Думка експерта
Прокуратура: якою вона буде завтра? Деякі думки після ознайомлення із затвердженою Генеральним прокурором «Стратегією розвитку прокуратури на 2021—2023 роки»
Олексій Баганець, заступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.),
заступник голови Союзу юристів України, почесний президент Асоціації слідчих України,
віце-президент Світового конгресу українських юристів, член Науково-консультативної ради при ДБР,
адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України
Для початку скажу, що саму ініціативу розробити такий програмний документ щодо розвитку прокуратури на два найближчих роки, тим більше «з метою підвищення ефективності діяльності органів прокуратури» (далі — Стратегія), варто лише вітати. Заслуговують на схвалення й хоча б часткову підтримку й іще декілька пропозицій та намірів, викладених у ній. Так, нехай і в загальних рисах, але цей документ у своїй описовій частині справедливо визнає наявність у діяльності органів прокуратури низки законодавчих, організаційних і правозастосовчих проблем. Щодо мети даної Стратегії — підвищення рівня ефективності діяльності органів прокуратури, то в ній справедливо й актуально також зазначено, що вона прийнята «для забезпечення виконання конституційних функцій і повноважень».
Можна погодитися і з такими завданнями Стратегії, як «забезпечення усталення нових рекомендацій та стандартів для прокурорів за основними напрямами діяльності та «запровадженням у практику нових критеріїв не тільки оцінювання якості роботи прокурорів», а й розробки нового порядку вимірювання та регулювання навантаження на одного прокурора, що особливо актуально в нинішніх умовах надмірної кількості тих же кримінальних проваджень (по кілька сотень) на одного процесуального керівника!
Позитив Стратегії
Заслуговують на увагу й частина заходів розділу «Бачення, місія і цінності діяльності прокуратури», серед яких найбільш повторюваними в Стратегії є наміри про сповідування прокурорами саме принципів верховенства права та забезпечення дотримання конституційних прав і свобод людини та, найважливіше, що орієнтирами в діяльності прокуратури повинна бути «повага до прав і свобод, честі та гідності людини, прагнення захищати людину, її життя і здоров’я, недоторканність і безпеку».
Серед інших позитивних моментів можна також відзначити плани щодо розробки і впровадження інституту наставництва в прокуратурі, вдосконалення та конкретизацію форми щорічного звіту Генерального прокурора про діяльність органів прокуратури перед Верховною Радою України, вдосконалення механізмів інформування суспільства про випадки порушення прав людини правоохоронцями та реагування на такі факти, чого органи прокуратури протягом останніх п’яти років взагалі не роблять. Варто підтримати й таке завдання Стратегії, як необхідність удосконалення нормативно-правової бази за окремими напрямами діяльності прокуратури.
Усе інше в цьому документі, на жаль, є декларативним, формальним й абсолютно відірваним від реального стану діяльності органів прокуратури, де сьогодні, в основному, панує хаос та безлад і не лише в частині виконання покладених Конституцією України та законом на прокуратуру повноважень, а й особливо щодо забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина.
Про «місію» прокуратури
Для прикладу візьмемо той же розділ 1 під назвою «Бачення, місія, цінності діяльності прокуратури». Якби йшлося в ньому про наміри, новації, які планує впровадити прокуратура на чолі з нинішнім Генеральним прокурором, то можна було б і погодитись із усім написаним у ньому. Однак тут чітко зазначено, що «прокуратура (начебто, вже) ефективно реалізовує конституційні функції на підставі найкращих стандартів професійної компетентності» і що «прокурори (вже) забезпечують дотримання прав та інтересів потерпілих, свідків, а також фундаментальних прав підозрюваних й обвинувачених, — інших учасників процесу згідно з вимогами стандартів захисту прав людини». Але такі твердження не відповідають дійсності, а тим більше, на практиці ці «бачення» в нинішніх умовах нездійсненні, хоча б зважаючи на те, що з червня 2016 року і по сьогодні не внесені зміни ні до діючого Закону «Про прокуратуру», ні до КПК України про нові функції органів прокуратури, які зазначені в Основному Законі.
Не співпадає зі змістом нових конституційних функцій і передбачена в Стратегії «місія» прокуратури такого змісту: «керуючись принципом верховенства права, прокуратура забезпечує дотримання конституційних прав і свобод людини…». Хоча відповідно до нині діючих вимог Конституції України прокуратура не може «представляти інтереси українського народу (суспільства і держави) в кримінальному процесі з метою забезпечення права на справедливий суд для потерпілого, обвинуваченого й інших учасників процесу», у всякому випадку — до законодавчого роз’яснення самих понять її нових функцій.
Або хіба нинішній стан дотримання законності в діяльності органів досудового розслідування, в тому числі прокурорів-процесуальних керівників, відповідає задекларованому в Стратегії висновку про «докладення прокурорами зусиль для захисту економічних свобод, інвестиції і бізнесу»? Звичайно, що ні, бо тільки в 2019 році майже на 25% зросла кількість клопотань слідчих і прокурорів про одержання від слідчих суддів дозволів на проведення тих же обшуків, зокрема і в суб’єктів підприємницької діяльності.
Декларативним є й п.1.3.2 даного документа щодо «незалежності» прокурорів, бо наявні приклади з реального життя свідчать про зворотнє. Візьміть хоча б кримінальне провадження за фактом умисного вбивства П. Шеремета, коли тодішній Генеральний прокурор на прес-конференції відкрито підтримував неконституційну позицію Президента України і Міністра внутрішніх справ у частині доведеності вини у вчиненні цього злочину конкретних осіб, хоча на той час такі безапеляційні твердження ще не були підтверджені обвинувальним вироком суду. Або зверніть увагу на події 2019—2020 років, пов’язані з кримінальним переслідуванням п’ятого Президента України за фактами, які викликали у фахівців відверті сумніви в їх доведеності, коли позиція прокурорів по одному й тому ж факту неодноразово змінювалася тощо.
Те ж саме можна сказати і з приводу викладених у даному розділі намірів чи планів про здійснення професійної підготовки та підвищення кваліфікації прокурорів, застосування «найкращих світових напрацювань» так званим «Тренінговим центром прокурорів України», Статут (чи Положення) якого передбачає й такий вид його діяльності, як платне надання банно-прасувальних послуг.
Це є нічим іншим як окозамилюванням, особливо після ліквідації Академії прокуратури України — одного з найкращих спеціалізованих навчальних закладів як щодо підготовки прокурорів, так і підвищення їх професійної майстерності. Яскравим прикладом, навпаки, знищення системи підготовки й підвищення професійної майстерності прокурорів є відеозйомка одного із «занять» у так званому Тренінговому центрі у вигляді «поляпування в долоні» та копія листа керівника даного Центру про відсутність у ньому належних фахівців у галузі розкриття й розслідування умисних вбивств (ці документи долучаю до цього дослідження).
На жаль, такими ж надуманими в Стратегії є й непримириме «відношення прокурорів до будь-яких проявів порушення прав і свобод людини», на що вони, начебто, завжди жорстко і принципово реагують. Насправді ж нинішні прокурори, як правило, є співучасниками слідчих й оперативних працівників у таких порушеннях вимог законів, а тим більше — в них відсутні будь-які законні повноваження реагувати на такі факти беззаконня.
Про «стратегічні пріоритети розвитку прокуратури»
Є чимало критичних зауважень і до Розділу «Стратегічні пріоритети розвитку прокуратури». Як можна сьогодні планувати їх, тим більше під час «реалізаці ї конституційних функцій прокуратури», якщо до теперішнього часу (з червня 2016 року) норми Закону «Про прокуратуру» і КПК України не приведені у відповідність до Основного Закону держави, до якого були внесені відповідні зміни, та не дано законодавче роз’яснення їх нових конституційних понять, таких як «організація досудового розслідування» та «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», бо це не одне й те ж. Незрозуміло також, що означає конституційна функція такого змісту: «нагляд за негласними та іншими слідчими і процесуальними діями органів правопорядку».
Тому й не дивно, що в цьому ж Розділі Стратегії передбачено наміри чи то плани щодо «вдосконалення реалізації прокурорами повноважень (лише) з підтримання публічного обвинувачення, організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням та представництва інтересів держави в суді». Саме виходячи з цього, незрозуміло, про яке тоді «вдосконалення методів і заходів забезпечення високого рівня якості реалізації конституційних функцій прокуратури» можна говорити? Якби йшлося про розробку нових методів організації роботи і контролю виконання в діяльності прокуратур усіх рівнів, чи про підготовку і впровадження в практику методики організації роботи прокурорів-процесуальних керівників щодо здійснення тієї ж «організації досудового розслідування» чи «здійснення процесуального керівництва» взагалі, або в конкретних видах кримінальних правопорушень, зокрема, це було б прийнятно. Але про це в документі не сказано ні слова.
Паралельно з цим розробники Стратегії перенасичили її незрозумілими навіть для самих прокурорів поняттями й словосполученнями, що при реалізації її на практиці зумовить одні непорозуміння. Наприклад, незрозуміло, про які саме «стандарти роботи прокурора, зокрема, чи «стандарти досудового розслідування» та впровадження їх у навчальні програми первинної і спеціальної підготовки йдеться? Або, яке відношення може мати до «вдосконалення механізмів координації протидії злочинності» налагодження взаємодії з «недержавними партнерами з метою вдосконалення системи кримінальної юстиції»? Чи, тим більше, про яку взаємодію із судами, зокрема господарськими та адміністративними, можна вести мову «з метою виявлення та спільного розв’язання проблем у системі кримінальної юстиції України»?
Якщо це готувалося для звіту перед дипломатичними представництвами іноземних держав чи інших іноземних кураторів України про наміри привести нашу прокуратуру до так званих «європейських стандартів», — це одне. Але якщо це дійсно програмний документ для вдосконалення її діяльності на майбутнє, то зміст даної Стратегії, вибачте, порожній.
Не заперечуючи прагнення нинішнього керівництва Офісу Генерального прокурора закріпити лідируючу роль органів прокуратури в «процесі визначення напрямів розвитку системи кримінальної юстиції та органів правопорядку», що можна було і реалізувати шляхом відновлення системи правоохоронних органів на чолі з Генеральним прокурором, разом із тим незрозумілі шляхи його вирішення, найперше через відсутність для цього необхідних законодавчих повноважень.
Чимало непорозумінь несе в собі й Розділ Стратегії щодо «розвитку професійної компетентності працівників прокуратури», який також, на жаль, побудований в основному за рахунок неоднозначних загальних фраз та розпливчастої термінології, які можна трактувати по-різному.
Про залучення в прокуратуру «вмотивованих професіоналів»
Перш за все задекларований у ньому намір залучення до роботи в прокуратурі «вмотивованих професіоналів із високим рівнем знань, умінь і навичок шляхом проведення незалежної та об’єктивної процедури добору прокурорів на вакантні посади» реалізувати сьогодні на практиці неможливо, бо цим процесом у нашій країні на сьогодні займаються сторонні та некомпетентні, нав’язані нам ззовні так звані «експерти», делеговані дипломатичними місіями та міжнародними неурядовими організаціями, тобто не прокурори, як це прийнято в тих же європейських державах, а діяльність органів прокурорського самоврядування, призупинена до осені 2021 року, в компетенцію яких і входять такі повноваження. Більше того, скажу відверто, до тих пір, доки заробітна плата прокурорів буде визначатися не діючим Законом «Про прокуратуру», а постановою Кабінету Міністрів та, тим більше, корегуватиметься в бік суттєвого зменшення взагалі до позорного показника майже щорічно кожним новим Державним бюджетом, «вмотивовані претенденти із високим рівнем знань» на вакантні посади в прокуратуру ніколи не прийдуть!
Про підвищення довіри до прокуратури
Декларативними й такими, що не узгоджуються із функціями прокуратури та її нинішніми повноваженнями, є деякі позиції й Розділу «Про підвищення довіри громадськості до прокуратури». Для прикладу, ну не може тепер прокурор бути «оперативним та достовірним джерелом інформації про порушення законів», бо вже кілька років не здійснює нагляд за їх додержанням; не має він, до того ж, ні повноважень, ні реальної змоги «підтримувати співпрацю та ефективну взаємодію з територіальними громадами під час розв’язання проблем», про що нас намагаються переконати розробники даної Стратегії. Хотілося також їм нагадати, що окружні прокуратури створені й діють на територіях в середньому від 4-х до 7-ми районів, які існували до останнього часу, а об’єднані територіальні громади (ОТГ), в свою чергу, утворилися й існують у незалежності від адміністративної юрисдикції тієї чи іншої окружної прокуратури!
Замість висновку
Таким чином, загалом складається враження від ознайомлення зі Стратегією, що її розробники не володіють достатньою інформацією про реальний стан функціонування української прокуратури, зокрема щодо обласних та окружних прокуратур. Бо якби було навпаки, то вони не вживали б у ній таких високопарних фраз як: «застосування людиноорієнтовного підходу під час розгляду звернень», «впровадження політики щодо орієнтування на потреби потерпілих та свідків» тощо.
Й останнє. Про яку справді «незалежність» прокурорів ідеться в даному документі, якщо про покращення матеріального забезпечення, соціальну захищеність та запровадження гарантій захищеності бюджетного фінансування діяльності прокуратури зазначено лише в самому кінці цього розділу і Стратегії в цілому, в той час як найбільше уваги її розробники чомусь приділили «впливу на прокурорів з боку їх керівників», який, начебто, реально загрожує самостійності процесуальних керівників, чого вже давно немає, тому в органах прокуратури й панує хаос від такої «самостійності», бо прокурори вищого рівня на сьогодні взагалі є безправними, що завдає лише шкоди законній та ефективній діяльності прокуратури.
Джерело: Юридичний вісник України
