Думка експерта
Яких змін до Основного Закону очікувати українцям?
29 серпня 2019 року розпочала роботу Верховна Рада України ІХ скликання. Подані законопроекти мають ідеї стосовно вагомих змін, які можуть бути внесені до Конституції.
Зменшення складу ВРУ та пропорційна система
Наразі ВРУ складається з 450 народних депутатів. Новою пропозицією є зменшити цю кількість на третину – формувати парламент з 300 осіб. Пояснювальна записка законопроекту зазначає, що вказані заходи сприятимуть «оптимізації загальних засад статусу єдиного органу законодавчої влади». Також зміняться вимоги, що висуваються до кандидатів у депутати. Окрім вже наявних цензів (вікового, громадянського та цензу осілості), запроваджується мовний – обов’язкове володіння державною мовою.
Зміни також стосуватимуться процедури виборів. Існує 2 виборчі системи.
Пропорційна система передбачає голосування на загальнодержавному багатомандатному окрузі. Виборчий округ – територіальна одиниця, на якій виборці здійснюють голосування. Він включає в себе всю територію України та закордонний виборчий округ. Виборець голосує за виборчими списками кандидатів у депутати, що встановили партії. Голосування відбувається за партію в цілому, виборцем підтримується її програма розвитку країни та політичні нахили. Якщо партія набрала 5% від загальної кількості голосів по країні, так званий виборчий бар’єр, то вона проходить в парламент.
По мажоритарній системі, голосування здійснюється за конкретну особу в одномандатних округах. Територія такого округу визначається за кількома критеріями: наявність приблизно однакової кількості виборців; межі адміністративно-територіальної одиниці; компактність проживання національних меншин на території; інтереси членів територіальних громад тощо. Кандидатами тут є конкретні особи – від партії або в порядку самовисування. Тобто виборець знає свого кандидата «в обличчя» і чітко розуміє кого він бажає бачити своїм представником.
Наразі в Україні діє змішана (пропорційно-мажоритарна) система. Це означає, що половина складу парламенту (225 осіб) обирається виборцями на загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, тоді як друга половина – по одномандатних.
Яка система ефективніша і чи потрібні Україні зміни?
Якщо вибори по пропорційній системі проводяться за закритими списками, то виборець має мінімальний вплив на реальний склад парламенту. Виборчий список кандидатів є чітко сформованим партією. Мандати розподілятимуться пропорційно до кількості отриманих голосів і за порядковим номером кандидатів. Які саме кандидати пройдуть – вам невідомо.
Більш логічною та зручнішою для виборця є система з відкритими списками, коли, окрім партії, виборець також може обрати номер того кандидата від неї, якого хотів би бачити в парламенті.
В мажоритарній системі у громадянина є можливість обрати конкретну особу. Ви можете бути достовірно ознайомлені з її минулою діяльністю, поділяти політичні погляди кандидата та довіряти йому участь в майбутньому розвитку країни. Таким чином, виборець повністю впевнений у своєму голосі. Проте невеликі масштаби одномандатних округів створюють небезпеку для підкупу виборців та фальсифікації результатів, тоді як при виборах за пропорційною системою можливість таких маніпуляцій зводиться до нуля.
Введення пропорційної системи з відкритими списками буде новим та, можливо, корисним досвідом для України. Проте наразі невідомо, який саме вид пропорційної системи планує запровадити парламент. Загалом, практика інших держав показує, що законодавче закріплення тієї чи іншої виборчої системи не може гарантувати ні вищої політичної свідомості виборців, ні подальшої успішної розбудови держави.
Підстави для дострокового припинення діяльності депутата
Сьогодні Конституцією передбачений вичерпний перелік підстав для дострокового припинення повноважень депутата. До вже відомих семи обставин (добровільне складення повноважень, припинення громадянства, обвинувальний акт щодо депутата тощо), внесений законопроект пропонує новелу – припинення повноважень через відсутність депутата на пленарних засіданнях або неособисте голосування (голосування замість іншого депутата або надання можливості іншому депутату проголосувати за себе).
В чому суть змін?
Уповноважена особа позбудеться мандату, якщо без поважної причини пропустить третину пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є. Такі дії повинні мати місце протягом однієї чергової сесії.
Зміни щодо деталізації цього положення будуть внесені і до інших нормативно-правових актів. Так, запропоновано зафіксувати в ЗУ «Про статус народного депутата», що у разі відсутності депутата на третині пленарних засідань ВРУ чи половині засідань свого комітету протягом місяця, він буде позбавлений грошової виплати за цей місяць. Кримінальний кодекс України планується доповнити статтею про відповідальність за неособисте голосування, проте текст з ознаками злочину та відповідними санкціями поки не оприлюднено.
Чи потрібні такі зміни в Україні?
Законодавством України чітко врегульовано права та обов’язки депутата на здійснення його повноважень. Відповідно до Конституції, голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто. ЗУ «Про статус народного депутата» розширює цю норму, вказуючи, що кожний народний обранець у Верховній Раді України та її органах, до складу яких його обрано, має один голос, а особиста участь у голосуванні – його прямий обов’язок.
Проте на практиці ситуація різниться. За дослідженням громадського руху “Чесно”, відсутність депутатів на засіданнях та провадження неособистого голосування негативно вплинули на українську законотворчість останніх років. Причина цьому – відсутність передбачених законодавством санкцій за подібну поведінку. Відповідні зміни пропонуються вже не перший раз. Проект №1895 у 2015 році хотів внести зміни до нормативних актів, які б забезпечили накладення стягнення, відсторонення від засідань, заборону займати керуючі посади за неособисте голосування. А проектом № 1591 від 2014 року висувалась ініціатива забезпечення відкритості та доступу до інформації про діяльність Верховної Ради України, її комітетів та народних депутатів.
Отже, схожі міркування давно обговорювались, проте зараз є реальна можливість законодавчо їх закріпити.
Створення ВРУ консультативних дорадчих та інших допоміжних органів
Статтю 85 Конституції пропонується доповнити положенням про можливість створення додаткових органів в структурі парламенту. Наразі невідомо, які саме обов’язки будуть покладені на такі ланки. Пояснювальна записка тільки вказує, що відповідні заходи сприятимуть підвищенню ефективності діяльності парламенту та реформуванню системи органів. Проте детальнішого пояснення того, як планується змінювати сучасну систему органів, не подано. Також зазначається, що органи діятимуть у межах коштів Державного бюджету і не потребуватимуть додаткових видатків.
Нові Уповноважені
Наступна новація – запровадження інституту Уповноважених ВРУ, які будуть здійснювати парламентський контроль в окремих сферах. Статус таких осіб регулюватиметься окремими законами.
Який сьогоденний стан інституту Уповноваженого в Україні?
Відповідно до Конституції, кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. На омбудсмана покладена функція парламентського контролю у спеціалізованій сфері – моніторинг додержання конституційних прав і свобод людини і громадянина та реакція на випадки порушення.
Перелік покладених на нього завдань надзвичайно обширний і, по суті, Уповноваженого стосується взаємодія людей з різними суб’єктами у всіх сферах життя.
Моніторинг доступу до освіти абітурієнтів з тимчасово окупованих територій; реакція на антисемістський заголовок у газеті Тернопільського видання; розгляд звернень щодо випадків домашнього насильства; аналіз стану держави у розрізі стану подолання гендерних стереотипів; інклюзивність у школах і дитячих садочках; контроль забезпечення громадян, хворих на цукровий діабет, інсуліном за рахунок державного та місцевих бюджетів – крихітна частина питань, які опрацьовувала Уповноважена протягом 2018 року.
За останньою опублікованою статистикою, кількість осіб, які звернулися до омбудсмана протягом 2017 року становить 158 091 громадян.
Якою є перспектива змін?
Положення про створення посад для нових уповноважених не є достатньо чітко сформованим. З одного боку, можливо законодавець пропонує запровадити так званий «класичний» інститут омбудсмана, до обов’язків якого входив би розгляд скарг на органи публічної адміністрації та врегулювання конфліктів з ними (поширений в Західній Європі – Бельгія, Данія, Ірландія, Велика Британія).
З іншої сторони, пояснювальна записка до законопроекту чітко зазначає: «Проблема реалізації прав та свобод людини і громадянина є без перебільшення найактуальнішою із соціальних проблем в Україні. … Очевидно, що одна посадова особа – Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, на яку на сьогодні покладена ця функція, не може ефективно виконувати належні їй повноваження». Чи вказує це на майбутній розподіл повноважень Уповноваженої з прав людини з іншими новоутвореними Уповноваженими? Чи є такий розподіл доцільним і чи не буде це нівелюванням статусу Уповноваженого з прав людини, який навіть в Конституції закріплено окремим пунктом? Нагадуємо, що під керівництвом діючого омбудсмана знаходиться 15 Представників Уповноваженої, які призначаються Уповноваженою та підзвітні їй. За кожним закріплена окрема сфера діяльності та делегується визначене коло повноважень омбудсмана.
Питання про доцільність створення нових структур, таких як «Уповноважені ВРУ», залишається відкритим і можливо зміст цього інституту буде деталізовано у наступних законопроектах.
Законодавча ініціатива народу
Нині подавати законопроект в Україні можуть три суб’єкта: народні депутати, КМУ та Президент. Шляхом внесення змін до Конституції, пропонується розширити перелік четвертим – народом.
Підстави та необхідність такого нововведення є доволі невизначеними. Президент посилається на те, що за Конституцією народ є єдиним джерелом влади в Україні, отже без включення його до суб’єктів законодавчої ініціативи, такий перелік є звуженим.
До того ж, пропонується додати частину про те, що закони приймаються відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України.
Закріплення Конституцією повноважень Президента щодо утворення НАБУ, незалежних регуляторних органів, призначати та звільняти з посад Директора НАБУ та Директора ДБР
У спеціалізованих законах «Про Національне антикорупційне бюро» та «Про державне бюро розслідувань» вже закріплено повноваження Президента призначати відповідних осіб. Там же прописаний порядок взаємодії Директорів НАБУ та ДБР з Президентом, ВРУ і Кабінетом Міністрів (інформування щодо основних напрямів діяльності та процесу виконання завдань і подання відповідної звітності). Тобто, формально внесення змін до Конституції не буде створювати прогалин у законодавстві, а пропонується скоріше для того, щоб зафіксувати реальний статус Президента. Додаткове положення пропонується внести до ст. 106, якою передбачені повноваження Президента України, зокрема у сфері формування посадового складу різних державних структур.
Втім, постає питання, як вплине фіксація відповідного положення на процедуру формування складу НАБУ та призначення керівних осіб. Наразі, Директор НАБУ за законом насправді призначається Президентом. Проте цьому передує конкурсний відбір, здійснюваний Конкурсною комісією. Вона складається з 9 членів, яких пропорційно визначають ВРУ, Президент та Кабінет Міністрів. Комісія відбирає кандидатів, проводить з ними співбесіду та здійснює перевірку відповідно до антикорупційного законодавства. Після цього обираються двоє чи троє кандидатів, які є найбільш кваліфікованими. І вже останнім етапом вноситься подання Президенту України щодо призначення одного з них на посаду Директора НАБУ. Порядок призначення Директора ДБР подібний, проте тут до членів Конкурсної комісії додатково висувається вимога мати вищу юридичну освіту. Конкурсна комісія направляє подання з обраним кандидатом спершу до Прем’єр-міністра. Далі, за поданням прем’єра Президент затверджує Директора ДБР на посаді. Схожим чином формується і склад НАБУ – шляхом проведення відкритого конкурсу з кваліфікаційним іспитом та співбесідою.
Тобто, формування складу НАБУ і призначення очільників НАБУ і ДБР є багатоетапною процедурою, участь в якій приймає визначена кількість кваліфікованих спеціалістів. Це дає змогу мінімізувати можливість упередженого відбору чи вибору непрофесійних кандидатів. Зміни, які пропонуються законопроектом, можуть мати наслідком спрощення процесу формування цих структур та привласнення Президентом повноважень, які у президентсько-парламентській республіці мають здійснюватись спільно з іншими органами влади.
Окрім цього, Президент також зможе утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюватимуть державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах. Значення та напрями діяльності таких органів поки що не деталізовано.
Скасування адвокатської монополії
Новим законопроектом пропонується скасування адвокатської монополії в Україні, залишивши обов’язковою учать адвоката тільки у кримінальних провадженнях.
Прийняті у 2016 році зміни до Конституції зафіксували введення адвокатської монополії – виключно адвокат тепер міг здійснювати представництво особи в суді, за винятком тільки деяких видів справ. Впроваджувати дану норму мали поступово – виключне представництво у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 1 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції – з 1 січня 2018 року; у судах першої інстанції – з 1 січня 2019 року. А представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 1 січня 2020 року.
Реакція громадськості, а зокрема юристів, була дуже неоднозначною. Багато українців схиляються до того, що наша країна ще не готова до введення монополії. Зазначалося, що це суттєво обмежує можливість особи у виборі представника. Процес отримання адвокатського посвідчення є складною процедурою, а багатьом корпоративним юристам не потрібно мати особливих юридичних знань щоб захищати свою компанію в суді. З іншої сторони, представництво професійними підготованими адвокатами майже завжди дає гарантію якісно наданої правничої допомоги. Звідси – підвищення правової культури громадян, оперативніший рух справи в суді. Зазначимо, що адвокатська монополія успішно діє в багатьох країнах. Наприклад у Франції, ФРН, США. Тут статус адвоката нерозривно пов’язаний з високою кваліфікацією юриста, постійною правовою практикою, відповідним рівнем моральної свідомості особи.
Корня Ольга Віталіївна
