Яким бути закону про громадянство: європейські підходи проти радянської спадщини

Віолета МОСКАЛУ,
доктор філософії, засновниця «Global Ukraine»

У період свят українські ЗМІ абсолютно не звернули увагу на законопроект № 2590 про внесення змін до деяких законів України щодо питань громадянства, поданий Президентом до Верховної Ради як «невідкладний».

А три тижні тому Рада вже планувала (хоча в депутатів і не дійшли до цього руки) проголосувати за цей надзвичайно важливий закон, який у профільному комітеті ВРУ було розглянуто поспіхом — без аналізу статистичних та міграційних даних, без вивчення міжнародного досвіду, та головне — без залучення представників громадськості та різних зацікавлених сторін. Така поспішність є дуже небезпечною, адже законопроект не додає ясності в різних трактуваннях такого важливого питання як громадянство, а ще й збільшує дискримінаційні норми стосовно мільйонів українських громадян.

Чи потрібні Україні біпатриди?

Серед іншого, президентський законопроект № 2590 розширює коло осіб, які набувають громадянство України за територіальним походженням; визначає категорії осіб, які для набуття громадянства України замість подання зобов’язання припинити іноземне громадянство матимуть право подавати декларацію про відмову від іноземного громадянства, та покладає на Кабінет Міністрів функції щодо складання «переліку держав, громадяни яких для набуття громадянства України матимуть право на складання присяги громадянина України замість зобов’язання припинити іноземне громадянство»; передбачає виключення з підстав для втрати громадянства України такої підстави, як добровільне набуття повнолітнім громадянином України громадянства іншої держави, тощо.

Серед великої кількості різних суперечливих норм, логіка яких не завжди зрозуміла, законопроект передбачає, що «встановлення факту наявності громадянства (підданства) іноземної держави чи набуття громадянства (підданства) іноземної держави» вважатиметься підставою для припинення служби у відповідних органах державної влади та місцевого самоврядування. З іншого боку, цей законопроект суттєво порушує конституційні права понад 10% громадян України, які є біпатридами, оскільки запропонований законопроект № 2590 позбавляє права роботи на державній службі або в органах місцевого самоврядування, як і права участі в політиці, мінімум 4,5 млн громадян України, які у 2020 році є де-факто в статусі українців з множинним громадянством.

У XXI сторіччі подвійне (множинне) громадянство стало поширеним явищем у багатьох частинах світу. В демократичних країнах ЄС за останні 20 років ми спостерігаємо збільшення толерантності до множинного громадянства у зв’язку зі збільшенням мобільності громадян у глобальному світі та з бажанням країн зберегти зв’язок зі своїми емігрантами. Велика кількість дітей, які народжуються у мультинаціональних шлюбах, глобальні міграційні процеси, тиск з боку мігрантських організацій сформували певний європейський консенсус щодо толерування множинного громадянства та сприяння політичній участі іммігрантів у місцевих, національних та європейських виборах. Активне залучення біпатридів до справ громад та для розбудови транскордонної співпраці є також важливим ресурсом для місцевих та національних органів влади як у ЄС, так і за його межами.

Звісно, в різних європейських країнах є різні практики щодо множинного громадянства, але їх уважний аналіз свідчить, що навіть у тих країнах, де є певні «обмеження», вони переважно стосуються натуралізованих іммігрантів та супроводжуються одночасним полегшенням доступу та спокійним ставленням до множинного громадянства у своїх громадян-емігрантів.

Боротьба за людський та інтелектуальний капітал також мотивує уряди розвинутих країн всіляко сприяти феномену множинного громадянства. Загальносвітова тенденція є однозначною в цьому питанні. За даними ООН, у 2017 році 55% країн світу не мали жодних обмежень щодо набуття громадянства громадянами інших держав, забезпечуючи біпатридам рівні права, у 19% країн встановлено певні обмеження, а 26% країн вимагають автоматичної відмови від попереднього/попередніх громадянств (переважно це найменш розвинені країни світу). Словом, ліберальне, республіканське, полікультурне та осмислене розуміння демократії дає широкий спектр аргументів на користь множинного громадянства; хоча тим часом деякі націоналістичні уряди захищають певний «комунітаризм» та бояться, що подвійне громадянство несе загрозу національним демократіям.

Європейські та «совкові» практики

Із цієї перспективи ті члени команди, хто готував проект закону № 2590 про внесення змін до деяких законів України щодо питань громадянства для Президента Зеленського, ймовірно, забули, що ключовим принципом законодавства України є «рівність перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку й моменту набуття ними громадянства України». Стаття 17 Європейської конвенції про громадянство («права та обов’язки, пов’язані з множинним громадянством») чітко визначає, що Україна має забезпечити громадянам України з множинним громадянством «такі самі права та обов’язки, як і іншим громадянам» України, й, відповідно, будь-яке обмеження виборчих прав не повинно усувати деяких осіб або групи осіб від участі в політичному житті країни.

У міжнародно-правових актах з питань громадянства встановлюються загальні правила та умови, які повинні бути дотримані всіма державами, включаючи чітке правило, за яким внутрішнє законодавство не повинно містити розрізнень або допускати практику, що призводить до дискримінації за ознакою статі, релігії, раси, кольору шкіри, національного чи етнічного походження (стаття 5 Європейської конвенції про громадянство від 6 листопада 1997 року).

В європейській практиці вже є прецеденти, де спроби розділити громадян на «справжніх» та «другосортних» з точки зору забезпечення рівних умов доступу до процесів державотворення та участі у політичному житті країни були засуджені. Серед найвідоміших прикладів можна згадати сусідню Молдову. У 2007 році молдовська влада заборонила власникам двох паспортів обіймати високі державні посади — особливо у правоохоронних органах, спецслужбах та інших силових відомствах. Але 2009 року опозиція опротестувала заборону в Європейському суді з прав людини, який схвалив рішення визнати, що «велика кількість громадян з множинним громадянством мають право бути представленими членами парламенту, які захищають їхні інтереси та представляють їхні політичні погляди», а в разі поведінки, яка «загрожує національним інтересам, мають бути застосовані інші санкційні механізми». Відповідно, вже 2010 року молдовська влада ухвалила нове рішення, яким дозволила молдованам із подвійним громадянством обіймати високі посади у держустановах.

Для грамотного вирішення цілого комплексу проблемних питань, пов’язаних із необхідністю забезпечити конституційні права мільйонам українських біпатридів, влада могла б, наприклад, звернутися до досвіду іншої пострадянської країни — Латвії. Там із 2013 року подвійне громадянство є дозволеним, але лише громадянство демократичних країн, з якими Латвія поділяє спільні цінності. Це країни Євросоюзу і НАТО, члени Європейської асоціації вільної торгівлі, Австралія, Бразилія, Нова Зеландія, а також окремі країни, з якими Латвія уклала договір про визнання подвійного громадянства. Аналогічні норми гарантують заборону подвійного громадянства з РФ, як мінімум, до звільнення окупованих територій на Донбасі та повернення Криму Україні.

Підсумовуючи, підкреслимо ще раз: цей законопроект був підготовлений без залучення представників українських та європейських організацій трудових мігрантів, які захищають права українських мігрантів, серед яких — велика кількість біпатридів, та не враховує інтересів високоосвіченої частини українських професіоналів за кордоном, які прагнуть активної участі у процесах державотворення, зміни олігархічної політичної системи та демократичної розбудови України.

До розгляду цього закону на нинішній сесії ще є час. Володимир Зеленський, за бажанням, має можливість терміново зібрати Координаційну раду представників організацій трудових мігрантів та національних меншин, аби забезпечити необхідні демократичні умови для розробки сучасного закону про громадянство з європейською, а не «совковою» філософією.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути