Думка експерта
Спецслужба без меж і контролю, або Що не так із законопроектом про СБУ?
Євген ЗАХАРОВ,
директор Харківської правозахисної групи
Ми продовжуємо стежити за дискусіями щодо реформи СБУ, ухвалення якої є одним із головних очікувань від України для зближення з НАТО. Наприкінці січня Рада дала офіційний старт реформі спецслужби, ухваливши в першому читанні відповідний законопроект. І хоча всі сходяться на думці, що він далеко не ідеальний і потребує доопрацювання, є й ті, хто критикує його найбільше. Це, зокрема, українські правозахисники, які були проти ухвалення цього законопроекту навіть у першому читанні.
Тепер по суті. Двадцять восьмого січня парламент за скороченою процедурою, хоча і з дискусією, що тривала лише 17 хвилин, ухвалив 285 голосами в першому читанні законопроект № 3196-д, що пропонує ухвалити нову редакцію закону про Службу безпеки України і внести зміни ще до 36 законів.
У чому має бути сенс реформи СБУ?
Як стверджується , в 2014—2020 роках СБУ була найбільшою порушницею прав людини серед усіх органів влади. Незаконні обшуки, незаконні затримання, викрадення, насильницькі зникнення, утримання під вартою без рішення суду в нелегальних місцях позбавлення волі, катування та інші види жорстокого поводження, блокування інтернету, незаконне перехоплення телекомунікацій, безконтрольне надмірне прослуховування телефонів, безконтрольне стеження, тиск на громадян, незаконні екстрадиції та видворення шукачів притулку, надмірне засекречування інформації — все це стало реальністю. Складалося враження, що служба отримала карт-бланш на будь-які дії заради захисту цілісності та суверенітету України. Крім того, СБУ постійно перевищувала свої повноваження, вискакуючи як чорт з табакерки, в ситуаціях, де її не повинно було бути взагалі. Історії про втручання СБУ в бізнес та кришування корупційних схем заполонили інтернет.Щороку близько 30% кримінальних проваджень, які вела СБУ, не належали до її підслідності. Усе це зумовлює високі очікування змін у спецслужбі, які мають перетворити її на сучасну цивілізовану інституцію.
Щодо потреби реформування СБУ давно склався консенсус і вітчизняних, і міжнародних експертів: цей кентавр, який поєднує функції класичної спецслужби та правоохоронного органу, не має права на існування в країні, яка заявила про прагнення стати членом ЄС та приєднатися до НАТО. Треба позбавити СБУ правоохоронних функцій, подбати про забезпечення та дотримання нею прав людини, а також запровадити механізми ефективного парламентського та позапарламентського контролю за її діяльністю, якого, як вважаю, дуже бракує. І тому законопроект, який, нібито, ліквідовував у СБУ антикорупційний та економічний підрозділи, а до 2026 року мав передати все досудове розслідування в ДБР, із поступовим скороченням чисельності та частковою демілітаризацією служби, був багатьма підтриманий як довгоочікувана реформа. Але вийшло «як завжди»…
«Гумові» повноваження
Згідно ухваленого законопроекту ліквідовані управління СБУ будуть реінкарновані у вигляді інших функціональних підрозділів, які здійснюватимуть контррозвідувальне забезпечення у сфері боротьби з організованою злочинністю (зміни до статті 10 Закону «Про контррозвідувальну діяльність») та в контексті економічного потенціалу. Тобто так само «кошмаритимуть» бізнес, кришуватимуть контрабанду тощо, але в значно комфортніших умовах, оскільки контррозвідувальна діяльність, природно, є більш закритою ніж правоохоронна. А ДБР у його сьогоднішньому вигляді з граничною чисельністю в 1 600 осіб не може впоратися з розслідуванням злочинів навіть за своєю компетенцією, буде просто не здатне виконувати функцію розслідування злочинів замість СБУ.
Натомість СБУ отримує нечувані повноваження та, по суті, можливості контролювати державні органи, тероризувати бізнес, громадські організації і взагалі будь-яку людину, залишаючись ще більш безконтрольною та безкарною інституцією. Крім того, чимало норм законопроекту № 3196-д викладені нечітко, неконкретно, допускаючи різні тлумачення, що залишає можливості для зловживань і суперечить вимогам ЄСПЛ щодо чіткості законів, на підставі яких обмежуються права людини.
Ось приклад. Закон пропонує таке визначення: «Державна безпека України — стан захищеності державного суверенітету, територіальної цілісності, незалежності, конституційного ладу і системи державного управління, народонаселення, політичного, економічного, оборонного, інформаційного і науково-технічного потенціалу, який в умовах дії актуальних загроз невоєнного характеру забезпечує існування суверенної Української держави та спроможність виконання нею своїх функцій». І тут одразу виникає запитання: виділене автором «який» стосується «потенціалу», «стану захищеності» чи «суверенітету»? Втім, як не тлумач, це визначення є оціночним судженням, за яким до питань держбезпеки і, як наслідок, до компетенції СБУ можна віднести будь-що, не пов’язане з воєнними загрозами.
Подібних «гумових» визначень, які дають співробітникам СБУ безмежний простір для трактувань власних зловживань, у законопроекті вдосталь. Таким чином прописані й «загрози державній безпеці», і «розвідувально-підривна діяльність» (новий термін, що має замінити «розвідувальну діяльність»). Виходячи із запропонованих норм, будь-який обмін інформацією з іноземцями, навіть якщо ця інформація не стосується держави, або імпорт до України будь-якої продукції, може тлумачитися в Служби безпеки України як підривна діяльність!
Нові горизонти для СБУ
Законопроект № 3196-д також значно розширює повноваження служби у сферах, де вона діє й зараз, а також прямо прописує для неї нові напрямки діяльності. Так, СБУ може отримати право втручатися у виборчий процес: вносити до ЦВК подання щодо здійснення парторганізацією або партією в цілому «сепаратистської, терористичної, диверсійної чи розвідувально-підривної діяльності або інших дій, спрямованих на порушення недоторканності державного кордону України, проти основ національної безпеки, миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку». Це подання тягне за собою відмову в реєстрації кандидатів у депутати. Так, воно може бути оскаржене в судовому порядку, але все одно це — грубе порушення виборчих прав. СБУ мала би звертатися до суду, а не до ЦВК, і доводити там обґрунтованість своїх претензій, а відмова в реєстрації партії має здійснюватися вже на підставі судового рішення.
У законі «Про телебачення і радіомовлення» до переліку заборонених для телерадіоорганізацій закликів додані «пропаганда тероризму, сепаратизму, диверсійної чи розвідувально-підривної діяльності або інших дій, спрямованих на порушення недоторканності державного кордону України, проти основ національної безпеки, миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку». Враховуючи як розпливчасто та нечітко визначено поняття «розвідувально-підривної діяльності», ці зміни суттєво загрожують свободі вираження поглядів. Тим більше, що Національна рада тепер зможе анулювати ліцензію телерадіоорганізації за поданням СБУ (із правом мовника оскаржити таке подання). Хоча мало би бути навпаки: подання СБУ до суду й позбавлення ліцензії за рішенням суду, яке вступило в законну силу.
СБУ отримує законний доступ і до банківської таємниці. Якщо раніше банки мали обов’язок розкрити банківську таємницю органам прокуратури, ДБР, НАБУ у справах щодо виявлення необґрунтованих активів, то тепер до цього списку приєднали Служби безпеки України. Служба безпеки отримала й право моніторингу виконання договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства. Представник СБУ також включається в конкурсну комісію щодо здачі в концесію об’єкта державної власності. Бо кадри, як відомо, вирішують усе. Цій ролі СБУ в проекті закону приділено особливу увагу. Представник СБУ входитиме до Комісії з питань вищого корпусу державної служби та до конкурсної комісії в регіональних державних органах. Ба більше, «за результатами висновку Служби безпеки України… може бути прийнято рішення про зняття кандидата з конкурсу». У разі відмови знімати кандидата керівник комісії має надати СБУ «вмотивоване пояснення такого неврахування». Служба безпеки також братиме участь у призначенні прокурорів на адмінпосади, крім прокурорів САП — воно здійснюватиметься «з урахуванням висновку перевірки СБУ».
Варто зазначити, що призначення на посади в держслужбі й раніше здійснювалося після обов’язкової спецперевірки, яку проводила СБУ, але це носило, більшою мірою, формальний характер. Тепер цей процес має бути легалізований, унормований у законі, тож вплив СБУ на призначення стане значно суттєвішим.
Порушення прав людини як норма
У статтях 18—21 законопроекту йдеться про право співробітників СБУ на затримання осіб із застосовуванням різних заходів примусу. При цьому співробітник СБУ не обтяжений необхідністю представляти себе як поліцейський чи боєць Національної гвардії, і не зобов’язаний повідомляти про затримання центри безоплатної правової допомоги чи надавати затриманому право на повідомлення рідних про затримання. По суті затримана особа позбавлена конституційного права на доступ до правової допомоги й не має гарантій від порушень права на свободу, катувань і жорстокого поводження. З наданням таких повноважень СБУ можна буде забути про гарантоване Конституцією право на свободу та захист від катувань.
Водночас законопроект розмежовує контррозвідку та оперативно-розшукову діяльність: тепер контррозвідувальна діяльність не зможе слугувати підставою для проведення оперативно-розшукових заходів (ОРЗ). Однак ця правильна зміна з лишком компенсується розширенням повноважень контррозвідувальних підрозділів, які порушують права людини, закріплені в Конституції та міжнародних стандартах. Зокрема, контррозвідка СБУ отримує повноваження без судової санкції:
– опитувати осіб без розкриття справжньої мети та з використанням технічних засобів реєстрації реакцій людини, одержувати від них документи, знімати з документів копії;
– здійснювати «контрольоване» переміщення осіб та предметів через кордон;
– за згодою власників заходити до приміщень без розкриття мети та своєї належності до СБУ;
– обмежувати доступ до певних інформаційних ресурсів із використанням технічних засобів, що встановлюються операторами, провайдерами телекомунікацій та іншими суб’єктами господарювання;
– витребовувати, збирати і вивчати документи та відомості, що характеризують діяльність підприємств, установ, організацій, а також спосіб життя окремих осіб, джерела і розміри їхніх доходів;
– брати участь у перевірці походження інвестицій тощо.
Звісно ж, ці дії, нібито, мають бути обґрунтовані потребами держбезпеки, але це точно не є достатнім запобіжником. Окрім того, «виключно для припинення розвідувальних, підривних, терористичних та інших протиправних посягань на державну безпеку України, а також при переслідуванні осіб, підозрюваних у проведенні такої діяльності”, СБУ зможе «в будь-який час безперешкодно заходити і перебувати на території та в приміщеннях… підприємств, установ та організацій, незалежно від форми власності». Для здійснення таких дій необхідний, як мінімум, дозвіл суду, проте в законопроекті про нього не йдеться.
Також передбачені контррозвідувальні заходи, які здійснюються за рішенням суду: спостереження за особою та місцем, аудіо-, відеоконтроль, зняття інформації з телекомунікаційних та електронних інформаційних мереж, негласні обшуки, негласний контроль кореспонденції тощо. Та якщо зараз у рамках оперативно-розшукової діяльності дозвіл суду можна отримати, коли готується або вчинений тяжкий або особливо тяжкий злочин, то тепер достатньо задекларувати потребу «отримання інформації в інтересах державної безпеки України», тобто підстави просто безмежні. При цьому суддя буде зобов’язаний надати такий дозвіл. Відмова можлива лише в разі порушення територіальної підсудності. А в разі проведення антитерористичної операції «безсанкційні» повноваження
СБУ стають безмежними та включають «доступ до… автоматизованих інформаційних, довідкових систем, обліків, реєстрів, банків або баз даних, документів, інших матеріальних носіїв інформації» незалежно від того, кому вони належать. Цікаво, чи є хоч одна європейська спецслужба, яка має такі повноваження без введення воєнного чи надзвичайного стану? СБУ також матиме змогу легально використовувати інформацію з Єдиного державного демографічного реєстру. Окремо законопроект № 3196-д забороняє надавати особі інформацію про те, кому передаються її персональні дані в разі їхньої передачі за запитами органів, що здійснюють оперативно-розшукову або контррозвідувальну діяльність та боротьбу з тероризмом.
Єдиною категорією осіб, чиї дані захищені, будуть самі «СБУшники». Їхні персональні дані стають державною таємницею, вони підлягають фінансовому контролю у спосіб, що унеможливлює розкриття належності таких осіб до СБУ, те ж саме стосується й членів їхніх сімей. Так само закритою стане й інформація про витрати СБУ. Фінансовий контроль за діяльністю служби, який здійснюється Рахунковою палатою, переведений у площину державної таємниці.
Негативний вплив на сектор безпеки
Законопроект № 3196-д має ще один суттєвий недолік: він надає СБУ повноваження, які належать іншим органам безпеки, створюючи дублювання компетенцій та конкуренцію цих органів, але із перевагою для СБУ. Наприклад, він встановлює, що структура прикриття Служби безпеки може бути створена як на території України, так і за кордоном, тоді як контррозвідувальна діяльність здійснюється лише на території нашої країни й у дипустановах, а створення структури прикриття за кордоном є повноваженням Служби зовнішньої розвідки.
А зміни до Закону «Про телекомунікації» передбачають, що СБУ монополізує виготовлення та застосування технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку — тож служба обслуговуватиме всі інші оперативні підрозділи, включаючи НАБУ, як це було раніше, і що викликало критику на адресу України. СБУ також отримує доступ до баз даних МВС та поліції, має право користуватися базами даних НАБУ, ДБР, АМКУ, Фонду держмайна, Рахункової палати, Державної судової адміністрації, а також «центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, банківських, фінансових та інших органів і установ».
Окрім того, СБУ зможе отримувати з-за кордону «технічні засоби, озброєння, боєприпаси, військову та спеціальну техніку» поза механізмами держконтролю міжнародної передачі таких товарів. Передбачене проведення СБУ спецоперацій на тимчасово окупованій території чи в зоні бойових дій, при цьому тип операцій не визначається. Це створює конкуренцію між СБУ та Збройними силами України, оскільки поняття «спеціальна операція» вживається лише в Законі «Про оборону» і належить до компетенції Сил спеціальних операцій ЗСУ. І це не повний перелік подібних прикладів.
Контроль — відсутній
Для здійснення громадського контролю за діяльністю Служби безпеки України буде створений консультативно-дорадчий орган — Громадська рада при Центральному управлінні СБУ. Однак увійти до цього органу зможуть лише «особливо перевірені кадри» Члени громадської ради «в обов’язковому порядку проходять перевірку… та контррозвідувальне опитування». «Контррозвідувальне опитування — це опитування особи (в тому числі з використанням поліграфу) на предмет її контактів із представниками іноземних спецслужб іноземних держав та їх структур, терористичних організацій, транснаціональних злочинних угруповань», — уточнює закон. Скільки серед членів громадських рад буде конфіденційних інформаторів чи негласних позаштатних працівників СБУ — питання риторичне, відповідь на нього залишу читачеві. Зрозуміло, що за таких умов цей механізм громадського контролю буде суто декоративним.
Які ще механізми громадського контролю передбачені? А жодних! Норма про контроль за контррозвідувальною діяльністю з боку Генпрокурора та його заступників із законодавства прибирається. Формально лишається норма про прокурорський нагляд за негласними та іншими слідчими й розшуковими діями, але при цьому прокурорам «не надаються документи… про методи, сили й засоби оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності Служби безпеки України та виконання нею розвідувальних заходів, планування, організацію, фінансування та матеріально-технічне забезпечення оперативно-розшукових, контррозвідувальних заходів». Що ж то за контроль буде?
Отже, прокурорський нагляд за діяльністю СБУ зведений нанівець. Чесно кажучи, він і раніше був непомітний. Важко що-небудь сказати й про контроль президента за діяльністю спецслужби. В цій частині закон про СБУ фактично не змінюється: як і раніше контроль здійснюється спеціально призначеними президентом посадовими особами, за спеціально затвердженим положенням. Ані положення, ані слідів діяльності цих посадових осіб ми досі не бачили і, мабуть, не побачимо.
Єдина новація в питанні контролю стосується щорічного письмового звіту, який за чинним законом голова СБУ подає Президенту та парламенту. При тому законопроект не передбачає санкції за неподання звіту, але каже, що парламентський комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки проводить комітетські слухання, на якому заслуховує голову СБУ й затверджує обґрунтований висновок — без прямих наслідків для голови служби. Навіть у разі визнання парламентом роботи керівника СБУ незадовільною для звільнення цього посадовця необхідне буде рішення Президента.
Висновки
Отже, поспіхом ухвалені в першому читанні законопроект про СБУ та зміни до 36-ти законів значно розширюють сферу діяльності та повноваження Служби безпеки України.
Якщо цей законопроект № 3196-д буде ухвалений в цілому в даній редакції, без його суттєвої зміни та виправлення маси недоліків (а в цій статті описуємо лише частину з них!), то СБУ отримає вплив на призначення держслужбовців та прокурорів, діяльність державних органів та бізнесу, зможе грубо втручатися у виборчий процес тощо. А вкрай нечітко та неконкретно сформульовані визначення деяких основних понять залишають великий простір для зловживань. Разом із тим нові повноваження СБУ грубо порушують права людини, зокрема, право на свободу та особисту недоторканність, на приватність, право власності тощо. Водночас стають законними дії, які СБУ давно незаконно вчиняла: блокування інтернету, перехоплення телекомунікацій та інші.
Повноваження СБУ дублюють повноваження інших структур, створюючи конкуренцію органів безпеки. Водночас сама Служба залишається безконтрольною та безкарною, навіть існуючі бідні механізми контролю за її діяльністю зведені нанівець, а дані про витрати СБУ та доходи усіх її працівників, включно з головою служби, є закритою інформацією. Таким чином, фактично законопроект № 3196-д під оплески тих, хто вітає нас із довгоочікуваною реформою спецслужби, легалізує перетворення її на радянський КДБ. І тут напрошується просте запитання: чи хоча б читали депутати парламенту, за що саме вони проголосували?
Джерело: Юридичний вісник України
