Думка експерта
Провали реформи державного управління. Чому задуми не стали реальністю?
Сергій СОРОКА, експерт з реформи державного управління
Україні досі не вдалося створити ефективну й результативну державну службу, а також реформувати апарати міністерств та інших урядових органів. Чому?
Уже запрацював новообраний парламент, який сформував новий уряд України. Ми, українські та міжнародні експерти, у квітні-червні 2016 року писали Стратегію реформування державного управління на 2016– 2020 роки (далі — Стратегія) за запрошенням віце-прем’єр-міністра Іванни Климпуш-Цинцадзе, яка тоді в уряді відповідала за «нашу реформу».
Тоді ми розуміли, що основні реформаторські завдання мають бути виконані до кінця 2018 року — до початку виборчої кампанії та формування нового уряду України. Усі були окрилені схваленням нового Закону «Про державну службу» та ряду важливих підзаконних актів, без яких закон просто не зміг би запрацювати.
Експерти та урядовці працювали над вказаним документом практично в цілодобовому режимі й більшість експертів — на волонтерських засадах. Сам текст Стратегії був схвалений урядом 24 червня 2016 року і тоді здавалося, що швидкий темп реформи збережеться й надалі. За 2016–2018 роки планувалося докорінно оновити українську державну службу, провести повну реорганізацію міністерств та всіх інших органів виконавчої влади (агентств, служб, інспекцій), переформатувати робочі процеси й мінімізувати зайву бюрократію, запровадити дієве державне стратегічне планування, зробити адміністративні послуги якісними й доступними, в тому числі через центри надання послуг та в режимі онлайн.
Мета ж Стратегії — вдосконалення системи державного управління і, відповідно, підвищення рівня конкурентоспроможності країни — ми реально сподівалися і планували, що в 2020 році за глобальним індексом конкурентоспроможності, який розраховує Всесвітній економічний форум (WEF), Україна увійде до 40 кращих держав світу.
Стратегія сталого розвитку «Україна — 2020», схвалена Указом Президента України 12 ічня 2015 року. Наразі за результатами 2018 року маємо 83-тє місце із 140 країн світу. Із досягнень 2016 року у виконанні Стратегії реформи державного управління (РДУ) — затвердження концепції запровадження посад фахівців з питань реформ та підписання в грудні 2016 року Кабінетом Міністрів фінансової угоди з ЄС на підтримку реформи.
І — все!
Нічого іншого із завдань 2016 року Стратегії реформування держслужби урядом виконано не було. І в першій половині 2017 року — теж. Певний рух почався лише в липні 2017 року, коли секретаріат Кабміну нарешті «дозрів» до реформування міністерств. До цього часу темп впровадження реформи скоротився майже до нуля.
Уряд своїми рішеннями двічі переносив строки виконання завдань відповідно до Стратегії, але все одно на кінець 2018 року виконано було трохи більше 50% від запланованого на вказану дату. Проблема також у тому, що навіть ті завдання, про які уряд звітував як про виконані, часто виконувалися формально й тому не дали бажаного результату.
На жаль, нам не вдалося здійснити реформу в тій якості, яка б дозволила передати новому уряду ефективну та результативну державну службу, реформовані апарати міністерств, секретаріату Кабміну й інших урядових органів. «Нам» — це команді реформи державного управління 2016–2019 років, яка складається з урядовців на чолі з Прем’єр-міністром, українських та міжнародних експертів.
Але якою б якісною не була б експертна підтримка реформи (а допомагають її здійснювати в Україні найкращі українські та європейські експерти в цій царині) — вони не ухвалюють рішень, на відміну від міністрів та інших урядовців, котрі мають відповідні повноваження. І той факт, що нова влада не вважає реформу державного управління в Україні вдалою, а скоріше провальною — не безпідставний. На жаль.
Що ж не вдалося виконати із задуманого «ідеологами» реформи або що виконано не так, як мало бути? Назвемо основні провали реформи державного управління в Україні. Не тому, щоб звалити все на «папєрєдніків», а тому, щоб не втратити реальні досягнення, не повторити помилок і рухатися далі в правильному напрямі.
Відсутність реального лідера реформи і поганий менеджмент
Реформа державного управління є «реформою реформ», бо в результаті її реалізації мали б бути створені ефективні реформаторські команди в секретаріаті Кабінету Міністрів, міністерствах та урядових органах.
Експертам не вдалося переконати прем’єра, що це — його головна реформа, і що лише він може її реалізувати. Олександр Саєнко (міністр Кабінету Міністрів, відповідальний за здійснення реформи державного управління) не мав достатньої політичної ваги для реального лідерства. А координаційна рада реформи державного управління КМУ не стала «штабом» та аналітичним центром (think tank) реформи — її засідання проводилися формально, ігнорувалися ключовими міністрами та часто були непідготовленими.
Нереформований секретаріат КМУ
Як може нереформований «штаб» реформи здійснювати реформу в інших державних органах? Старі обличчя, старі правила, відсутність ініціативи та самостійності, прозорості в діяльності, переобтяження невластивими та непотрібними функціями, зайва бюрократія, стара «совкова» управлінська та корпоративна культура, спротив змінам. І головне — повне несприйняття ідеології реформи переважною частиною працівників секретаріату КМУ. Нові директорати, які мали стати драйверами змін, фактично «розчинилися» в старому апараті секретаріату Кабінету Міністрів і за два роки своєї роботи не видали «на гора» та не реалізували повною мірою жодної реформаторської ініціативи чи урядового документа.
Недореформовані міністерства та нереформовані урядові органи
Остаточне бачення структури міністерств уряд сформував лише в жовтні 2018-го — майже через півтора року після початку їх реформування! Хоча в першому варіанті Стратегії реформування всіх міністерств за належної підготовки та політичної волі мало бути завершене до кінця 2017 року, наразі не завершено реформування навіть пілотних міністерств та двох урядових органів!
Більш-менш якісно реформованими є апарати МОЗ, МОН та Мінсоцу. І проблема не в поганому задумі (до речі, Офіс Президента України реформується за принципами, закладеними щодо реформування апаратів міністерств), а у відсутності реального лідерства, політичної волі та провальному виконанні. Більшість міністрів пілотних міністерств спочатку не сприймали правила реформування апаратів, часто намагалися реформувати не за правилами, закладеними в урядових рішеннях.
Знову ж таки, це — проблема лідерства реформи. Хтось мав би переконати міністрів, що треба робити так, і чому саме так, а не інакше. В апаратах міністерств та інших ЦОВВ збереглася стара «совкова» управлінська та організаційна культура, неналаштованість на результат, махрова бюрократія, безвідповідальність і безініціативність. І «нова кров» у вигляді фахівців з питань реформ не надто «розвела» таку токсичну організаційну та управлінську культуру.
Ці провали, звичайно, можуть нівелювати реальні здобутки реформи державного управління:
- запровадження відкритих конкурсів на посади державної служби;
- чітке розділення політичних та адміністративних посад, деполітизація державної служби;
- розвиток мережі центрів надання адмінпослуг та їх діджиталізація;
- початок реформування апаратів міністерств та визначення принципів такого реформування;
- розвиток електронного урядування й доступу до відкритих даних тощо.
Наостанок декілька слів щодо європейської підтримки нашої реформи державного управління. Згідно з фінансовою угодою з ЄС усього на це передбачено 90 млн євро бюджетної підтримки від Євросоюзу. Європейці кажуть — просто якісно виконайте всі завдання Стратегії реформування держуправління і «буде вам щастя» — ви отримаєте ефективну систему виконавчої влади, спроможну вирішувати суспільні проблеми та відповідати на виклики сьогодення. І це буде ще одним великим кроком на шляху до Євросоюзу.
Здається, ця реформа більше потрібна європейцям та експертам, ніж нашій владі. Європейці все знають і все бачать — встановлена і працює система моніторингу індикаторів реалізації реформи. Минулого року ми недоотримали 4,5 млн євро із запланованих 20 через невиконання певних індикаторів.
Цього року недоотримання може бути суттєвішим. Що буде наступного — залежатиме вже від нового уряду. Загалом щодо реформи державного управління, то можна сказати, що склянка наполовину повна чи ж напівпорожня. І те, й те буде правдою.
Важливо, щоб наступний уряд визнавав та закріплював здобутки, які вже маємо. А провали — аналізував та не повторював.
У другій частині, яка невдовзі буде опублікована, пропоную розглянути ще кілька провалів реформи. Знову ж таки, не для ствердження, що «все пропало», а для того, щоб не входити в одну й ту ж річку помилок двічі.
Джерело: Юридичний вісник України
