Думка експерта
Про «перегини на горі», або Хто контролюватиме використання земель об’єднаної територіальної громади?
Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ
В Україні підходить до завершення реформа щодо децентралізації влади, важливим уособленням якої є створення нових, об’єднаних сільських, селищних та міських територіальних громад (скорочено — ОТГ) шляхом об’єднання традиційних територіальних громад сіл, селищ та міст. Між «старими» та «новими» громадами існує істотна земельна різниця. Якщо перші були законом замкнуті у «гето» населених пунктів, розпоряджаючись тільки землями відповідних міст, селищ та сіл, то ОТГ покликані стати господарями значно більшої території, яка включає не тільки землі населених пунктів, а й землі навколо них. Таким чином, із завершенням об’єднання традиційних територіальних громад сіл, селищ та міст у ОТГ вся територія України складатиметься із земель ОТГ.
Ніби-то ніхто не сумнівається у необхідності проведення децентралізації влади у нашій країні. Адже Україна ще у 1998 році приєдналася до Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає організацію місцевого самоврядування на засадах принципів повсюдності та субсидіарності. Ця Хартія ратифікована Верховною Радою України і стала частиною національного законодавства. Передбачений нею принцип повсюдності місцевого самоврядування означає, що воно має охоплювати всю територію країни, а принцип субсидіарності гласить, що органи місцевого самоврядування територіальних громад (комун тощо) мають вирішувати всі питання місцевого життя, крім тих, які можуть бути вирішені лише на вищих щаблях публічної влади — національному чи регіональному. Однак, тільки після прийняття в 2015 р. Закону, України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» в нашій країні почали вживати заходів щодо перебудови місцевого самоврядування на засадах його повсюдності та субсидіарності.
Неодмінною складовою цієї реформи є децентралізація повноважень органів державної влади у сфері використання та охорони земель. Це означає, що органи державної влади, зокрема, Держгеокадастр України, мають «поділитися» значною частиною своїх земельних повноважень з органами самоврядування ОТГ — їх радами. Адже більшість земельних відносин за своєю суттю є питаннями місцевого життя, тому ними краще можуть опікуватися саме громади.
Про це свідчить і досвід реалізації пілотних проектів у Кіптівській (Чернігівська область), Паланській (Черкаська область), Миколаївській (Донецька область) та інших об’єднанихтериторіальних громадах з питань формування їх спроможності. Здійснення цих пілотних проектів виявило, що кожна з новостворених ОТГ має велику зацікавленість в освоєнні всього інструментарію управління використанням та охороною земель в межах своєї території, починаючи з планування використання земель та завершуючи здійсненням контролю за використанням та охороною земельних ресурсів. Адже, громада перебуває ближче до своєї землі, ніж районні, обласні та інші посадовці. Вона володіє більш повною інформацією про місцеві земельні потреби і проблеми, тому може самостійно дати собі раду при вирішенні переважної більшості земельних питань. З огляду на це ряд ОТГ, не очікуючи повного приведення земельного законодавства України у відповідність з Європейською хартією місцевого самоврядування та Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад», розпочали створення на своїх офіційний сайтах власних геоінформаційних порталів, на яких відображають стан земельних ресурсів, їх фактичне використання та основні напрями перспективного розвитку земельних відносин в межах території громади. Тому створення таких геопорталів громад — це шлях до їх земельної спроможності. Адже такий геопортал, будучи прозорим та загальнодоступним, «відкриває очі» на стан та характер використання земельних ресурсів громади не тільки для «обраних» — членів ради та її виконавчого комітету, а й для всіх жителів громади. Завдяки порталу вони зможуть й найкраще проконтролювати дотримання земельного законодавства на території громади по багатьох напрямах розвитку земельних відносин. Не випадково здійснюваний громадамиземельний контроль у законі отримав назву самоврядного. Його здійснення передбачене статтею 189 Земельного кодексу України, яку, на наш погляд, зі створенням ОТГ варто «оживити» та наповнити більшими земельними повноваженнями.
На жаль, прийнятий 14 листопада 2019 р. Верховною Радою України у першому читанні проект Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» № 2194 передбачає скасування інституту самоврядного контролю за використанням та охороною земель з трансформацією його у державний контроль. Так, цим законопроектом передбачається вилучити з Земельного кодексу України спеціальну статтю 189, яка визначає самоврядний контроль як окремий вид публічного контролю за використанням та охороною земель, що не є складовою частиноюдержавного контролю і здійснюється органами місцевого самоврядування незалежно від відповідної діяльності органів державної влади.
А що ж законодавці пропонують взамін? Натомість вони планують істотно розширити зміст ст. 188 Земельного кодексу України, яка регламентує здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Так, згідно з новою редакцією цієї статті, що міститься в законопроекті, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, збереженням родючості ґрунтів, дотриманням вимог законодавства України у сфері землеустрою мають здійснювати не тільки органи державної влади, в яких це, як кажуть, «на роду написано» (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації), а й органи місцевого самоврядування — виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Більше того, зазначеною статтею передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних та міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю. Тобто, хочете здійснювати разом з нами — державними органами — державний земельний контроль, то приєднуйтесь. А не хочете, то обійдемося й без вас. Отже, з внесенням вищезазначених нововведень до статей 188—189 Земельного кодексу України у ради ОТГ не буде іншого виходу, крім як стати додатком до механізму державного контролю за використанням та охороною земель.
Згідно з ст. 143 Конституції України, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Отже, що ж тут поганого в тому, що держава делегує радам ОТГ повноваження щодо здійснення державного земельного контролю. Адже, у разі делегування держава фінансує здійснення делегованих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності. Однак, на нашу думку, в такому делегуванні є дуже багато «пасток». При його запровадженні органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів державної влади будуть підконтрольними відповідним державним органам. Наприклад, якщо рада громади, контролюючи дотримання земельного законодавства на своїй території, пред’явить законні, але «неприємні» претензії якійсь «дуже поважній особі», то посадовці державного органу влади, йдучи назустріч проханню «достойника», зможуть поставити цю раду «на місце» цілком законно: мовляв, не лізь, громадо, не у свої справи. Отже, покладення на органи місцевого самоврядування територіальних громад повноважень органів державної влади у частині здійснення контролю за використанням та охороною земель підриває незалежність територіальних громад від держави та ставить їх у повну залежність від відповідних органів державної влади. При цьому зневажаються європейські принципи розвитку місцевого самоврядування принаймні у сфері земельних відносин.
Безперечно, органи місцевого самоврядування територіальних громад не зможуть здійснювати ефективний контроль за використанням та охороною земель у випадках, коли його здійснення потребує використання складних і дорогих технічних засобів (наприклад, засобів космічного та іншого дистанційного зондування землі тощо). Тому такий контролю мають здійснювати відповідні державні інституції.
Водночас не має сумнівів, що у інших випадках здійснюваний органами місцевого самоврядування земельний контроль буде більш ефективним. Зокрема, вважаємо, що до сфери виключно самоврядного контролю за використанням та охороною земель доцільно віднести контроль за дотриманням цільового призначення земельних ділянок, яке встановлюється радами територіальних громад, контроль за наявністю правових підстав використання земель фізичними та юридичними особами на території громади, контроль за сплатою земельного податку власниками і користувачами земель, який зараховується до бюджету громади, тощо. Отже, скасування самоврядного контролю за використанням та охороною земель як окремого виду публічного контролю у даній сфері уявляється помилковим рішенням, від якого слід відмовитися.
На наш погляд, і народні депутати України, і члени Уряду мають усвідомити важливу істину. З проведенням реформи децентралізації влади Держава Україна збирає свої речі і переїжджає на постійне місце проживання на територію територіальних громад. Тому держава має поважати право громад самостійно вирішувати земельні питання місцевого життя, не зазіхаючи й на повноваження рад громади контролювати дотримання порядку на своїй земельній території.
Джерело: Юридичний вісник України
