Закону України «Про колективні договори і угоди» від 1 липня 1993 р. № 3356-XII (із змінами) передбачено, що колективний договір, угода укладаються на основі чинного законодавства, прийнятих сторонами зобов’язань з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин й узгодження інтересів працівників та роботодавців. Колективний договір укладається на підприємстві, в установі, організації, а також з фізичною особою, яка використовує найману працю, а колективна угода – на національному, галузевому, територіальному рівнях. Сторонами колективного договору є: роботодавець (та/або уповноважені представники роботодавця) і первинні профспілкові організації, що представляють інтереси працівників, які працюють на підставі трудових договорів у цього роботодавця (а в разі їх відсутності – вільно обрані працівниками для ведення колективних переговорів представники (представник)). Сторонами колективних угод є сторони соціального діалогу, склад яких визначається відповідно до законодавства про соціальний діалог.
Наприклад, Колективний договір між роботодавцем та Первинною профспілковою організацією Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана на 2025 – 2027 роки (затверджено на конференції трудового колективу 18 грудня 2024 року) регулює трудові і соціально-економічні відносини між університетом і трудовим колективом, гарантує захист прав та інтересів усіх працівників незалежно від їхнього членства в ППО ВНЗ, дозволяє повною мірою реалізувати його автономність і самоврядування, спрямований на об’єднання зусиль та творче співробітництво сторін. Договір визначає та унормовує взаємні права й обов’язки сторін, які забезпечують належну організацію праці працівників університету, регламентують її оплату та умови, а також визначають порядок наймання на роботу, відпочинку, соціальний захист та житлово-побутове обслуговування. В цьому договорі визначено також окремі правові положення щодо надання додаткових соціальних гарантій, пільг та компенсацій працівникам за рахунок коштів спеціального фонду ВНЗ залежно від його фінансових умов та можливостей, що не суперечить законодавству.
Іншим прикладом делегування нормотворчих повноважень зі створення корпоративних норм є ч. 3 ст. 42 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 р. № 1556-VII (із змінами), в якій зазначено, що керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п’ять років у порядку, передбаченому цим Законом і статутом закладу вищої освіти. Згідно p ч. 7 ст. 27 заклад вищої освіти діє на підставі власного статуту, який повинен містити, зокрема, повноваження органів управління закладу вищої освіти; права та обов’язки керівника закладу вищої освіти; порядок обрання представників до органів громадського самоврядування та інші положення. Статут закладу вищої освіти не повинен суперечити законодавству.
Наступний приклад – Закон України «Про акціонерні товариства» від 27 липня 2022 р. № 2465-IX (із змінами). Відповідно до ст. 15 цього закону установчим документом акціонерного товариства є його статут, який повинен містити, зокрема, відомості про права акціонерів; порядок скликання та проведення загальних зборів; компетенцію загальних зборів; структуру управління, порядок утворення, кількісний склад органів товариства та їх компетенцію, порядок обрання і припинення повноважень їх членів, порядок прийняття рішень органами товариства тощо. Статутом акціонерного товариства не може передбачатися надання акціонерам – засновникам товариства додаткових прав чи повноважень порівняно з іншими акціонерами товариства. Статут акціонерного товариства може містити й інші положення, що не суперечать законодавству.
Як післяслово
Підсумовуючи, слід зазначити, що залежно від двох основних загальних суб’єктів нормотворчості (публічна влада та громадянське суспільство) слід виокремлювати й два основних види нормотворчої діяльності, а саме публічну та корпоративну нормотворчість, відповідно. Корпоративна нормотворчість є самостійним об’єктивним правовим явищем, яке зумовлене необхідністю забезпечення автономності (саморегулювання та самоорганізації) різноманітних інституцій громадянського суспільства, де учасники відносин можуть у межах свого об’єднання встановлювати відповідні правила поведінки, які врегульовують правові відносини між ними. В результаті корпоративної нормотворчості формується корпоративне право, що має інший (непублічний) характер влади, яке не залежить від фактичного дозволяння держави та існує автономно від державного права, однак не порушує його. Корпоративна нормотворчість зазнає певної законодавчої регламентації, але здебільшого здійснюється з ініціативи та на розсуд інституцій громадянського суспільства. Реєстрації окремих корпоративних актів державними органами не є санкціонуванням корпоративного акту, це лише форма встановлення його відповідності нормам чинного законодавства, тобто форма легітимації.
Безумовно , що Закон України «Про правотворчу діяльність», з оглядом на викладені аргументи, має зазнати змін з уточненням предмета його правового регулювання та віднесенням до суб’єктів правотворчої діяльності не лише державні органи й місцеве самоврядування, яке, до речі, хоча й визнається різновидом публічного управління, але не відноситься до державних органів, а є провідним елементом громадянського суспільства.
Джерело: Юридичний вісник України
