«Реформи» як основна причина руйнації системи органів досудового розслідування

Олексій БАГАНЕЦЬ, заступник Генерального прокурора
(2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), член Керівної ради Світового конгресу українських юристів, член Науково-консультативної ради при ДБР, заступник голови Союзу юристів України, адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України

Однією з найгостріших проблем нинішньої України є погіршення криміногенної обстановки в державі, очевидне зниження активності в протидії злочинності та корупції, а як результат — беззахисність громадян, суспільства і держави від злочинних посягань.

Про ситуацію загалом

Говорю так, бо як інакше можна сприймати щорічне зменшення з 2017 року кількості зареєстрованих кримінальних правопорушень (хоча в об’єктивність цієї статистики я відверто не вірю), в той час, як розкриття злочинів із 2014 року з року в рік на цьому фоні лише погіршується — і за кількістю вручених повідомлень про підозру, й, особливо, — за направленими до суду обвинувальними актами, та складало в середньому за 2019 рік приблизно 35 відсотків, а залишки кримінальних проваджень у слідчих щорічно лише збільшувалися. І це ще не все. Проведені мною протягом останніх 3-х років аналізи стану дотримання конституційних прав і свобод громадян на стадії досудового розслідування засвідчили також і про щорічне погіршення законності в діяльності органів правопорядку та прокуратури. Так, незважаючи на щорічне зменшення протягом останніх 5-ти років вручених слідчими і прокурорами повідомлень про підозру та направлених обвинувальних актів до судів, кількість їхніх клопотань про проведення обшуків, тимчасових доступів до речей і документів, накладення арештів на майно, про взяття підозрюваних під варту, одержання дозволів для проведення негласних слідчих (розшукових) дій та кількість затриманих підозрюваних тільки зростає!

Причини кризи

Як бачиться, основними причинами такої кризової ситуації в правоохоронній діяльності є цілий ряд фактів й обставин, але, одним із головних є прийняття в 2012 році з порушенням вимог як Конституції України, так і Закону України «Про Регламент Верховної Ради», вночі 35 народними депутатами, замість 226 необхідних, нового Кримінального процесуального кодексу України, яким ще тоді закладено основу для розвалу існуючої правоохоронної системи, в першу чергу шляхом суттєвого обмеження повноважень органів прокуратури, в тому числі й позбавленням її функцій досудового розслідування, чого без будь-якого сумніву не потрібно було робити, хоча б із мотивів економії бюджетних коштів.

Так звана «новизна» правових норм нового КПК саме й полягала в тому, що Україні ззовні нав’язували своє власне бачення повноважень прокуратури, незважаючи на наші національні традиції, на рівень нашої правової культури, існуючу в Україні криміногенну й соціально-економічну ситуацію, на напрацьовані нашими правоохоронними органами десятками років ефективні методи розкриття й розслідування злочинів, зокрема й «по гарячих слідах», збору, перевірки та оцінки доказів, причому в розумні терміни та головне: з дотриманням прав і свобод громадян.

Та головною «новизною» в запропонованому нам із Заходу кримінальному процесі було те, що прокурор втрачав своє основне призначення наглядати за додержанням слідчими й оперативними працівниками законів та прав і свобод громадян на досудовому розслідуванні, а перетворився на керівника органу досудового розслідування, ставши практично співучасником слідчого в проведенні розслідування кримінальних правопорушень, проти чого так завзято раніше виступали прихильники названих «реформ», Ви тільки уявіть собі: більше 90% слідчих та інших процесуальних дій тепер можна провести лише з дозволу прокурора — процесуального керівника. Це й була справжня задумка «реформаторів» ззовні та їх поплічників в Україні, щоб ліквідувати прокурорський нагляд за додержанням законів, створивши повний безлад і хаос у сфері діяльності нашої держави по боротьбі зі злочинністю та корупцією й таким чином залишивши наших громадян без захисту від свавілля органів правопорядку.

Тому, вибачте, коли я чую заяви деяких керівників прокуратури чи МВС, чи Національної поліції, чи навіть НАБУ про «нечувані» успіхи в боротьбі зі злочинністю та корупцією, то мені стає соромно, бо насправді основні свої зусилля вони останніми роками зосереджували на розкритті та розслідуванні, як правило, очевидних, одноепізодних і не складних в доказуванні кримінальних правопорушень. Зверніть увагу, що питома вага направлених в 2019 році до суду обвинувальних актів по категоріях злочинів становила: всього 2% про особливо тяжкі злочини; 26% — про тяжкі злочини; 50 % — про злочини середньої тяжкості, тобто половину; 22% — про злочини невеликої тяжкості.

Беззахисність громадян

Хоча в цьому нічого дивного немає, бо в жовтні 2014 року за ініціативою тодішнього новообраного Президента України, під тиском Заходу й США був прийнятий новий Закон «Про прокуратуру», яким було свідомо, в порушення Конституції України, обмежено до крайнощів саме правозахисні повноваження прокуратури, позбавивши її функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, яка з 1996 року залишилася в Прикінцевих положеннях Основного Закону на перехідний період, в червні 2016-го тодішня влада скасувала й п’яту конституційну функцію прокуратури — по «нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами», в результаті чого цей напрямок діяльності, в тому числі й щодо забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина, залишається повністю безконтрольним. І це при тому, що Парламентська асамблея Ради Європи ще з 1995 року рекомендуючи Україні прийняти новий Закон «Про прокуратуру», ніколи не вимагала скасувати, а пропонувала лише переглянути повноваження прокурорів поза межами кримінальної сфери. Тим більше, що в 2004 році на засіданні заступників Міністрів Ради Європи було підтримано існування різноманітних моделей прокуратур в різних країнах, які обумовлені їх правовими традиціями та різною організацією системи юстиції.

Скажу більше, позбавивши прокуратуру саме правозахисних повноважень, законодавці зробили наших громадян беззахисними як від валу злочинності, так і беззаконня й сваволі з боку органів влади, зокрема в особі правоохоронних органів, особливо після скасування в тому ж 2016 році ще однієї конституційної функції прокуратури, а саме «нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове розслідування». Ви тільки вдумайтесь, про яке забезпечення дотримання прав і свобод громадян на досудовому розслідуванні тепер можна вести мову, коли навіть прокурор вищого рівня не має повноважень проводити перевірки в правоохоронних органах на предмет додержання ними вимог законів, в тому числі прав і свобод людини і громадянина, та направляти на адресу їхніх керівників письмові вимоги про усунення виявлених порушень законності в їх діяльності, притягнення винних службових і посадових осіб органів правопорядку до дисциплінарної відповідальності та відновлення порушених ними прав громадян.

Про нагляд за додержанням законів під час досудового розслідування

Або про який «нагляд за додержанням законів на досудовому розслідуванні», передбачений діючою ст. 36 КПК України, можна говорити, якщо прокурор — процесуальний керівник, сьогодні не має можливостей вплинути на недобросовісного слідчого чи оперативних працівників, а тим більше на їх керівників, зокрема і в зв’язку із невиконанням ними його письмових вказівок, оскільки він позбавлений навіть права ініціювати дисциплінарні провадження за це, не може вносити будь-які документи прокурорського реагування на усунення виявлених недоліків, в тому числі й щодо приводу порушених прав і свобод громадян.

А про фактичну беззахисність наших громадян на стадії досудового розслідування свідчить і той факт, що сьогодні ніхто з органів правопорядку і прокуратури не несе будь-якої персональної відповідальності за відверте беззаконня й порушення прав і свобод громадян. Зокрема, як показують проведені мною дослідження, тепер ніхто зі слідчих і прокурорів та їх керівників навіть не остерігається звертатися до слідчих суддів із необґрунтованими клопотаннями про проведення масових обшуків, причому без різниці, де вони будуть проводитися: в приміщенні юридичних осіб чи в приватному житлі, про накладення арештів на майно, зокрема й тих осіб, правовий статус яких ще не визначено. Тепер правоохоронці не бояться затримувати громадян не тільки без ухвали слідчого судді, а й без передбачених ст. 208 КПК України підстав, чи, тим більше, висувати підозри без наявності достатніх для цього підстав та вносити при таких же умовах до слідчих суддів необґрунтовані клопотання про обрання до ще не визнаних судом винними осіб, у першу чергу виняткового запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою. Що там говорити з цього приводу, якщо протягом останніх років слідчі й прокурори, відчуваючи безкарність навіть почали свідомо направляти до судів відверто бездоказові обвинувальні акти, сподіваючись, що при нинішньому стані правосуддя та тяганині в судах (із різних причин) остаточні рішення в них, як правило, будуть прийняті не скоро.

Тому, користуючись нагодою, наголошую на крайній необхідності якнайшвидшого внесення необхідних змін до законодавства, перш за все до КПК, бо в результаті нав’язаних ззовні «реформ» в Україні тепер не існує жодного державного органу, жодної службової чи посадової особи, які б персонально відповідали за цей напрямок діяльності держави й несли за це особисту відповідальність.

Щодо прокурорського нагляду й судового контролю

Посилання ж ідеологів і провідників в Україні вказаних вище «реформ» на проведену заміну прокурорського нагляду на так званий «судовий контроль» за дотриманням прав і свобод громадян на стадії досудового розслідування не витримують жодної критики. По-перше, слідчий суддя може лише чисто теоретично проконтролювати дотримання прав і свобод людини та й то лише в разі надходження до нього відповідного клопотання або скарги. Передбачена в КПК ст. 206 про загальні обов’язки слідчого судді щодо захисту прав людини фактично не діє.

По-друге, як свідчить практика, надмірно розширені контрольні функції слідчих суддів не забезпечують суворе дотримання вимог закону під час досудового розслідування, а лише провокують і породжують тяганину в розслідуванні й особливо в розкритті злочинів по «гарячих слідах» та в розумні терміни. Та, головне, що такий «контроль» з боку слідчих суддів насправді сьогодні перетворився в чисто формальну процедуру. Ну посудіть самі, про який судовий контроль за дотриманням прав і свобод громадян можна вести мову, якщо слідчі судді в 2019 році задовольнили приблизно 40% поданих слідчими і прокурорами клопотань про взяття підозрюваних під варту, в той час, як відмовили лише в 15,7% випадків? У минулому році ними також було задоволено 73% клопотань про проведення обшуків. А якщо говорити про тимчасовий доступ до речей і документів, то кількість задоволених слідчими суддями клопотань прокурорів у 2019 році становила понад 90%!

Приблизно ж така ситуація і з практикою розгляду клопотань про накладення арештів на майно, із яких слідчими суддями задоволено майже 75%. Як на мене, то взагалі критична ситуація склалася із вирішенням слідчими суддями клопотань слідчих і прокурорів про отримання дозволів на проведення негласних слідчих (розшукових) дій (НСРД), яких в минулому році було задоволено більше 80% (із поданих 64 811 відмовлено лише в 4 454-х), а якщо взяти наш так розпіарений Вищий антикорупційний суд, то він задовольнив майже 90% таких клопотань детективів НАБУ, в яких іде мова про фактичне втручання держави у приватне життя громадян!!! А якщо більше вникнути в цю проблему, то за даними Офісу Генерального прокурора — лише приблизно 30% отриманих у 2019 році матеріалів НСРД долучено до кримінальних проваджень, хоча, думаю, що в дійсності їх ще менше. Для прикладу, якщо взяти результати діяльності ДБР, то кількість долучених матеріалів НСРД до їх проваджень склала всього 17%!

Але й це ще не всі негативні наслідки від, так званих, «реформ». Якби наші законодавці діяли виключно в межах Конституції України і в угоду комусь не позбавили прокуратуру її попередніх наглядових повноважень, то не гадали б яким чином, у межах яких процесуальних повноважень і хто саме повинен перевіряти діяльність того чи іншого органу досудового розслідування, в тому числі й на предмет його ефективності, а тим більше — дотримання ним вимог закону, прав і свобод громадян. З цією метою не треба було придумувати нікому до цих пір незрозумілий, до речі, непроцесуальний термін «аудит» і тим більше, вирішувати, хто, в межах яких повноважень, передбачених КПК, повинен його проводити в органах досудового розслідування в умовах наявності там таємниці досудового розслідування, чи тим більше, державної таємниці. Незрозуміло й те, як такий «аудит» (перевірку), наприклад, у тому ж НАБУ, можуть провести іноземні фахівці, які, звертаю увагу, не мають для цього ані будь-яких процесуальних повноважень, ані, тим більше, не знають нашого законодавства й нашої мови?

Необхідність фактичного відновлення правоохоронної системи

Тому не інакше, як негайно, потрібно відновлювати зруйновану протягом останніх 6-ти років саму систему правоохоронних органів України на чолі з Генеральним прокурором України, а для цього, наголошую, необхідно здійснити та провести цілий комплекс, і не тільки, законодавчих, а й організаційних, кадрових, координаційних та матеріально-технічних заходів, одним із головних серед яких, звичайно, є нагальна потреба внести необхідні зміни до КПК України.

Почну із найважливішого: потрібно якнайшвидше привести норми Кримінального процесуального кодексу й Закону «Про прокуратуру» у відповідність до Основного Закону нашої держави щодо повноважень прокурорів, які були змінені ще в червні 2016 року, але до цього часу так і не діють, дати їм офіційне, зрозуміле та однозначне роз’яснення, особливо таких понять, як «організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням» та «нагляд за негласними та іншими слідчими діями органів правопорядку».

Причому, це треба зробити так, щоб дати реальну можливість забезпечити на практиці притаманну всім європейським державам належну систему стримувань і противаг у сфері правоохоронної діяльності та відновити, як мінімум, повноваження прокурорів зі здійснення нагляду за відповідністю дій та рішень слідчих, керівників органів досудового розслідування й оперативних підрозділів нормам Конституції України, КПК України, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, та вимог інших актів законодавства, як про це абсолютно справедливо зазначено в ч. 1 нині діючої ст. 9 КПК України.

Скажу більше, у відповідності до нинішнього змісту норм КПК України та Закону «Про прокуратуру», так званий «нагляд за додержанням законів на досудовому розслідуванні у формі процесуального керівництва» покладений лише на прокурорів — процесуальних керівників, тобто, як правило, на рядових прокурорів, які здебільшого, особливо зараз, після руйнівної «переатестації» Р. Рябошапки, яка, на жаль, продовжується і до сьогодні, незважаючи навіть на негативні з цього приводу рішення судів, є найменш досвідченими й підготовленими.

Про права і повноваження прокурора

Тому (саме для забезпечення реалізації вже конституційної функції «нагляду за негласними та іншими слідчими і процесуальними діями органів правопорядку») прокурор повинен бути наділений необхідним обсягом прав і повноважень із реагування як на виявлені ним правопорушення з їх боку, так і на їх відверту бездіяльність у боротьбі зі злочинністю та корупцією, шляхом внесення на їх адресу обов’язкових для виконання документів прокурорського реагування з вимогами про проведення перевірок та службових розслідувань у підпорядкованих їм слідчих й оперативних підрозділах, за результатами яких притягувати винних службових і посадових осіб до відповідальності, а також негайно відновлювати порушені права і свободи громадян.

При цьому, ще раз наголошую, письмові вказівки прокурорів органам, які здійснюють досудове розслідування, дізнання та оперативно-розшукову діяльність, повинні бути обов’язковими для них, а в разі їх невиконання без поважних причин має бути передбачена — як для виконавців, так і їх керівників, — дисциплінарна чи навіть кримінальна відповідальність.

Одночасно з цим, пропоную розширити повноваження прокурорів вищого рівня (керівників окружних прокуратур, обласних прокуратур, Генерального прокурора та їх заступників), які, як правило, повинні бути більш досвідченими, а саме: витребувати, відповідно їх статусу, кримінальні провадження для перевірок і вивчення, заслуховувати звіти слідчих, процесуальних керівників та оперативних працівників про хід слідства та надавати, в разі наявності підстав, обов’язкові для виконання письмові вказівки, чи навіть самим особисто брати участь у проведенні слідчих (розшукових) дій, скасовувати й змінювати на стадії досудового розслідування незаконні, необґрунтовані та передчасні повідомлення про підозру, а також відкликати надісланий до суду обвинувальний акт (до початку судового розгляду і в межах строку досудового розслідування), затверджений нижчестоящим прокурором, наприклад, через неповноту досудового розслідування чи відсутність достатніх доказів вини підозрюваного.

Одночасно з цим, пропоную негайно спростити передбачену КПК України процедуру проведення найбільш застосовуваних слідчих (розшукових) та процесуальних дій, які не пов’язані із посяганням на конституційні права і свободи громадян та не містять охоронювану законом таємницю, зокрема, скасувавши обов’язкове попереднє погодження їх із слідчими суддями, враховуючи, що це тільки затягує проведення досудового розслідування та перешкоджає розкриттю злочинів, особливо «по гарячих слідах» і в найкоротші терміни, через тривале проходження даної процедури в судах.

Наприклад, я давно пропонував, щоб обов’язок перевіряти й узгоджувати обрання тих же мір запобіжного заходу, не пов’язаних з обмеженням свободи, та проведення, скажімо, обшуків в юридичних осіб покласти на прокурорів вищого рівня, а призначення судових експертиз (окрім, звичайно, судово-психіатричної), надання дозволів на тимчасовий доступ до документів, речей та інформації, які не містять охоронюваної законом таємниці, та їх огляд — на процесуального керівника.

Щоб розвантажити слідчих суддів від зайвих контрольних функцій, необхідно надати саме прокурорам вищого рівня право продовжувати терміни досудового розслідування у провадженнях, де не встановлена особа підозрюваного.

Скасувати вимогу про обов’язкове внесення до ЄРДР усіх без винятку заяв і повідомлень про злочини

Якнайшвидше також потрібно внести зміни і до ст. 214 КПК України про скасування вимоги про обов’язкове внесення до ЄРДР всіх без винятку заяв і повідомлень про злочини, залишивши такий порядок реєстрації лише для абсолютно очевидних (беззаперечних) фактів вчинення кримінальних правопорушень. По всіх інших заявах і повідомленнях конче потрібно відновити або інститут проведення дослідчих перевірок, який на практиці так і не припинив свого існування повністю, або запровадити стадію, наприклад, «попереднього дізнання», встановивши конкретні його строки в залежності від складності визначення достатніх даних про вчинення саме злочину (10,20 днів чи 1 місяць), звичайно, під наглядом прокурорів вищого рівня. Щоб значно знизити кількість необґрунтованих заяв і повідомлень про злочини, необхідно, в свою чергу, в КПК України передбачити обов’язкове зазначення в них усіх анкетних даних заявника та попереджати його про кримінальну відповідальність, як мінімум, за завідомо неправдивий донос.

Паралельно з цим необхідно відновити в КПК повноваження прокурорів зі здійснення нагляду за законністю й повнотою реєстрації всіма правоохоронними органами заяв і повідомлень про вчинення злочинів, що відповідатиме вимогам нових функцій прокуратури, передбачених у Конституції України, щоб перешкодити розповсюдженим нині фактам приховування правоохоронцями вчинених злочинів та ухилення від реєстрації й обліку кримінальних правопорушень.

Невідкладно також треба відновити й повноваження оперативних працівників самостійно, без доручення слідчого й прокурора проводити в рамках ОРС оперативно-розшукові заходи щодо розкриття тяжких й особливо тяжких злочинів уже після їх реєстрації в ЄРДР і до направлення обвинувальних актів до суду, передбачивши в КПК можливість та процедуру надання здобутим таким способом матеріалам силу доказів вже у кримінальному провадженні.

Пропозиції і рекомендації

Одночасно із цим, потрібно якнайшвидше і в повному обсязі скасувати всі так звані «поправки Лозового», які були направлені фактично на перешкоджання розкриттю й розслідуванню злочинів, в тому числі й «по гарячих слідах» та в розумні строки. Особливо це стосується п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України, який надає можливість закривати кримінальні провадження про нерозкриті злочини до закінчення строків давності.

Окрім цього, необхідно доповнити КПК України нормою, яка зобов’язувала б слідчого і прокурора встановлювати під час досудового розслідування причини й умови, які сприяли вчиненню злочину (злочинів), та вносити керівникам підприємств, установ, організацій письмові вимоги про їх усунення.

Також обов’язково слід передбачити в КПК України можливість зупинення досудового розслідування в кримінальних провадженнях при невстановленні особи, яка вчинила кримінальне правопорушення, але після виконання всіх можливих та необхідних слідчих (розшукових) дій та НСРД.

До першочергових пропозицій хочу віднести й необхідність зміни ст. 37 КПК України щодо розмежування повноважень одного й того ж прокурора з моменту реєстрації в ЄРДР одного й того ж кримінального провадження і до прийняття по суті по ньому рішення судом, й не лише з міркувань мінімізації корупційних ризиків та можливої упередженості такого процесуального керівника, а й тому, що в Основному Законі на прокурорів покладені саме дві окремі функції: «підтримання публічного обвинувачення, так і, окремо, «організація й процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», що дійсно не одне і теж.

Пропоную також якомога швидше внести зміни до ст. 93 КПК України щодо надання повноважень слідчим і прокурорам ініціювати призначення документальних перевірок та ревізій, чого вони на сьогодні фактично законом позбавлені. Необхідно передбачити й можливість у невідкладних випадках пов’язаних, зокрема, з необхідністю оперативного розкриття тяжких й особливо тяжких злочинів, необхідністю збереження речових доказів, вилучення за постановою слідчого, погодженою прокурором, речей та документів, за виключенням тих, що містять охоронювану законом таємницю, з наступним їх зверненням із відповідним клопотанням до слідчого судді (аналогічно, як і при проникненні в житло чи інше володіння особи).

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути