Прокурор та «інтереси держави» в оновлених процесуальних кодексах України: законодавчі новації, теорія і практика

Микола Руденко, професор Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна, доктор юридичних наук, заслужений юрист України, почесний працівник прокуратури України, ветеран прокуратури України, спеціально для ЮВУ

Ухвалення Верховною Радою України 3 жовтня 2017 року закону щодо нових редакцій низки процесуальних кодексів та внесення змін до інших законодавчих актів запустило довгоочікувану судову процесуальну реформу. Законопроект «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (далі — ГПК), Цивільного процесуального кодексу України (далі — ЦПК), Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС) та інших законодавчих актів» No 6232 став найбільшим за обсягом законопроектом за весь час існування Верховної Ради України. Одночасно було ухвалено три процесуальні кодекси в нових редакціях, котрі набули чинності 15 грудня, тобто з дня початку роботи нового Верховного Суду, визначеного рішенням його пленуму. Тож яких змін слід чекати з набранням чинності новими процесуальними кодексами в цілому й представництві прокурора в господарському, цивільному, адміністративному судочинстві зокрема.

Максимальна змагальність сторін

Насамперед, зазначимо, що всіма кодексами запроваджено максимальну змагальність сторін. Відтепер суди обмежені в своїх повноваженнях щодо збору доказів та встановлення фактичних обставин справи. Надання відповідних доказів та доказування є обов’язком сторін у справі, а звідси — й прокурора, який діє у справі в інтересах позивача. Суд витребує докази і призначає експертизи за своєю ініціативою лише в окремих випадках, визначених законом. Таким чином зміни відповідних судових процедур сприятимуть моделі незалежного суду, коли суд не працює «як адвокат» на одну зі сторін, а навпаки, відмежовується від збору й надання доказів, які мають надаватися в повному обсязі сторонами у справі та на визначених законом стадіях.

Запроваджується спрощення розгляду нескладних та малозначних справ. Новелою ГПК надається можливість здійснювати господарське судочинство за правилами наказного та спрощеного позовного провадження. Новелою для ЦПК є спрощене позовне провадження. Закріплюється механізм розв’язання юридичного спору до початку розгляду справи по суті. Таким чином, запроваджується процедура медіації, коли суддя по черзі спілкується з обома сторонами та шукає можливість досягнення між ними згоди, за винятком прокурора, який не має права закінчувати справу примиренням. У свою чергу посилюється забезпечення ґрунтовної підготовки та розгляду складних справ. У межах підготовчого провадження мають бути вирішені всі підготовчі й процедурні питання: склад учасників справи (до якого відносять й прокурора), позицію по суті справи, докази, клопотання, тощо. Ретельна підготовка до розгляду справи має стати запорукою правильного та своєчасного її розгляду. Сторони судового процесу мають викладати свою позицію виключно у встановлених відповідним кодексом документах.

Нові механізми протидії зловживанням процесуальними правами

Кодекси впроваджують нові механізми протидії зловживанню процесуальними правами, як то подання «позовів – клонів», умисне затягування процесів, маніпуляцію з підсудністю. Учасники судового розгляду, в тому числі й прокурор, можуть нести відповідальність за зловживання процесуальними правами. Суд вправі штрафувати за подібні дії. Запроваджується здійснення судочинства із застосуванням інформаційних технологій, зокрема, вчинення всіх процесуальних дій через засоби електронного зв’язку з відповідними механізмами ідентифікації та безпеки (електронний суд). Гармонізовані правила цивільного та господарського судочинства зі збереженням специфіки кожного. Можна відзначити єдність вживаної термінології та гармонізацію вчинення окремих процесуальних дій, що мають забезпечити єдність судової практики, тощо.

Правовий статус прокурора

Одним із нововведень ухвалених кодексів, є визначення правового статусу прокурора в суді (саме на захист державних інтересів, а не й інтересів громадянина, як це було у попередніх кодексах). Адже ще раніше (у 2016 році) на конституційному рівні на прокуратуру вже було покладено представництво в суді лише інтересів держави (п. 3 ст. 131-1 Конституції України). Ці конституційні положення мають фундаментальний характер для правової регламентації діяльності прокурора в суді господарської, цивільної та адміністративної юрисдикції.

Перш за все звернемо увагу на положення ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 53 ГПК, ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 56 ЦПК та ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 53 КАС, які надають прокурору право на звернення до суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, поруч з органами та особами, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та брати участь у справі в інтересах цих осіб (ч. 3 ст. 41 ГПК, ч. 4 ст. 42 ЦПК, ч. 2 ст. 42 КАС). Системний аналіз наведених вище правових норм дозволяє зробити висновок, що їх реалізація на перший погляд ускладнює досягнення завдань, які покладаються на прокуратуру при здійснення представництва інтересів держави в суді, оскільки інститут прокурорського представництва відрізняється від інших процесуальних інститутів, перш за все завданнями, які перед ним ставляться, обсягом повноважень представників та формами їх участі у справі, юридичною силою джерел, де вони закріпляються, тощо. Тому в подальшому законодавець у цих нормах проводить диференціацію правового становища прокурора й інших учасників судового процесу, що є цілком логічним, адже статус прокурора в суді (поза межами кримінальної юстиції) визначений конституційно, і він (прокурор) повинен здійснювати представництво вказаних інтересів відокремлено від інших органів та осіб.

Зокрема, в частині 3 статті 53 ГПК передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере учать у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами або виключними обставинами. Ідентичні положення (новації) містяться в ч. 3 ст. 56 ЦПК, ч.3 ст. 53 КАС.

Така законодавча тенденція скоріше зумовлює форми представництва прокурором інтересів держави в суді, якими по суті є дві: 1) звернення прокурора до відповідного суду інстанційної юрисдикції з позовною заявою, скаргою, заявою; 2) вступ прокурора у справу, відкриту в суді за його зверненням (або іншої особи) з метою підтримання поданого позову, скарги, заяви. Так, пред’явлення прокурором до суду першої інстанції позову й подання апеляційної скарги на рішення цього суду розглядається законодавцем як дві самостійні форми представництва прокурора, але вони характеризують не дві самостійні форми, а одну – звернення прокурора до суду, яке можливе у будь-якому судовому провадженні (позовному, апеляційному тощо). Враховуючи, що виконавче провадження є завершальною стадією судового провадження, а прокурор – учасником цього провадження (у випадках представництва інтересів держави в суді) є рація доповнити вказані норми положеннями щодо звернення прокурора до суду зі скаргою на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби.

Щодо здійснення прокурором представницької функції

Поряд із зазначеним, слід звернути увагу й на ті обставини, що за новими процесуальними положеннями здійснення прокурором представницької функції в суді вже не пов’язується з конституційною дефініцією «у виключних випадках». Відтепер, як це було й у попередніх кодексах, прокурор може представляти інтереси держави в суді «у визначених законом випадках». Окрім того, за положеннями ч. 3 ст. 53 ГПК та ч. 3 ст. 56 ЦПК прокурор може вступити в справу «за своєю ініціативою» (більш категорично – за ч. 3 ст. 53 КАС «вступає за своєю ініціативою у справу»), провадження в якій відкрито за позовами інших осіб. Таким чином, із введенням вказаних змін процесуальне законодавство закріпило по суті необмежене право прокурора на вступ у справу, що формально не відповідає вимогам п. 3 ст. 131-1 Конституції України, яка передбачає можливість здійснення прокуратурою представницької функції лише у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Ці конституційні вимоги так і залишилися не врегульованими в нових кодексах.

Під «виключними випадками» можна розуміти як конкретні ситуації, що прямо визначені в законі (у теорії так званий «закритий перелік підстав представництва»), так і сукупність загальних критеріїв, які дадуть прокурору можливість самостійно визначити певну представницьку ситуацію як виключну (так званий «відкритий перелік»). З цього приводу М. Стефанчук правильно зазначає, що поняття «виключні випадки» може бути динамічним та визначатися «відкритим переліком», тобто перелік виключних випадків не може бути сформований заздалегідь, а повинен визначатися ситуативно, відповідно до порушених публічних інтересів, які потребують захисту в конкретний історичний період.

У системі прокурорських представницьких заходів усіма кодексами передбачено спеціальне правило (абзац) про те, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній та іншій заяві, скарзі, обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для свого звернення до суду, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (ч. 4 ст. 53 ГПК, ч. 4 ст. 56 ЦПК, ч. 4 ст. 53 КАС). Слід зазначити, що невиконання прокурором цих вимог має наслідком застосування суддею положень, передбачених (визначених) статтями 174 ГПК, 185 ЦПК, 169 КАС, а саме: залишення позовної заяви прокурора без руху, повернення позовної заяви прокурору.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. В разі відсутності такого органу, або відсутності в нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (абз. 2 ч. 5 ст. 53 ГПК, абз. 2 ч. 5 ст. 56 ЦПК, ч. 5 ст. 53 КАС).

Набуття прокурором статусу позивача: спірність положення

Виходячи з наведеного, небезспірними є положення щодо набуття прокурором, який звертається до суду в інтересах держави, статусу позивача (в разі відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, або коли в такого органу відсутні повноваження щодо звернення до суду), оскільки вони не кореспондуються з висновками, висловленими Конституційним Судом України в Рішення No 3-рп-99 від 08.04.1999 р. (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді). Зокрема, в п. 5 мотивувальної частини цього рішення наголошується, що державу в суді представляють органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах. Такими, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, можуть виступати органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, яким законом надано повноваження органу виконавчої влади. При цьому органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах, фактично виступають позивачами в справах, порушених за позовною заявою прокурора.

Набуття прокурором у господарському, загальному, адміністративному суді статусу позивача не збігається також зі сталими поняттями процесуальної науки, які визначають юридичний інтерес прокурора й сторони (позивача, відповідача). Загальновідомо, що в сторін, третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, цей інтерес має особистий, матеріально-правовий характер. Проте заінтересованість прокурора має лише процесуальний («чужий») характер і полягає в бажанні останнього отримати позитивне рішення для відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, інтереси якого він представляє в суді. Отже, прокурор не є учасником спірних матеріально – правових відносин, що виникають між сторонами і становлять предмет відповідного судового розгляду. На відміну від сторони, рішення суду за позовом прокурора поширюється не на нього, а на особу, в інтересах якої була відкрита справа в суді. Ось чому прокурора не можна ототожнювати зі стороною у справі (позивачем).

Щодо наявності підстав представництва прокурора в судовому процесі

До проблемних питань правозастосування належать і питання щодо наявності підстав для представництва прокурора в судовому процесі. Адже у відповідності до вимог ч. 4 ст. 53 ГПК, ч. 4 ст. 56 ЦПК, ч. 4 ст. 53 КАС, прокурор зобов’язаний обґрунтувати в позовній чи іншій заяві, скарзі визначені законом підстави для свого звернення до суду. Встановлення та обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави в суді завжди було «болючою темою» для прокурора, особливо після встановлення в ч. 4 ст. 23 Закону України від 14.10.2014 року No 1697-VII «Про прокуратуру» імперативної норми, відповідно до якої прокурор здійснює представництво інтересів у суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Так, згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. З огляду на викладене словосполучення «не належне» здійснення органом державної влади чи органом місцевого самоврядування захисту інтересів держави не може виступати підставою для представництва прокурора в суді, оскільки є суто оціночним критерієм та підґрунтям для неоднакового його тлумачення й допущення помилок у правозастосуванні. Водночас потрібно враховувати, що контроль за належним здійсненням суб’єктом владних повноважень своїх функцій (так саме, як і оцінка їх діяльності), насамперед покладається на вищестоящі органи та їх керівництво, а не на прокуратуру, при цьому підконтрольність означає, що всю діяльність органів, або якийсь її обсяг, перевіряють вищі органи або орган, спеціально створений для здійснення контролю чи нагляду. А тому діяльність прокурора по реалізації функцій представництва інтересів держави в суді повинна мати не контрольний, а субсидіарний характер, тобто якщо захист цих інтересів не здійснює (курсив мій, – М.Р.) орган державної влади, орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Щодо змісту дефініції «інтереси держави»

Вимагає конкретизації зміст дефініції «інтереси держави», внаслідок чого на практичному рівні виникають складнощі при вирішенні питання: чи дійсно предметом судового розгляду та об’єктом прокурорського представництва в справі виступають порушенні інтереси держави. Проблема визначення сутності інтересів держави, як об’єкта представництва прокурора в суді, є актуальною не лише на практиці, а й у теорії права. Автор цієї статті неодноразово наголошував у своїх працях, що під поняттям «інтереси держави», як об’єктом прокурорського представництва в суді слід розуміти коло специфічних інтересів держави (політичних, економічних, екологічних, соціальних, воєнних, тощо), що входить до предмета ведення (компетенції) органів державної влади, органів місцевого самоврядування (яким законом надано повноваження органу виконавчої влади) і потребують ініціювання судового захисту з боку прокуратури у випадках їх порушення. Таким шляхом іде й прокурорська практика, прокурори активно застосовують представницькі повноваження на таких напрямках, як захист державних інтересів у сфері земельних відносин, охорони довкілля, захист державних і комунальних майнових прав, забезпечення законності в сфері проведення публічних закупівель за бюджетні кошти тощо.

Необхідно зазначити, що в разі відмови органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду, не позбавляє його права підтримувати позов (заяву) й вимагати розгляду справи по суті. Про це законодавець спеціально наголошує в ч. 5 ст. 55 ГПК, ч. 4 ст. 57 ЦПК, ч. 4 ст. 54 КАС. При такому підході відмова й прокурора від поданої ним заяви або заміна позивних вимог не позбавляє відповідний орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, на захист інтересів якого подано прокурором заяву, права вимагати від суду розгляду справи та вирішення вимоги в первісному обсязі (вирішення позову в попередньому обсязі) (ч. 3 ст. 55 ГПК, ч. 2 ст. 57 ЦПК, ч. 2 ст. 54 КАС).

Наостанок звернемо увагу на тісний зв’язок положень ч. 6 ст. 55 ГПК, ч. 5 ст. 57 ЦПК, ч. 5 ст. 54 КАС, згідно яких прокурор з мето вирішення питання наявності підстав для ініціювання перегляду судових рішень у справі, розглянутій без його участі (подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення з нововиявленими або виключними обставинами), вступу у справу за позовом (заявою) іншої особи, має право ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та отримувати з них копії. У цивільному судочинстві таке право надається прокурору поруч з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

Висновок

У підсумку можна стверджувати, що з прийняттям у 2016 році конституційних змін (щодо правосуддя) та через рік нових редакцій процесуальних кодексів, здійснення прокурором представницької функції в суді зведено до мінімуму. У зв’язку з цим слід внести відповідні зміни й до чинного Закону України «Про прокуратуру». Можна припустити, що лише в разі виникнення нетипової (виключної) правової ситуації (якщо захист порушених державних інтересів у конкретному юридичному спорі не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено це повноваження, а також за відсутності такого органу), прокурор зобов’язаний здійснити виключне представництво інтересів держави в господарському, цивільному або адміністративному судочинстві.

Це дає можливість сформувати й увести в науковий обіг самостійну теоретичну конструкцію «право прокурора на виключне представництво інтересів держави в суді». Ця конструкція має охоплювати такі структурні елементи: а) підстави (передумови) права прокурора на виключне представництво інтересів держави у суді цивільної, господарської та адміністративної юрисдикції; б) порядок (механізм) реалізації прокурором права на виключне представництво інтересів держави в межах відповідних судових процедур; в) гарантії реалізації прокурором права на виключне представництво інтересів держави відповідно до визначених законом процедур судочинства. Ефективність представницької функції прокуратури переважно залежатиме від того, на скільки активно цей інструментарій використовуватимуть прокурори в правозастосовній практиці.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути