Проблеми правового регулювання місцевого самоврядування в Україні

Борис Руснак, член Чернівецької обласної організації Союзу юристів України, заслужений юрист України

В Україні місцеве самоврядування є невід’ємною складовою частиною системи публічної влади. У той же час як окремі елементи, так і система місцевого самоврядування в цілому ще не досягли того рівня впливу на економічний і гуманітарний розвиток громад і суспільства, який вони мають у більшості демократичних країн Європи і світу. Причиною цього є як об’єктивні, так і суб’єктивні фактори.

Необхідність модернізації місцевого самоврядування

Тому сьогодні на всіх рівнях публічної влади в Україні, серед політиків і науковців, практиків муніципального руху, експертів точаться дискусії щодо розв’язання існуючих проблем та подальшого розвитку місцевого самоврядування, приведення його у відповідність до європейських і світових стандартів місцевої демократії.

Щоб зробити дієвим місцеве самоврядування, треба його суттєво модернізувати чи реформувати (як кому більше подобається) діючі в Україні моделі місцевого самоврядування. В Конституції України та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі — Закон) реалізована, на наш погляд, неефективна, конфліктна модель місцевого самоврядування як на базовому рівні (село, селище, місто), так і на регіональному рівні (район, область).

Що ми маємо сьогодні?

Почнемо з аналізу нормативних дефініцій місцевого самоврядування. В Конституції України (ст. 140) вона одна: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України»; у базовому Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 2) вона інша: «Місцеве самоврядвання в Україні це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». В Європейській Хартії місцевого самоврядування (надалі — Хартія) дефініція зовсім інша: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення».

Як бачимо, Україна, ратифікувавши Європейську Хартію, яка стала складовою національного законодавства, реалізувала трохи іншу коцепцію, ніж передбачена в ній, а саме: первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень визначено територіальну громаду села, селища, міста (ст. 6 Закону), тобто саме територіальна громада в Україні є стрижнем місцевого самоврядування (а не органи місцевого самоврядування, як у Європейській Хартії).

Як відомо, Хартія на сьогоднішній день є основним міжнародно-правовим документом для держав-членів Ради Європи. Вона містить стандарти організації управління на місцях, які є обов’язковими для держав-членів цієї міжнародної організації. А Україна, яка є членом Ради Європи, зобов’язала себе здійснювати розробку будь-якого законодавства у сфері місцевого самоврядування та регіонального розвитку із обов’язковим урахуванням відповідних правових актів цієї міжнародної організації (в тому числі Хартії).

Відсутність у нашій державі концептуального бачення розбудови місцевого самоврядування призводить до дезінтеграції в ході законотворчого процесу, безсистемного напрацювання законодавчих актів, неузгодженості щодо їх розробки та прийняття, різних підходів до визначення статусу, компетенції та відповідальності суб’єктів місцевого самоврядування. Відтак нагальною є потреба збалансувати норми Конституції України, Хартії та законодавства, що регулює функціонування місцевого самоврядування.

Самоврядування на регіональному рівні

Тепер щодо моделей місцевого самоврядування, які функціонують в Україні на базовому та регіональному рівнях. На регіональному рівні місцеве самоврядування представлене районними і обласними радами, які не мають своїх виконавчих структур. Програми соціально-економічного й культурного розвитку, інші цільові програми, обласний, районний бюджет, рішення рад з інших питань виконують відповідні місцеві державні адміністрації, які є органами державної виконавчої влади і радам не підпорядковані, а лише їм підзвітні та підконтрольні в частині делегованих радами повноважень. Це не відповідає Хартії, такого в світі ніде немає.

З огляду на вищевикладене, Конгрес місцевих та регіональних влад Європи на своїй V сесії, посилаючись на ст. 3 параграфа 2 Хартії, рекомендував Україні надати обласним і районним радам законодавчу можливість мати свої власні адміністративні органи, підзвітні їм та відповідальні перед ними. Тому реформа місцевого самоврядування у цій частині має бути спрямована на відновлення виконавчих органів районних та обласних рад (вони раніше в Україні вже були). Місцевим державним адміністраціям мають бути надані функції нагляду і контролю за законністю в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також координації діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Система місцевого самоврядування в місті (селищі, селі)

Чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає на базовому рівні модель місцевого самоврядування «сильна рада — сильний мер», коли і раду, і мера (сільського, селищного, міського голову) обирає громада. Але ця модель виявилася неефективною, оскільки передбачена Законом система стримувань і противаг не є збалансованою. Проаналізуємо її на прикладі міста.

Першим елементом системи місцевого самоврядування в місті є територіальна громада, яка в існуючій моделі є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Громада шляхом прямого голосування обирає міського голову і міську раду (депутатів), але впливу на них практично не має, оскільки надане їй право достроково припиняти повноваження і ради, і міського голови реалізувати неможливо через відсутність закону про місцеві референдуми.

І в Конституції, і в базовому Законі встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: міські ради та їх виконавчі органи.

Однак, крім виборів, територіальна громада позбавлена можливостей ухвалювати імперативні рішення, тобто безпосередньо здійснювати місцеве самоврядування, з тієї ж причини: відсутності законів про місцеві референдуми та про загальні збори громадян за місцем проживання. Порядок
застосування громадою форм прямої (безпосередньої) демократії законодавчо не врегульовано. Верховна Рада України за 21 рік від прийняття базового закону про місцеве самоврядування (1997 р.), який передбачає врегулювання порядку застосування форм безпосередньої демократії окремими законами, так і не спромоглася ухвалити відповідні закони.

Другим важливим елементом системи місцевого самоврядування у місті є міська рада, яка в існуючій моделі обрана територіальною громадою як єдиний її представницький орган, але позбавлена можливості ефективно виконувати свої функції і повноваження.

Причинами цього є:

• по-перше, рада не має свого голови, який би організовував і забезпечував її діяльність; свого апарату, який був би їй підпорядкований та забезпечував її роботу;
• по-друге, рада має недостатній вплив на міського голову та свої виконавчі органи, оскільки вони нею утворюються, але їй не підпорядковані; керівники виконавчих органів часто ігнорують рішення ради та її вимоги про звітування;
• по-третє, нерідко «всесильний» міський голова своєю поведінкою провокує конфлікти з депутатами, чим налаштовує їх на неприйняття внесених ним проектів рішень, що дає підстави голові свою нездатність ефективно керувати виконавчими органами ради перекладати на депутатів тощо.

Суперечності базового закону

Доречним буде зазначити наявність прогалин і суперечностей у базовому законі щодо апарату. У статті 26, яка містить перелік виключних повноважень міської ради, їй надано право затверджувати за пропозицією міського голови загальну чисельність апарату ради та витрат на його утримання. А в статті 42, яка містить перелік повноважень міського голови, встановлено, що він здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету.

Відтак незрозуміло: йдеться про один апарат, який забезпечує діяльність і ради, і її виконкому, чи це два різних апарати? Якщо один, то чому в різних статтях закону він називається по-різному? Якщо два різних, то хто затверджує загальну чисельність і витрати на утримання апарату виконавчого комітету?

Законом взагалі не визначено, хто визначає структуру апарату і хто призначає та звільняє з посад його працівників? На практиці структуру апарату затверджує рада, а призначає і звільняє з посад праціників апарату міський голова. Але ж це є перевищенням повноважень міським головою, бо законом цього не встановлено.

Три «іпостасі» міського голови

Третім елементом системи місцевого самоврядування в місті є міський голова, який в існуючій моделі працює в трьох іпостасях:

1. він фактично домінує в міській раді. Оскільки рада не має свого керівника, то міський голова, який юридично не є головою ради, фактично здійснює функції її голови: скликає сесії ради, формує порядок денний сесій, головує на сесіях, бере участь у прийнятті рішень радою (голосує), підписує або ветує прийняті радою рішення, вносить раді кандидатуру секретаря ради тощо;
2. очолює виконавчий комітет ради; вносить раді пропозиції щодо структури, чисельності та витрат на утримання виконавчих органів ради; призначає і звільняє з посад керівників виконавчих органів ради; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету тощо;
3. має цілу низку повноважень як міський голова і головна посадова особа територіальної громади: скликає загальні збори громадян за місцем проживання, забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, звертається до суду у визначених законом випадках тощо.

Міський голова при здійсненні наданих повноважень є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним — перед міською радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради делегованих повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним обласній державній адміністрації. Щоправда, Закон не дає визначення понять «пізвітність», «підконтрольність» і «відповідальність», що призводить до різного їх розуміння і тлумачення.

Доречним буде зазначити, що внесеними змінами до Конституції України в частині правосуддя функцію тлумачення законів із Конституційного Суду України знято, але ні на кого не покладено. Так що в разі виникнення різного розуміння і застосування понять різними суб’єктами місцевого самоврядування немає куди звернутися за офіційним тлумаченням норм закону.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути