Статус столиці України — міста Києва у дзеркалі сучасних законопроектних ініціатив: досвід експертного аналізу

Закінчення. Початок 

Олександр БАТАНОВ, доктор юридичних наук, професор, провідний науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права імені
В. М. Корецького НАН України

Щодо поєднання виконавчих органів

Щодо організаційного розділення або поєднання виконавчих органів Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації, ми, в цілому визнаючи суперечливість моделі організації публічної влади у місті Києві, закладеній у чинній редакції Закону «Про столицю України — місто-герой Київ», зазначаємо, що в процесі законопроектних робіт необхідно більш чітко визначити повноваження виконавчих органів Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації, їх обсяг, види тощо. Закладена у відповідних законопроектах про внесення змін до Закону «Про столицю України — місто-герой Київ» модель, скасовує або змінює сучасний порядок організації діяльності відповідних органів, взаємодії між ними, але не вирішує всіх проблем функціонального характеру. Більш детальна регламентація відповідних положень на законодавчому рівні дозволить уникнути дублювання їх повноважень на практиці, а також убезпечить від конфліктів компетенційного характеру та правових колізій у майбутньому.

Щодо новацій та ініціатив в сфері обов’язковості або факультативності діяльності районних у місті Києві рад та їх виконавчих органів, законодавчого розподілу повноважень між міською радою, її виконавчими органами та районними в місті радами, їх виконавчими органами, та слід звернути увагу, що Конституція України прямо передбачає обов’язковість існування лише сільських, селищних, міських, районних, обласних рад і не передбачає імперативу в утворенні районних у місті рад. Районні у містах ради утворюються у межах повноваження міських рад щодо організації управління районами в містах відповідно до частини п’ятої статті 140 Конституції України та відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті» (справа про адміністративно-територіальний устрій) № 11-рп/2001 від 13.07.2001 р. офіційно розтлумачено, що під поняттям «організація управління районами в містах», що міститься в частині п’ятій статті 140 Конституції України, в системному зв’язку з її статтями 142, 143 треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України.

У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України вказується, що так само необхідно розуміти поняття «організація управління районами в місті Києві», що вживається в частині першій статті 11 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», за винятком повноважень приймати рішення щодо неутворення районних рад у місті, які відповідно до цього закону (статті 6, 7, 8, 9) є обов’язковою складовою системи місцевого самоврядування в місті Києві.

Також у даному Рішенні КСУ встановлено, що положення пункту 41 частини першої статті 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» про те, що до компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою, треба розуміти так, що вирішення цих питань не віднесено виключно до повноважень державних органів і може здійснюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених цим та іншими законами України. Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і ліквідації районів у місті Києві, зазначеним іншими законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції будь-яких інших органів. Ці питання, виходячи зі спеціального конституційно-правового статусу міста Києва як столиці України, може вирішувати Київська міська рада.

Замість висновку

Отже, ідея безальтернативного способу управління районами в місті Києві шляхом утворення районних рад з одночасним посиленням контрольно-наглядових функцій виконавчої влади може спродукувати невиправдане втручання держави у справи місцевого самоврядування, оскільки відповідальність за ефективну організацію вирішення питань місцевого значення в місті лежить на Київській міській раді, її виконавчих органах, Київському міському голові. Практика співпраці міських та районних у місті рад як у місті Києві, так і в інших містах України, які мають районний поділ, є переважно вкрай конфліктною і суперечливою. У силу цього в більшості великих міст районних рад у містах майже не залишилося. Їх існування є скоріше винятком з усталеної практики, яка, втім, не суперечить законодавству.

Щодо новацій та ініціативи в сфері здійснення місцевого самоврядування в частині щодо визначення предмету статуту територіальної громади та суб’єктів, які мають право ініціювати його розробку або зміни до нього, зазначимо, що в усіх законопроектах (реєстр. № 2143 від 13.09.2019 р.; реєстр. № 2143-1 від 19.09.2019 р.; реєстр. № 2143-2 від 24.09.2019 р.; реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 р.) закладена така сама хибна правова конструкція, як і в чинному Законі «Про столицю України — місто-герой Київ», згідно з якою з «метою врахування особливостей функціонування міста Києва як столиці України Київська міська рада затверджує Статут територіальної громади міста Києва».

Акцент на тому, що Статут територіальної громади міста Києва має прийматися з метою врахування особливостей функціонування міста Києва як столиці України однозначно вказує, що положення спеціального закону про столицю є підставою для розробки цього статуту. Втім питання щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в місті Києві, як це однозначно зафіксовано у Конституції України (частина друга статті 140), визначаються окремим законом, що, по суті, нівелює роль Статуту територіальної громади міста Києва як акту локальної самоорганізації, який приймається представницьким органом місцевого самоврядування з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування (стаття 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Нарешті, особливо звернемо увагу на те, що при прийнятті нового закону про статус столиці слід враховувати, що Україна є унітарною державою (ст. 2 Конституції України) і, відповідно, на її території діє єдина система законодавства з однаковими правовими нормами, що поширюють свою дію на всю територію країни. З огляду на це немає жодних підстав приймати закони, які передбачають особливе, відмінне від існуючого в країні правове регулювання певних сфер відносин (фінансових, земельних, планування, аудиту та контролю) на окремих територіях. Проте, наприклад, у законопроекті реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 р., який взято за основу та прийнято в першому читанні, містяться приписи, які встановлюють для Києва особливості правового регулювання в певних сферах суспільних відносин.

Так само не може бути підтримана ідея впровадження для депутатів Київської міської ради спеціального статусу, який істотно відрізняється від статусу депутатів місцевих рад, встановленого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Дискусійною є ідея впровадження на виборах Київського міського голови та депутатів Київської міської ради та районних у місті Києві рад окремої виборчої системи та окремих правил організації виборчого процесу.

На наше переконання, не слід допускати невиправданого втручання в спеціальне законодавче регулювання заради вирішення питань, які можна врегулювати іншими законами. По-перше, в такій зміні має існувати об’єктивна потреба. По-друге, така зміна може мати місце лише тоді, коли існуючі нормативно-правові засоби не дозволяють розв’язати проблему, задля вирішення якої й пропонується внести зміни та доповнення до закону про столицю в частині щодо особливостей статусу депутатів Київської міської ради, їх виборів тощо. Натомість для реалізації пропонованих законопроектом реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 р. змін немає жодної з указаних передумов.

У силу цих та інших факторів механізм здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в Києві залишається вкрай суперечливим та неефективним, а сучасні законодавчі ініціативи в сфері забезпечення реалізації статусу міста не лише не усувають існуючих прогалин та дефектів, а й породжують нові проблеми політичного, правового, соціально-економічного, функціонального та інституціонального характеру.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути