Connect with us

Думка експерта

Прокурорська «реформа»

Чи зможе нинішній очільник Генпрокуратури стати найуспішнішим Генеральним прокурором, якщо так зване «очищення» прокуратури відбувається з грубим порушенням прав людини і громадянина?

Олексій БАГАНЕЦЬ, заступник Генерального прокурора
(2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), віце-президент Світового конгресу
українських юристів,
член Науково-консультативної ради при ДБР,
адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України

Наскільки мудрими були люди, котрі свого часу говорили: «Якщо чогось не знаєш по суті, краще помовчи. Але до цієї мудрої поради ніяк не хотів прислуховуватися ні попередній Генеральний прокурор, ні нинішній, який, до речі, як показали останні події, може в цьому плані навіть перевершити Ю. Луценка. І, мабуть, саме з тієї причини, що вони обидва не є фахівцями у сфері прокурорської діяльності. Чим частіше слухаю виступи Руслана Георгійовича, то більше переконуюся, що й він випадкова людина на цій високій посаді. Ну хіба міг професійний Генеральний прокурор заявити про те, що ні поліція, ні ДБР, а саме прокурори відповідають у нашій державі за стан справ у боротьбі зі злочинністю?! Звичайно, що ні.

У черговий раз заявляю, в мене немає намірів якимось чином образити Генпрокурора. Навпаки, бажаю йому успіхів, нехай вивчає уважно всі зауваження і претензії до його діяльності, робить відповідні висновки й може йому поталанить переконати скептиків з приводу помилковості його призначення на дану посаду. Але, вибачте, поки що я таких зусиль з його боку не бачу. Візьміть хоча б його останні «одкровення» інтернет-газеті «Лівий берег», де він наговорив такого, що ще раз переконує мене в тому, що не можна в жодному разі призначати на таку посаду не професійних прокурорів, а тим більше висуванців політичних партій чи особистих друзів, партнерів по бізнесу або кумів діючих на той час президентів України.

Пояснюю чому

Ну хіба може Генеральний прокурор, нехай і новопризначений, голосно заявляти про те, що, начебто, в багатьох прокурорів є свої «наставники» (а хіба це погано з точки зору підвищення їх професійної майстерності), чи навіть «власники» і «куратори», які їх спрямовують (правда, не уточнив куди саме) і навіть утримують? А головне, що, за його ж твердженням, саме ці міфічні «особи» і критикують «реформу» прокуратури, яку запустив нинішній Президент. Такі заяви я особисто сприймаю як маячню, як якусь хворобливу уяву людини, яка взагалі не орієнтується в тому середовищі, куди вона випадково потрапила.

Зокрема, як розуміти його посилання в цьому контексті, для прикладу, на переписку між народним депутатом В. Медяником і щойно призначеним, ним же самим заступником Генерального прокурора Віктором Трепаком? Тим більше, що він тут же наголосив, що саме переатестація, начебто, і допоможе виявити таких «контрольованих» прокурорів та позбутися їх. Цій «версії» нового Генерального
прокурора може позаздрити навіть його попередник, бо при такому підході тоді незрозуміло, а чим Руслан Георгійович керувався, коли призначав собі такого, начебто, «контрольованого» ззовні заступника?

Наступним припущенням, а може навіть і відвертою фантазією нового Генпрокурора є його теза про те, що частина прокурорів не погодилася на умови такої переатестації через боязнь проходити перевірку на доброчесність. Якби це заявив хтось із «грантоїдів», наприклад, член так званого Центру протидії корупції, діяльність якого щедро фінансується з-за кордону, можна було б не звертати на це уваги. Але, таке, вибачте, сказав сам Генеральний прокурор, який уже в іншому інтерв’ю інтернет-сайту «ЦензорНет», навпаки, наполягав на дотриманні Конституції України, норми якої є прямої дії і що саме ними потрібно керуватися, а не діючим законом, якщо вони протирічить Основному Закону держави.

Щодо атестації прокурорів

Визнаю, що я теж є прихильником розширення владних повноважень Генерального прокурора і керівників обласних (регіональних) прокуратур, виходячи, перш за все, з мотивів оперативного прийняття ними кадрових рішень. Але те, що відбувається й буде в найближчому майбутньому відбуватися із так званою атестацією працюючих прокурорів, і змушує мене писати ці рядки. В тому числі не підтримую норми положення, затвердженого наказом нового Генерального прокурора про те, що вирішення питання про проходження атестації прокурорів буде контролювати комісія в складі 6-осіб, троє з яких не є прокурорами, а тому незрозуміло, завдяки яким своїм знанням, професійному чи життєвому досвіду вони можуть правильно визначити того, хто успішно пройшов атестацію на предмет придатності для подальшої роботи в прокуратурі, а хто ні? Не пояснив Рябошапка журналістам і те, як вийти з ситуації, коли під час такого голосування половина членів комісії буде «за», а інша половина — «проти». Незрозуміло також, на підставі яких критеріїв він (чи хтось інший) підбирав цих сторонніх членів комісії, тобто не із середовища прокурорів. І це при тому, що раніше, після створення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, та ж Венеціанська комісія висловлювала невдоволення таким підходом, вимагаючи, щоб у цих комісіях більшість складали саме прокурори, що мало бути гарантією незалежності прокуратури. Саме визначення нинішнім Генеральним прокурором необхідних якостей у таких непрофесійних членів конкурсної комісії прозвучало теж непереконливо, бо він назвав лише компетентність та відсутність сумнівів щодо доброчесності. З приводу першої оцінки, то вона повністю вигадана (пропоную перевірити таких членів комісії), а другу він визначив, виходячи з мінімуму «публічної критики».

Не зовсім зрозуміло для багатьох експертів також те, з яких саме джерел своєї діяльності НАБУ буде надавати такій комісії інформацію негативного характеру стосовно прокурорів, які будуть проходити співбесіду, враховуючи, що дослідчі перевірки органами досудового розслідування тепер не проводяться, а матеріали оперативно-розшукових справ і кримінальних проваджень не підлягають розголошенню. М’яко кажучи, мені здалося, що Генеральний прокурор обманув журналістів і в тому, що він, начебто, завчасно визначив прохідний бал за результатами тестування на загальні здібності (93), хоча всім відомо, що в Положенні бал за проходження цього другого етапу атестації заздалегідь не встановлювався. Не був щирим Руслан Георгійович і коли пояснював процедуру виконання прокурором на засіданні комісій практичних завдань, бо не уточнив, хто ці завдання розробляв, чи будуть вони стосуватися виконання прокурором саме конституційних своїх повноважень, чи знову з’ясовуватимуть у них те, «скільки білка міститься у 100 грамах яловичини?» Не зміг Генпрокурор пояснити журналістам і відсутність загального балу за результатами проходження прокурорами всіх етапів атестації.

Більше того, Руслан Рябошапка намагався переконати журналістів, що закон (щодо реформи прокуратури ), який серед невідкладних рекомендував прийняти Президент України, є чинним, доки Конституційним Судом він не визнаний неконституційним (тут він протирічив сам собі, бо пояснюючи, наприклад, розбіжності Конституції і законів України, що регламентують порядок зняття недоторканості з народних депутатів, він стверджував зворотнє). До речі, Генпрокурор свідомо ухилявся від пояснень неконституційності не лише самого закону щодо «реформування» прокуратури, але і його власних наказу та Положення про порядок проходження атестації.

Намагання списати все на Горбатюка

Не додало авторитету главі ГПУ й намагання очорнити уже екс-керівника управляння спецрозслідувань С. Горбатюка, якого журналісти під час цієї розмови назвали «честю і совістю прокуратури». Так, він назвав останнього особою, якій завжди вигідний конфлікт, що С. Горбатюк навмисно створював із себе образ жертви, щоб таким чином уникнути відповідальності за неефективне розслідування злочинів на Майдані тощо. І це в той час, коли, начебто, «конфліктний» Горбатюк працював на цій посаді як мінімум при двох попередніх Генеральних прокурорах і тоді суттєвих зауважень до нього не було — ні при Яремі, ні при Шокіну. Більше того, свідченням того, що Р. Рябошапка так і не усвідомив, яку посаду він займає, є його заява журналістам під час згаданого інтерв’ю про те, що «вони» (правда, незрозуміло хто саме) вивчили статистику роботи очолюваного С. Горбатюком управління і з’ясували, що із 14,5 тисячі томів справ, напрацьованих за 5,5 року, лише 8 тисяч стосуються подій на Майдані, а тому, за його висновком, цей підрозділ половину робочого часу займався не тим, чим повинен був займатися, хоча це була ледь не окрема спеціалізована прокуратура: зі спеціальними слідчими, спеціальними прокурорами, спеціальними психологами тощо.

Із цього приводу я вже неодноразово висловлювався, але змушений знову повторити, що категорично не згідний з такою оцінкою професійної діяльності й результатів роботи С. Горбатюка. Почну з того, що Руслан Георгійович не міг ні фізично, ні з урахуванням своїх особистих професійних здібностей (разом з усіма його заступниками) за такий період часу перебування на посаді вивчити 14,5 тисячі томів справ! Крім того, роз’яснюю нинішньому Генеральному прокурору те, що відповідальність за організацію досудового розслідування повинні нести, окрім керівника цього слідчого підрозділу, як мінімум начальник Головного слідчого управління, якому в різні періоди підпорядковувалося управління спеціальних розслідувань, керівник управління процесуального керівництва, який відповідав і організовував роботу по нагляду за розслідуванням цих проваджень, заступники Генерального прокурора, котрі відповідали за організацію досудового розслідування та окремо — за процесуальне керівництво цими розслідуваннями, в яких, на відміну від керівників слідчого підрозділу, значно більше важелів впливу і повноважень, а також і діючі на той час генеральні прокурори (а їх було вже четверо).

Не є повною правдою й те, що в підпорядкуванні Горбатюка були і підрозділи процесуального керівництва: це дійсно мало місце при Ю. Луценку, але недовго та й незаконно, бо не можуть слідчий і прокурор бути підпорядкованими однозначно керівнику слідчого підрозділу (цього не знав і Луценко, і, мабуть, не знає Р. Рябошапка). Тобто, треба усвідомити, що не тільки від керівника слідчого підрозділу залежить ефективність розслідування кримінальних проваджень. Радив би також Р. Рябошапці спочатку поцікавитися, скільки разів усі генеральні прокурори та їх заступники вивчали й особисто заслуховували стан слідства по цих справах. А хіба не оприлюднювали ЗМІ за останні 3—3,5 року постійні чвари та з’ясування стосунків у ГПУ — то між Горбатюком і Луценком, то між Горбатюком і заступниками Генерального прокурора Столярчуком та Стрижевською, аналогічно з Матіосом, що доходило навіть до розгляду цих взаємовідносин у судах? Хіба це не вплинуло на ефективність досудового розслідування? В дійсності, це теж були причини, але на них чомусь нинішній Генеральний прокурор не звертає уваги, бо не є професіоналом.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

 

Думка експерта

Підемо туди — не знаючи куди. Щодо тенденцій «реформування» українського судочинства

Василь МАЛЯРЕНКО,
доктор юридичних наук,
професор, член-кореспондент
Національної академії правових наук,
Голова Верховного Суду України у відставці

Як відомо, судочинство не існує у вакуумі. Його ефективність тісно пов’язана з адвокатурою та прокуратурою, слідчими, розшуковою службою, з експертними установами та виконавчою системою. Автори реформ судочинства повинні знати це. Тож зміни в судо чинстві мають бути узгоджені в зазначених сферах.

Про ситуацію загалом

У результаті реформування на місці сваволі, судових помилок, бюрократизму, тяганини й хабарництва мають з’явитися нові процесуальні правила і процедури, які стануть прогресивними та корисними для суспільства й максимально унеможливлять названі негативні явища, а ще принесуть серйозні економічні та політичні зміни. Друге, судова реформа має бути закінченою і послідовною, вона повинна відповідати реаліям життя та запитам суспільства. Чи може похвалитися таким підходом Україна? На жаль, ні. У першу чергу звертає на себе увагу той факт, що протягом останніх 28 років жодна влада в Україні так і не здійснила не лише ґрунтовного, а навіть і поверхового дослідження в судовій та правоохоронній системах щодо проблем і явищ, які там існують, їх причини. Ініціюючи певні законопроекти, ніхто не спромігся подумати про наслідки від них. Ніхто не вважав необхідним запитати суддів про те, що треба зробити, аби правосуддя було успішнішим, а їхні пропозиції традиційно відкидаються без будь-якого обговорення.

Як видно з даних, отриманих від міжнародних структур, Україна по судочинству має найгірші показники серед інших (сусідніх) країн Європи. Європейський досвід у нас ґрунтовно не досліджується, не вивчається, до рекомендацій не прислуховуються. Підготовку законопроектів про зміни в судочинстві здійснювали декілька років різні люди, які, як правило, маловідомі суспільству, не є авторитетними, невідомо які вони мають знання та досвід. Їх законопроекти не піддавалися аналізу, не обговорювалися в наукових та громадських колах. А тому вони залежали від власного інтелекту, знань, досвіду, амбіцій, уявлень авторів цих проектів.

Реформа заради реформи

При окремих президентах України створювалися навіть цілі концепції реформування судової системи. Але далі їх затвердження справа не рухалася. До того ж, при кожній новій владі напрацьована концепція, як правило, відкидалася, бо ніхто не вважав за потрібне слідувати цій концепції. А вся суть такого «реформування» зводилася до одного — заміни одних суддів на інших, при чому в основному на тих, хто жодного разу в житті самостійно не приймав судових рішень.

Тут ігноруються базові конституційні і міжнародні правові норми щодо незалежності суддів та незамінюваності їх як фундаменту цієї незалежності. Чого варте позбавлене правової логіки, абсолютно безглузде рішення, яке не має аналогів у світі, про викидання з назви «Верховний Суд України» слова «України» і на тій основі з’явилися ілюзії про створення іншого суду, з позбавленням повноважень нічим не скомпрометованих суддів — професіоналів, які б могли працювати ще 10, а може й більше років.

Отже, виникла нова структура під назвою Верховний Суд невідомої держави. При тому не можна викреслити з історії нашої країни той факт, що протягом багатьох десятиліть Верховний Суд України забезпечував законність і правопорядок у державі, унеможливлював конфлікти, реабілітував тисячі безвинно репресованих людей тощо. І, як правило, рішення ВСУ були бездоганними. За всі останні 28 років його існування жодного його суддю не обвинуватили в якомусь злочині. Саме Верховний Суд України завдяки своєму авторитету зумів отримати в своє підпорядкування Кловський палац і привести його в належний вигляд, отримати й реконструювати інші приміщення, створити автобазу, їдальню та правову бібліотеку, а також технічно оснастити робочі місця, тобто створити всю матеріальну базу для відправлення правосуддя на найвищому рівні. І ось цей суд знищили, спричинивши колосальну шкоду і судочинству, і державі, покалічивши долі багатьох людей.

Це знищення було б зрозумілим, якби, наприклад, замість однієї системи влади створили іншу. Але система влади не змінена. Конституція говорить, що Україна продовжує бути демократичною, соціальною і правовою державою. Прихід до влади того чи іншого президента не змінює систему влади. За таких обставин знищення Верховного Суду України — це фактично акт сваволі, за який винні повинні понести відповідальність. Особливий цинізм проявляється до тих суддів ВСУ, які, незважаючи на шалений тиск, не звільнилися з посад, бо обрані пожиттєво й не бачать поки що себе у відставці. Їх позбавили повноважень здійснювати судочинство, а передбачений у таких випадках посадовий оклад не виплачують.

Знищення Верховного і вищих судів

Особливий акцент на вищих судах. Їхнє знищення ґрунтується на постулаті, що в державі має бути лише три судові інстанції: перша, апеляційна та касаційна. Це надзвичайно формальний і хибний підхід, який призведе до великої кількості невиправданих судових помилок, а ще до збільшення потоку звернень в європейські структури. Справа в тому, що в світі не існує жорсткого стандарту щодо кількості судових інстанцій. Кожна країна вирішує це завдання з урахуванням своїх особливостей. Кількість судових інстанцій залежить від рівня незалежності суддів, їх знань та досвіду, а також рівня прокуратури та адвокатури тощо. Три інстанції можливі там, де бездоганно працюють апеляційні та касаційні суди. Там, де цієї бездоганності немає, судових інстанцій має бути стільки, скільки треба для того, аби виправляти всі судові помилки.

Створення вищих судів в Україні було правильним і виправданим рішенням. У ході «реформації» фактично визнано, що без них обійтися неможливо, але з метою поміняти суддів їх перейменували на касаційні суди і ввели у Верховний Суд, створивши громіздку, складну й мало зрозумілу структуру. Можливо, я недостатньо обізнаний, але не знаю країни світу, крім України, де б у складі Верховного Суду було чотири касаційних суди і вищий над ними суд. Тобто суд у суді — це щось надто оригінальне. Слід звернути увагу, що Конституцією України не передбачено касаційних судів у складі Верховного Суду, як не передбачено і Великої Палати у Верховному Суді. Що таке Велика Палата у ВС? Це фактично друга касаційна інстанція. Саме вона є Верховним Судом. Наявність її підтверджує правильність створення свого часу вищих судів. Потрібно було лише вказати в Конституції України статус Верховного Суду України як надзвичайної касаційної інстанції, а не знищувати ВСУ та вищі суди.

Щодо оцінювання суддів

Велика увага в ході «реформування» судочинства приділена атестації суддів, їх оцінюванню. Щодо кандидатів у судді, суддів-кандидатів на переведення у більш високі інстанції це є правильним кроком. Але оцінювання, переатестація суддів, які обрані довічно, є акцією антиконституційною — це посягання на їх незалежність, це тиск на них. Постійні атестації і переатестації, оцінювання й звільнення, зміна статусу судді, перебування декількох сотень суддів найвищої кваліфікації, що усунуті від здійснення правосуддя, у підвішеному стані, вбивають правосуддя. Суддя за таких обставин не відчуває захищеності і перспективи, він боїться того, що як би він не працював, у будь-який день може бути звільнений із посади. У зв’язку з цим зростає зневага до влади, держави і правосуддя. А це веде до зростання корупційності, погіршення стану судочинства.

Із метою забезпечення судової системи повноцінними суддями, збільшення довіри до них суспільства, думаю, мають змінитися підходи до комплектування і діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Зараз це робиться безкінечно, хаотично й безсистемно, процедура відбору людей у суддівський корпус надзвичайно громіздка, а остаточне рішення влади про комплектування цієї комісії за участі іноземців загалом шокує. Бо це зневага до власного народу, недовіра до нього, підкреслення того, що серед цього народу не можна знайти чесну й сумлінну людину. Це смішне, але й сумне водночас, рішення ґрунтується на одвічній моралі українця, що «в сусіда і хата біліша, і жінка миліша, і діти розумніші» та й загалом усе краще. Коли ж закінчиться цей примітивний підхід і меншовартість. У зв’язку з цим рішенням асоціюються такі випадки в історії нашого народу. Так, згідно з «Повістю временних літ» Нестора-Літописця на зорі нашої державності на Русі був повний хаос і з метою наведення порядку були запрошені іноземці — варяги на чолі з Рюріком та іншими. Ці варяги прийшли і стали встановлювати свої порядки. В результаті цього «порядку» на 1 223 рік, тобто на рік першого приходу монголів і битви на річці Калка, за свідченням українських істориків на Русі було більше ніж 250 нікчемних «державок», які тільки та й знали, щоб чубитися між собою. Саме роздробленість була результатом правління іноземців і причиною монгольського розгрому та подальшого існування нашої землі в складі інших держав.

Другий приклад, це запрошення німців для допомоги в наведенні порядку в часи Грушевського та Скоропадського. Чим це закінчилося розумним людям відомо, а тому я не буду розповідати. Запрошення іноземців для наведення порядку в судочинстві України може закінчитися тим, що вони самі побажають стати суддями і прокурорами, губернаторами, міністрами, президентами. Бережи нас Боже від такої перспективи. Знищення Верховного Суду України та вищих судів, ускладнення процедури набору суддів, їх оцінювання й атестація, інші малозрозумілі зміни в системі правосуддя принесли жахливі результати. Довіра людей до правосуддя як була мізерною, так і залишилася такою, доступність до правосуддя теж не змінилася, потік звернень громадян до Європейського суду з прав людини залишається таким же високим, відсоток виконання судових рішень не росте, а судові процеси як тягнулися роками, так і тягнуться. У «новоствореному» Верховному Суді кількість нерозглянутих справ скорочується надто повільно. А при скороченні суддів наполовину, скоріше за все, ці багатотисячні залишки будуть лише збільшуватися.

Як видно з даних, оприлюднених на недавньому з’їзді суддів, в Україні на сьогодні понад дві тисячі вакансій суддів, тобто майже кожне трете місце вакантне. При цьому судді продовжують масово звільнятися з посад. Через відсутність суддів паралізована робота 16 судів, а в 123 судах працює менше половини складу суддів. При цьому Вища кваліфікаційна комісія суддів безкінечно «оновлюється», переводиться з одного статусу в інший. Повторюю, нинішній стан невизначеності та заформалізованості, громіздка процедура відбору кандидатів у судді фактично паралізують процес оновлення суддівського корпусу, — оце і є результат «реформи».

У той же час у підвішеному стані, стані відсторонення від здійснення суддівських повноважень перебуває велика кількість висококваліфікованих нічим не опорочених суддів — професіоналів Верховного Суду України та трьох вищих судів України. А вже скоро до них добавляться ті судді Верховного Суду, що не потраплять у число ста визначених новим законом. Що характерно, законодавець робить вигляд, що цих суддів не існує і тому долю їх вирішувати не поспішає. Не поспішає він вирішувати й долю тих суддів, які відпрацювали п’ять років, показали себе здібними здійснювати правосуддя в статусі обраних пожиттєво та тих кандидатів у судді, що пройшли навчання в Національній школі суддів України.

Замість висновку

Аналіз тих змін, які здійснюються в судочинстві України, свідчить про те, що всі вони відбуваються спонтанно, непослідовно і хаотично. Один суд створює, інший їх знищує, один суддів набирає, інший їх виганяє. Один каже треба двісті суддів для повноцінного щастя, другий заперечує — ні, тільки сто. І ніхто нікого не слухає, не вивчає, не досліджує, не прогнозує. При тому ніхто не хоче бачити скалічених доль сотень і тисяч людей. І це робиться в європейській, демократичній, правовій державі.

У той же час у світі накопичений величезний досвід покращення судочинства. Є мирові судді, є відновне правосуддя, є третейське судочинство, є багато варіантів позасудового залагодження конфліктів тощо. Але в Україні весь цей досвід ігнорується. Натомість все «реформування» зводиться до заміни людей й ускладнення процедури заповнення вакансій. Але, як свідчить той же світовий досвід, шляхом заміни людей не можна, як казав один кіногерой, «зробити ніжку маленькою, а душу великою». Зміну на краще може забезпечити лише зміна системи влади й економіки. У світі існує дві системи влади й економіки: інклюзивна й екстрактивна. При інклюзивній системі всі інститути влади та економіки спрямовуються на забезпечення інтересів більшості населення в державі. При екстрактивній системі влади, навпаки, всі інститути влади й економіки спрямовуються на забезпечення інтересів меншості населення. Наразі в Україні створена екстрактивна система влади й економіки, спрямована на забезпечення інтересів невеликої кількості олігархічних кланів, які тримають у руках всю економіку і владні структури. За таких обставин можна змінювати президентів, прем’єрів, прокурорів, суддів навіть кожен день, але нічого на краще не зміниться. Бо олігархат не зацікавлений у таких змінах.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Проблема контрабанди в Україні: як змінити систему протидії?

Олена БУСОЛ,
доктор юридичних наук,
головний науковий співробітник
Міжвідомчого НДЦ з проблем боротьби
з організованою злочинністю при РНБО України

Проблема контрабанди — одне з першочергових завдань держави у справі захисту її економічних інтересів. Вже понад два останніх десятиріччя (!) контрабандними виявляються значна частина експортно-імпортних товаропотоків в Україні. Особлива небезпека для держави полягає в тому, що контрабандні операції проводяться із вчиненням корупційних діянь службовими особами державних та місцевих органів влади. Збитків зазнають інтереси вітчизняного товаровиробника. Нелегальне ввезення іноземних товарів зменшує попит на українську продукцію, призводить до ліквідації виробництв, зниження конкурентоспроможності українських підприємств на внутрішньому ринку та їх переміщення за кордон. Наслідком може бути скорочення штатів підприємств й урізання їх фонду заробітної плати. Крім того, результати такої злочинної діяльності негативно впливають на суспільні відносини у сфері захисту життя та здоров’я громадян у випадку контрабанди зброї та боєприпасів, ядерних матеріалів і речовин, позбавляють права громадян на користування культурними цінностями, історичним надбанням України.

Контрабанда як загроза нацбезпеці

Те, що контрабанду слід вважати однією з найнебезпечніших загроз національній безпеці України, підтверджує прискіплива увага української влади до проблеми протидії контрабанди одразу після президентських та парламентських виборів у 2019 р., про що, зокрема, свідчить Указ Прези дента України від 09.07.2019 р. № 505. Крім того, було створено такі органи з правоохоронними функціями, як НАБУ, ДБР, Національна поліція України, що певним чином повинно було змінити систему взаємодії та координації дій у протидії контрабанді. Але, що змінилося на сьогодні реально? Так, дійсно, нещодавно НАБУ затримало «короля контрабанди» В. Альперина, який, втім, похизувався у Фейсбуці, що сам прийшов до САП. Спеціалізована антикорупційна прокуратура вже повідомила про підозру семи посадовим особам митниці та екс­чиновнику фіскальної служби, які є спільниками В. Альперина в контрабандних схемах. Їм інкримінують махінації з розмитненням товарів, що імпортують в Україну, та які завдали збитків державі на понад 77,7 млн грн за статтями 255, 212 і 364 КК України.

Політика транснаціональних корпорацій

Зазначена загроза посилюється й за рахунок політики транснаціональних корпорацій та злочинних організацій, спрямованої на використання кримінальних схем у зовнішньоекономічній діяльності, через що більшість фінансових потоків перебуває поза оподаткуванням і тіньовий сектор економіки значно розширюється. Легальний зовнішньоторговельний оборот України в 2018 р. склав $104,5 млрд, що еквівалентно 80% ВВП України, тіньовий імпорт — традиційно коливається в діапазоні 10% ВВП. Доходи бюджету від зовнішньої торгівлі формуються не лише з митних зборів (27,1 млрд грн або 3% доходів державного бюджету в 2018 р.), а й із імпортного ПДВ, що генерує для України левову частку надходжень до бюджету. В 2018 році із 374 млрд грн надходжень податку на додану вартість, — 295,4 млрд гривень, або 79%, було сформовано саме за рахунок імпортного ПДВ. Спільно з митними зборами та імпортним акцизом — це 40,2%, або майже половина доходів державного бюджету.

Правоохоронні органи та неадекватно низький стан протидії контрабанді

Стан боротьби з контрабандою правоохоронними органами є неадекватно низьким, враховуючи відкриту інформацію ЗМІ щодо «кришування» контрабандистів і безпосередньої участі державних службовців вищого та нижчих рангів прикордонних районів та областей у контрабандних схемах. А за заявами деяких депутатів на TV, контрабанда в «сірій зоні» на Донбасі досягає величезних масштабів: із території самопроголошеної «ДНР» в Україну ввозять метал, вугілля, зерно, інші товари. «Долю» від цього, як повідомляють деякі колишні АТОвці та народні депутати (http://povin.com.ua/205907­31­05.html), отримують Міністерство оборони України, Генеральний штаб і МВС України.

Про поширення проявів контрабанди та порушення митних правил в Україні мала б свідчити й офіційна статистика правоохоронних органів. Але слід враховувати відносно високу латентність таких злочинів.

Разом із тим, про роботу правоохоронних органів у цьому напрямі можна скласти майже чітке уявлення. Так, у 2018 р. правоохоронними органами було закінчено лише 2 кримінальні провадження щодо контрабанди. У тому ж році в журналі Suddeutsche Zeitung опубліковано статтю, в якій зазначено, що Україна в 2017 р. втратила від контрабанди понад 120 млрд грн (4 млрд євро). Це вдвічі більше ніж держава отримала в 2018 р. від МВФ. Такий низький показник кількості кримінальних проваджень у 2018 р. може свідчити про недостатню увагу протидії злочинним угрупованням економічного спрямування, труднощі в налагодженні координації між правоохоронними органами України та зарубіжних держав.

Певні успіхи все таки є…

Між тим, є й певні успіхи. Наведу лише декілька прикладів. Під час спільної спеціальної операції Національної поліції України, Служби безпеки України та Державної податкової служби України у березні 2019 р. із незаконного обігу вилучено 257 кг кокаїну, який знаходився в контейнері, що прибув в Одеську область з Латинської Америки. Всього в результаті проведених заходів із початку року з незаконного обігу вилучено 3 499 кг наркотичних засобів та психотропних речовин (на початку досудового розслідування, без врахування закритих). У тому числі, за результатами проведення Національною поліцією операцій по ліквідації міжнародних каналів, у наркозлочинців вилучено 925 кг героїну та 657 кг кокаїну, макової соломи — 2940 кг, канабісу — 482 кг, метадону — 29,3 кг, амфетаміну — 20,5 кг, метамфетаміну — 11,6 кг, опію — 11,4 кг, дезоморфіну — 1,2 кг тощо.

У червні—липні 2019 р. спільно з митною та податковою службами Великобританії і спецслужбами Республіки Польща проведено масштабну операцію з припинення діяльності міжнародного угруповання, яке організувало незаконне переміщення тютюнових виробів до держав Європейського Союзу. Вилучено найбільшу за всю історію незалежності України партію таких виробів. Орієнтована вартість вилученої продукції становить близько 70 млн грн, не рахуючи 13 вантажних автомобілів, які переміщували підакцизну продукцію. У квітні 2019 р. викрито ще два канали нелегального переміщення тютюнових виробів із підробленими марками акцизного податку з непідконтрольної українській владі території Донецької області. Одним із вик ритих угруповань використовувався моторний човен для перевезення товару Азовським морем, інше — переправляло контрафакті цигарки через річку Кальміус. Всього вилучено 277 ящиків тютюнових виробів вартістю понад 3 млн грн.

У червні 2019 р. у Луганській області припинено протиправне постачання паливно­мастильних матеріалів із території РФ в Україну за допомогою підземного трубопроводу. Вилучено обладнання для перекачки ПММ, цистерну ємністю 24 кубічних метри та 15 тисяч літрів дизпалива у залишку (вартість вилученого товару та обладнання складає близько 500 тис. грн), а незаконний трубопровід демонтовано.

Що стосується контрабанди сильнодіючих та отруйних речовин, то для їх переміщення використовуються схеми переправлення поза пунктами пропуску державного кордону. Сильнодіючі та отруйні речовини переважно представлені лікарськими засобами та сировиною для їх виготовлення. У більшості випадків вони надходять в Україну з КНР поштовим каналом. Переміщують такі засоби з держав ЄС та Молдови, де діє вільний обіг анаболічних препаратів.

Із останніх подій цієї осені: на митному посту «Мелітополь» правоохоронці затримали контрабандиста, який постачав обладнання для військових кораблів Росії. Організатором цієї незаконної діяльності був один з колишніх керівників держпідприємства.

Слідчі Служби безпеки України та співробітники контррозвідки завадили мешканцю Миколаєва протиправно переправити до держави­агресора комплектуючі, які використовуються для ремонту й технічного обслуговування двигунів на кораблях Військово­морського флоту РФ.

Але суттєвих змін не відбулося

Проте аналіз наявної інформації свідчить, що ситуація в сфері протидії контрабандній діяльності протягом останніх років суттєвих змін не зазнала й залишається складною. Протягом І півріччя 2019 р., за статистичними даними СБУ, було викрито лише 37 злочинів за ст. 201 КК України та 4 злочини за ст. 333 ККУ, у вчиненні яких особам повідомлено про підозру або вилучено предмети правопорушень; засуджено 27 осіб; вилучено предметів контрабанди та порушень митних правил на суму понад 18,6 млн грн.; конфісковано предметів контрабанди та порушень митних правил за рішенням суду на суму 536 тис. грн. Через велику прибутковість найбільш поширеним видом тіньового бізнесу залишається протиправне переміщення через митний кордон підакцизних товарів (тютюнових виробів — до держав Євросоюзу, спирту та паливно—мастильних матеріалів — в Україну). Таке переміщення має виражену регіональну локалізацію та спричиняє вчинення посадових злочинів (корупція) та економічних злочинів (створення підпільних виробництв).

У поточному незакінченому році, за даними СБУ, повідомлено про підозру у вчиненні злочинів у 18 кримінальних провадженнях, розпочатих стосовно співробітників митних органів (з яких 13 — за ст. 368 КК України), у 13 — стосовно військовослужбовців Державної прикордонної служби, у 2 — стосовно співробітників контролюючих органів на митному кордоні. Засуджено 7 військовослужбовців ДПС України, 3 — митників, 1 співробітника контролюючих органів на митному кордоні. Звільнено 5 посадовців митних органів, 8 військовослужбовців ДПС України та 2 співробітників контролюючих органів на митному кордоні. Зокрема, повідомлено про підозру низці очільників міських та обласних митниць. Державне бюро розслідувань здійснювало досудове розслідування за фактом можливої співучасті працівників митного поста Ягодин Волинської митниці ДФС України в незаконному перевезенні товарів приблизною вартістю 550 тисяч доларів з попередньою кваліфікацією злочину як зловживання владою або службовим становищем, якщо вони спричинили тяжкі наслідки (ч. 2 ст. 364 КК України).

Неконтрольовані ділянки кордону

Недостатня щільність системи охорони кордону України й зробила її транзитним пунктом для наркотиків. Нині Україна має 409 км неконтрольованого кордону з РФ, інші — це 1 300 км ділянки, що контролюється до стику кордону з Білоруссю. Основними країнами постачання контрабандних наркотиків сьогодні є Іран, Колумбія, Молдова, Нідерланди, Німеччина, Панама, Польща, РФ, Угорщина, тощо. Наприклад, Польща нині є одним зі світових лідерів у виробництві синтетичних наркотиків, має з Україною досить розвинуті економічні зв’язки та кордон достатньо великої протяжності. Враховуючи геополітичне розташування України, можна говорити й про розширення сфер впливу міжнародної наркомафії, яка використовує територію нашої держави як транспортний коридор для перевезення наркотичних засобів, так і як новий ринок їх збуту.

Мережа інтернет і глобальне поширення таких технологічних досягнень, як мобільний зв’язок, міжнародна банківська система, зробили державні кордони вразливішими. Інформаційні технології широко використовують організовані злочинні групи як засіб підготовки й організації вчинення контрабанди. Новітні інформаційні технології дають учасникам транснаціональної злочинної організації змогу забезпечувати свою анонімність в умовах незначного ризику, а також можливість залучати більшу кількість осіб до злочинної діяльності та бути невикритими.

Сприятливі умови для контрабанди

Головними чинниками, які створюють сприятливі умови для контрабанди, є: недостатня координація правоохоронних та контролюючих органів України з відповідними органами суміжних з нашою країною держав щодо обміну інформацією з протидії переміщенню товарів поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю. Як правило, причиною цього є відсутність єдиної бази митних органів України з митними органами зарубіжних держав; сприяння посадових осіб органів державної влади, зокрема правоохоронних та контролюючих, юридичним чи фізичним особам у переміщенні через митний кордон України зазначеного виду продукції (корупційна складова); недосконале й суперечливе законодавче регулювання діяльності щодо боротьби з контрабандою та порушенням митних правил; наявність значної різниці між цінами на окремі групи товарів на світовому та внутрішньому ринках; безробіття серед мешканців прикордонних районів.

Визначальні чинники контрабандної діяльності

Визначальними чинниками, які впливають на формування та розвиток обстановки, пов’язаної з контрабандною діяльністю, можна назвати:

  • незавершеність демаркаційного процесу з РФ, Республікою Білорусь та Молдовою, розташування населених пунктів, приватних будинків, земельних ділянок приватної власності та пайового фонду впритул до лінії державного кордону;
  • недостатність інженерно­технічного облаштування лінії державного кордону, наявність неконтрольованих доріг і водних переправ, значні відстані між окремими українськими та суміжними пунктами пропуску;
  • втрата контролю над окремими ділянками державного кордону на тимчасово окупованих територіях України, які можуть використовуватись для неправомірного переміщення предметів правопорушень;
  • проблеми кадрового та матеріально­технічного забезпечення ДПС України, митниць ДФС України та інших державних органів, які виконують контрольні функції на державному кордоні;
  • корумпованість митних та прикордонних службовців, посадових осіб правоохоронних органів, які забезпечують досудове розслідування кримінальних проваджень щодо контрабанди, а також корумпованість суддів при винесенні вироків контрабандистам;
  • недостатній рівень митного контролю міжнародних поштових відправлень через їх значну кількість;
  • можливість анонімної реалізації предметів контрабанди через інтернет­магазини та інтернет­аукціони;
  • поступове обмеження повноважень правоохоронних органів у сфері протидії контрабанді та правопорушенням суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності й іноземних суб’єктів господарської діяльності;
  • відсутність у законодавстві чіткого визначення поняття та повного переліку сильнодіючих та отруйних речовин, неможливість проведення лабораторних досліджень щодо встановлення факту отруйності чи сильної дії речовини, що ускладнює документування їх контрабанди.

Найпоширеніші схеми

Найбільш поширеними схемами протиправного переміщення товарів на сьогодні залишаються: ввезення вантажів без оформлення митних документів, сплати платежів і податків, фіксації в обліках відповідних служб; переміщення вантажів шляхом підміни або підробки товарно­супровідних документів, маскування товарів під інші, маніпуляції з найменуванням та кодуванням товарів, їх кількістю та вагою; адресування імпорту на адресу неіснуючих підприємств; переміщення вантажів поза пунктами пропуску на «зеленій» ділянці кордону; оформлення транспортних засобів із товарами як таких, що переміщуються «порожніми»; «перерваний» транзит (товари під час ввезення в Україну заявляються як «транзитні» з подальшим їх вивантаженням на території України та формальним закриттям «транзиту»); підміна товарів після їх ввезення на митну територію України на шляху слідування до внутрішньої митниці призначення; зникнення товарів, які не випущені у вільний обіг та знаходяться під митними контролем, із місць їх зберігання (складів та місць тимчасового зберігання, територій портів й аеропортів).

У цьому ряду й зловживання пільгами, які надає законодавство для ввезення товарів громадянами (товари на суму 500 євро — автомобільним транспортом, 1000 євро — авіа): подрібнення товарних партій товарів, формування бригад із фізичних осіб (так звані «мурахи»), якими в межах норми «до 500 євро, до 50 кг» здійснюється переміщення товарів без оподаткування; «поштова контрабанда» — окремий напрямок схем із нормами безоподаткового імпорту (товари на суму не більше 150 євро в одному відправленні): надання товарним комерційним партіям вигляду малих поштових відправлень, їх подрібнення під норму до 150 євро з подальшим ввезенням на підставних фізичних осіб; недостовірне декларування: заниження ваги; штучне заниження митної вартості під граничні індикативи; зазначення в товару не свого товарного коду, не свого найменування; використання товарів групи «прикриття» (високовартісний товар декларується як низьковартісний; повна підміна найменувань; приховування кількісних та якісних характеристик товарів, торгових марок і виробника товарів та створення фірм­імпортерів, які отримують від митниці «особливі умови» (тарифи, «гра» з вагою та кодами тощо) для масштабного ввезення імпортних високоліквідних товарів, що ставить легальний бізнес у неконкурентне середовище.

Висновки

1. Контрабанда в Україні має широкомасштабні форми протягом всіього періоду незалежності України, а наслідки злочинних діянь контрабандистів відобразилися на всіх сферах економічної діяльності держави.

2. Вищі форми контрабанди в Україні є одними зі складових транснаціональної організованої злочинності.

3. Злочини, які пов’язані з незаконним переміщенням вантажів через державний кордон України, вчиняються з використанням корупційних схем за участі посадових осіб Державної фіскальної служби України, Державної прикордонної служби України, а також інших державних органів.

4. Судді в Україні часто свідомо сприяють уникненню злочинцями справедливого покарання за злочини, пов’язані з контрабандою, що також можна кваліфікувати як корупційний злочин.

5. Одна з прогалин на внутрішньому ринку, яка сприяє контрабанді — це право суб’єктів спрощеної системи оподаткування реалізовувати товари без будь­якої первинної документації на них, які б пояснювали походження товарів.

6. Відсутність у «спрощенців» обов’язку мати прибуткові документи на товар у комплексі з можливістю продавати його без касового апарату породжує можливість збувати будь­яку кількість нелегально ввезеного товару.

7. Існуючий масштаб службових зловживань був би неможливим без підтримки відповідними політичними партіями, що «отримали» митницю в результаті міжфракційних домовленостей.

8. Дії уряду щодо протидії контрабанді наштовхуються на відповідну критику бенефіціарів контрабанди, медіа­атаки та блокування через судову систему будь­яких рішень.

9. Контрабанді сприяє також поколіннями усталена практика додаткового тіньового заробітку для жителів прикордонних місцевостей — контрабанда виступає «живою» альтернативою працевлаштуванню або легальному підприємництву.

10. Грубі порушення на митниці та в Державній прикордонній службі можливі лише при відповідній корупції, яка базується на розриві в інформаційних потоках з державами­торговельними партнерами України.

Пропозиції щодо протидії контрабанді в частині її криміналізації

Одним із дієвих шляхів посилення боротьби з незаконним ввезенням товарів на митну територію України може стати відновлення кримінальної відповідальності за товарну контрабанду. З моменту набрання чинності Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності» в частині скасування кримінальної відповідальності за контрабандне переміщення товарів, значно зросла кількість таких правопорушень. У затвердженій КМУ Стратегії у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів на період до 2021 р. незаконна торгівля тютюновими виробами визначена як загроза національній безпеці, що гальмує економічний розвиток держави та має негативний вплив на імідж України на міжнародній арені. Одним з основних напрямків цієї Стратегії є запровадження кримінальної відповідальності за незаконне переміщення тютюнових виробів через митний кордон України. Пропозицію щодо встановлення кримінальної відповідальності за «товарну контрабанду» підтримано в червні 2019 р. міжвідомчою робочою групою з питань координації інтегрованого управління кордонами (створена постановою уряду України від 30.01.2019 р. № 83) під час розгляду проекту Стратегії інтегрованого управління кордонами на період до 2025 р.

За таких умов для підвищення ефективності заходів протидії контрабанді, спонукання учасників зовнішньоекономічної діяльності до добросовісної сплати митних платежів, безумовного звернення в дохід держави контрабандних підакцизних й інших товарів, є потреба у встановленні кримінальної відповідальності за контрабанду підакцизних і контрафактних товарів (продукції) у великих розмірах шляхом внесення відповідної групи товарів до предметів злочину, передбаченого ст. 201 КК України. До цього слід додати необхідність в установленні кримінальної відповідальності за незаконне створення та використання інженерно­технічних споруд і транспортних засобів з метою незаконного переміщення через державний кордон України товарів. Окрім того, вбачається за доцільне ініціювати внесення змін та доповнень до інших нормативно­правових актів, зокрема: визначити поняття та перелік отруйних і сильнодіючих речовин; імплементувати положення Концепції створення та впровадження автоматизованої системи контролю за обігом підакцизних товарів (алкогольних напоїв та тютюнових виробів) «Електронна акцизна марка», затвердженої розпорядженням КМ України від 06.07.2016 р. № 497­р.

Пропозиції організаційного плану

1. Підхід до вирішення проблеми контрабанди має бути комплексним — складатися не лише з посилення контролю на митниці та кордоні, а й включати в себе закриття прогалин на внутрішньому ринку, що дають життя контрабандним схемам.

2. На практиці боротьба з можливістю реалізовувати контрабандні товари на внутрішньому ринку через ССО дає більшу віддачу ніж нові програми протидії корупції на митниці та прикордонній службі.

3. Ситуація потребує забезпечення повноцінного інформаційного обміну між базами даних митниці та прикордонної служби, а також дотриманні вимог закону про право безмитного ввезення товарів лише при знаходженні за кордоном більше 24 годин і в’їзді не частіше одного разу на 72 години.

4. Боротьба з джерелами контрабанди повинна, виконую чи правоохоронну та економічну функцію, враховувати й соціальний аспект, як то — подолання безробіття у прикордонних областях.

5. Систему забезпечення митної безпеки України варто формувати з урахуванням міжнародного досвіду провідних держав світу. У зв’язку з цим вбачається необхідним реформування суб’єктів забезпечення митної безпеки України.

6. Необхідним є розширення повноважень щодо здійснення оперативно­розшукової діяльності митними органами й уніфікація митного та кримінального процесуального законодавства України в частині, що стосується забезпечення дієвих механізмів реалізації митними органами оперативно­розшукових заходів щодо злочинів, ознаки яких можуть бути виявлені під час здійснення митного контролю.

Джерело: Юридичний вісник України

 

Читати далі

Думка експерта

Влада народу, або Референдум як спосіб зняти відповідальність

Олександр МАРУСЯК,
експерт з конституційного права
Центру політико-правових реформ

Ідея референдуму — приваблива пропозиція для будь-якого політика. Чим загрожує її реалізація і чи підходить ця процедура для прийняття законів?

Із приходом нової влади тема референдуму знову перебуває в центрі уваги політичного життя країни. Ідея ухвалення народом стратегічно важливих рішень замість представників, ним же обраних, видається вкрай спокусливою пропозицією для будь-якого політика, оскільки референдум дозволяє зняти з себе тягар політичної відповідальності за ухвалення завідомо непопулярних чи контраверсійних рішень, апелюючи до верховної волі народу як єдиного джерела влади в Україні.

Чому закон про референдум — важливий?

Участь у всеукраїнському та місцевому референдумах — конституційне право кожного громадянина України (ст. 38, 70 КУ). Але сьогодні українці фактично позбавлені можливості реалізувати його — закону, який би регулював питання референдуму (п. 20 ч. 1 ст. 92), наразі все ще немає. Попередній Закон «Про всеукраїнський референдум» (2012 року) був визнаний неконституційним минулого року, а нового закону Верховна Рада попереднього скликання так і не ухвалила. Наразі в парламенту є реальний шанс ухвалити закон про референдум та створити реальний механізм цієї форми народовладдя. Та одна справа — передбачити право на народне волевиявлення через референдум, і зовсім інша — завершити регулювання практичної сторони реалізації цього права, гарантованого Основним Законом України.

Цікаво, що Конституція не просто передбачає можливість проведення референдуму, як одну із форм безпосередньої демократії. Закон визначає основні засади та параметри його проведення, вийти за рамки яких неможливо. Відповідно до Конституції тільки всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України (ст. 73), а також про затвердження вже ухвалених Верховною Радою змін до Розділів І, ІІІ та ХІІІ Конституції України (ч. 1 ст. 156). З першого питання референдум призначає Верховна Рада (ч. 1 ст. 72, п. 2 ч. 1 ст. 85), а з другого — Президент (ч. 1 ст. 72, п. 6 ч. 1 ст. 106, ч. 1 ст. 156). Окрім того, Конституція не допускає проведення референдуму щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74).

Чи вправі народ самостійно ініціювати референдум?

Так, Конституція надає таку можливість. У цьому випадку референдум проголошується Президентом України (п. 6 ч. 1 ст. 106) на вимогу не менш як 3-х млн громадян України, які мають право голосу. Але за умови, що підписи для призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 000 підписів у кожній з них (ч. 2 ст. 72). Окрім того, за зверненням Президента або щонайменше 45 народних депутатів України Конституційний Суд може надати висновок про конституційність будь-яких питань, які виносяться на всеукраїнський референдум за народною ініціативою (ч. 2 ст. 151).

На всеукраїнський референдум виносяться питання загальнодержавного значення — такі, вирішення яких впливає на долю всього українського народу (рішення Конституційного Суду України від 14 березня 2014 року). Однак питання проведення за народною ініціативою всеукраїнського референдуму щодо ухвалення законів — досить спірне та дискусійне з погляду Конституції, оскільки норми, які стосуються процесу ухвалення законів, розміщені в основному в іншому розділі Конституції (Розділ IV. Верховна Рада України), що визначає правовий статус парламенту. Саме Верховна Рада названа єдиним органом законодавчої влади в Україні (ст. 76), до повноважень якого належить питання ухвалення законів (п. 3 ч. 1 ст. 85, ст. 91).

Ухвалення законів на референдумі

Ухвалення нових законів у позапарламентський спосіб породжує ряд юридичних проблем і запитань. По-перше, яким буде співвідношення законів, ухвалених на всеукраїнському референдумі, та законів, ухвалених Верховною Радою і підписаних Президентом в межах загальної процедури (ст. 94)? Чи має Верховна Рада право з часом скасовувати або змінювати закони, ухвалені на всеукраїнському референдумі, чи, навпаки, — закони, ухвалені на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, можуть бути змінені або скасовані лише наступним всеукраїнським референдумом з цього ж питання?

Як бачимо, ухвалення нових законів на всеукраїнському референдумі породжує безліч юридичних запитань стовно результатів такого референдуму, на які Конституція не може дати однозначної відповіді. Доцільно також згадати позицію Конституційного Суду в Рішенні від 16 квітня 2008 року з цього приводу: «народ, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією». Тому без відповідних змін до Конституції питання про ухвалення нових законів на всеукраїнському референдумі краще все-таки не порушувати.

По-друге, ухвалення нових законів на референдумі ставить під сумнів саму законодавчу функцію парламенту загалом та народних депутатів, зокрема. В такому випадку, навіщо взагалі потрібна Верховна Рада, якщо народ самостійно може ухвалювати та змінювати будьякі закони?

В умовах нестабільної демократії в Україні, а також через триваючу агресію Російської Федерації проти нашої країни, такий спекулятивний підхід до референдуму може стати реальною загрозою для конституційного ладу держави, її незалежності, суверенітету та територіальної цілісності з усіма відповідними наслідками. Окрім того, Конституція взагалі не містить положень про консультативні референдуми (дорадче опитування громадян України з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення), а тому будь-які результати такого народного волевиявлення, одержані через референдум, будуть обов’язковими й не вимагатимуть затвердження з боку будь-яких інших органів державної влади (Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року та від 16 квітня 2008 року). Отже, саме на народ України в такому разі покладається повна політична відповідальність за ухвалення певного рішення.

По-третє, логіка проведення референдуму за народною ініціативою суттєво відрізняється від проведення інших типів референдумів через специфіку самого процесу підготовки законів. Якщо, у випадку затвердження вже готових змін до Конституції України, на референдум виноситься документ, попередньо розглянутий та ухвалений парламентом, то на якому етапі референдуму за народною ініціативою і яким чином має з’явитися готовий текст документа, щодо якого громадяни і будуть здійснювати волевиявлення?

Очевидно, що остаточний текст законопроекту, за який пропонується проголосувати «так» або «ні», має з’явитися не просто до проголошення всеукраїнського референдуму, а ще до самого початку зборів підписів за проведення такого референдуму. Причому протягом усього процесу підготовки та проведення референдуму (який явно не є одноденним дійством, а потребує складної послідовної та поетапної підготовки) у законопроект буде неможливо внести будь-які зміни (навіть найменші виправлення!). В іншому разі отримаємо відмінний проект закону, ніж той, що вносився спочатку, а отже, увесь процес підготовки необхідно знову починати з нуля.

Варто згадати, що будьякий законопроект відповідно до регла менту Верховної Ради проходить довгу і складну послідовну процедуру розгляду та голосувань на засіданнях відповідних комітетів та пленарних засіданнях Ради в трьох читаннях (будь-який якісний законо проект принаймні). Під час обговорень та голосувань неодмінно ви никають поправки, корегування та уточнення, які суттєво змінюють текст законопроекту. Через це нерідко первісна редакція документу суттєво відрізняється від тієї, яку парламент ухвалив. Та й така редакція не завжди остаточна, оскільки Президент може скористатися правом вето й повернути законопроект у парламент зі своїми пропозиціями та зауваженнями.

Референдум для скасування чинного закону

Варто наголосити, що Конституція не забороняє ініціювання всеукраїнського референдуму щодо скасування вже чинного закону, ухваленого Верховною Радою. Цілком зрозуміло, що такий підхід до референдуму менш популістичний, і, крім того, сам процес підготовки та проведення референдуму вже не вимагатиме такої копіткої та скрупульозної роботи з розробки готового законопроекту (як під час підготовки референдуму щодо прийняття нового закону). Питання, яке висувається на такий референдум, можна сформулювати досить просто й лаконічно: «Чи підтримуєте ви скасування Закону України «Про…»?». На такий референдум можна також винести питання про скасування частини закону («Чи підтримуєте ви скасування статей… Закону України «Про…»?») або окремих змін до нього («Чи підтримуєте ви скасування Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про…»?»).

А що у сусідів?

Цікаво, що зарубіжна конституційна практика також послідовно дотримується такого підходу. У більшості країн Європи предмет референдуму чітко окреслений у конституції, а практика проведення законодавчих референдумів малопоширена. А якщо вона й присутня, то такі референдуми мають переважно консультативний характер або ініціатива належить здебільшого органам влади, а не виборцям. Тому результати референдумів все одно вимагають ухвалення рішень відповідних органів.

Законодавство більшості європейських країн частіше закріплює проведення референдуму як одну зі стадій процесу внесення змін до конституції (Австрія, Данія, Естонія, Італія, Іспанія, Латвія, Литва, Польща, Словенія, Швеція тощо). Можливість проведення конституційних референдумів за народною ініціативою існує лише в Італії, Латвії і Литві. А от повне або часткове скасування законів («народне вето») передбачене в законодавстві Албанії, Італії, Латвії, Ліхтенштейну, Швейцарії та окремих штатів США.

Отже, таким чином, Верховній Раді справді слід ухвалити закон про всеукраїнський референдум, однак він не може виходити за рамки відповідних положень Конституції України. На референдум виносяться питання загальнодержавного значення, але його проведення за народною ініціативою щодо ухвалення нових законів — досить дискусійне з погляду Конституції через юридичні наслідки та можливі загрози реалізації результатів такого референдуму. Натомість ініціювання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо скасування вже чинного закону України, окремих його положень або чинних змін до нього не суперечить Конституції, і такий референдум буде оптимальною формою здійснення народовладдя, яка дійсно сприятиме розвитку демократії в Україні.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

В тренді

© ТОВ "АКТИВЛЕКС", 2018
Використання матеріалів сайту лише за умови посилання (для інтернет-видань - гіперпосилання) на LEXINFORM.COM.UA
Всі права на матеріали, розміщені на порталі LEXINFORM.COM.UA охороняються відповідно до законодавства України.