Думка експерта
ЄС за три роки: країна, якій вдалося…
Олександр Водянніков, консультант Комісії з питань правової реформи
Українські урядовці запевняють, що Україна буде готова до членства в ЄС за 2 роки. Це досить сміливе запевнення, яке наврядчи є реалістичним. Останнє, п’яте, і найбільше розширення ЄС, коли до Союзу приєдналися країни центральної та східної Європи, тривало близько 10 років. Це розширення позначилося посиленням рівня обов’язковості acquis ЄС. Для держав-кандидатів «основоположний принцип …, що acquis communautaire в цілому має бути прийняте в якості обов’язкового» (Case C-259/95 Parliament v. Council ECLI:EU:C:1997:454, para. 17) був поєднаний із критерієм «важливості … забезпечення його ефективного застосування за допомогою відповідних адміністративних та судових структур» (Composite Paper: Regular reports from the Commission on progress towards accession by each of the candidate countries (COM(1998) 712 final, 17 Dec. 1998), 19). Іншими словами, процес прийняття acquis – це не лише законодавчий чи нормотворчий процес, він охоплює питання державного управління, інституційної спроможності і безліч «нудних» речей, пов’язаних із виконанням інтеграційного законодавства, зміною підходів і практик, не кажучи вже про шалені витрати на ці речі, які жодна з держав останнього розширення не могла осилити без допомоги від спеціальних фондів підтримки, утворених ЄС.
Читайте також: Крига скресла?
До речі, не всі країни, що формально включені в останнє велике розширення, спромоглися встигнути вчасно завершити процес переговорів, скажімо, Румунія і Болгарія приєдналися лише в 2007 році (з певними обмеженнями).
Але в історії останнього великого розширення ЄС були три країни, яким вдалося пройти інтеграційний шлях за три роки. Це Литва, Латвія та Словаччина. Кожна з них мала відмінні стартові позиції й обрала свою стратегію здолання цього шляху. Тому пропоную поговорити про досвід однієї з цих трьох країн, а саме Литви, і про ті уроки, які Україна може почерпнути з нього.
Як з аутсайдера стати переможцем?
Литва подала заявку на вступ до ЄС 8 грудня 1995 року. Однак у 1997 році, коли розпочалися переговори про вступ з Польщею, Чехією, Угорщиною, Словенією, Естонією та Кіпром, Литва не отримала такої рекомендації комісії (про початок переговорів). В 1998 році Комісія також зазначила, що «Литва продовжує процес виконання Копенгагенських політичних критеріїв. Вона має посилити боротьбу з корупцією та продовжити реформу судової системи». Лише наприкінці 1999 року було прийнято рекомендацію про початок переговорів з Литвою, які розпочалися навесні 2000 року. Тому перед Литвою стояла амбітне завдання протягом трьох років встигнути приєднатися до першої хвилі розширення, запланованого на 2003 рік.
Політична й економічна історія Литви 90-х років минулого століття не давала підстав для оптимізму. Власне і європейські інституції ставилися до нових кандидатів 1999 року як таких, що наврядчи встигнуть приєднатися до великого розширення ЄС, зважаючи на пізнє приєднання до процесу, що тривав уже три роки. До того ж Литва зазнала суттєвого руйнівного впливу економічної кризи 1998 року, не кажучи вже про проблеми з корупцією й судовою реформою. Але, як розповідали мені литовські посадовці тих часів, у державному апараті склався чіткий міжособистісний консенсус, що країна має встигнути за будь-яку ціну.
Коли розпочався процес переговорів про вступ, Литва вже мала інституційний механізм євроінтеграції, який методом проб та помилок був вибудований протягом 90-х років. У травні 1995-го було створено урядову комісію з питань європейської інтеграції під головуванням Прем’єр-міністра, яка мала вирішувати основні питання підготовки до членства. Для підтримки та посилення процесу вступу в 1995 році в Міністерстві закордонних справ створили департамент європейської інтеграції. Паралельно також з’явилися відділи європейської інтеграції в галузевих міністерствах. Окрім того, наприкінці 1996 року було створено Міністерство європейських справ, що ознаменувало перетворення національної політики вступу з інструменту зовнішньої політики на інструмент внутрішньої політики. Однак такий розвиток подій спричинив певну адміністративну невизначеність у сфері розподілу відповідальності та повноважень між органами влади. У травні 1998 року Міністерство європейських справ було реорганізовано в Європейський комітет при уряді Литовської Республіки, безпосередньо підпорядкований Прем’єр-міністру. Комітет відповідав за координацію загального процесу внутрішньої підготовки до членства в ЄС. Це рішення продемонструвало запровадження централізованої системи управління інтеграцією, що виявилося своєчасним кроком.
Україна має розпочати переговори про вступ до ЄС ще цього року
Основним завданням Європейського комітету була участь у формуванні політики інтеграції до Європейського Союзу та нагляд за координацією її реалізації; участь у переговорах з Європейським Союзом і його державами-членами та координація підготовки Договору про приєднання Литви. Європейський комітет здійснював нагляд за міжінституційними програмами підготовки до членства в ЄС, включаючи Національну програму прийняття acquis. Комітет підготував і опублікував щорічну оцінку на основі результатів діяльності. Починаючи з 1999 року він відповідав за перегляд й оновлення Національної програми прийняття acquis, за підготовку оцінки впливу, а також звітів щодо планів інституційного розвитку для всіх розділів acquis. Департамент європейського права комітету надав необхідну експертизу для забезпечення відповідності національного законодавства acquis ЄС. Він наглядав за гармонізацією законодавства Литви з законодавством ЄС. А для підготовки переговорних позицій було створено 30 міжвідомчих робочих груп, які готували проекти і, в разі необхідності, зміни до переговорних позицій.
Підкомітет з європейських справ комітету сейму з іноземних справ, створений у 1995 році, у вересні 1997 року був реорганізований у новий комітет під назвою Комітет сейму з європейських справ, який, завдяки своєму складу та функціям, був свого роду «суперкомітетом»: новий комітет, який складався з двадцяти чотирьох членів на чолі з віце-спікером парламенту, отримав особливі повноваження порівняно з іншими комітетами сейму.
Читайте також: Верховна Рада запропонує почати переговори про вступ України до ЄС
Основним інструментом прийняття acquis і політики євроінтеграції стала Національна програма прийняття acquis, вперше прийнята в 1998 році. У ній були детально прописані короткострокові та довгострокові завдання підготовки до членства — програми внутрішніх реформ, проекти правових актів, заходи щодо зміцнення інституцій. Програма періодично переглядалася й коригувалася відповідно до розвитку подій – за період з 1998 по 2003 роки вона шість разів була оновлена. Будучи основою стратегії приєднання Литви, вона стала частиною урядової програми на початку 2001 року.
І дійсно, вже наприкінці 2001 року Литва обігнала всіх інших кандидатів за кількістю закритих розділів переговорів (23 розділи з 30). Самі ці переговори не були простими. В 2002 році переговорні позиції Литви включали 34 запити про перехідний період за 12 розділами acquis та декілька винятків і застережень. На момент вступу країна отримала 22 перехідні періоди, пов’язані з впровадженням певних положень законодавства ЄС, що потребували великих інвестицій часу та характеризувалися складними технічними вимогами.
Успішне завершення переговорів про вступ Литви стало можливим лише завдяки сильній і непохитній внутрішньополітичній рішучості та чіткій стратегії переговорів у найвирішальніші часи. ЄС визначав пріоритети переговорів, тому перед Литвою стояло непересічне завдання прискореної роботи, аби спонукати Європейську Комісію також пришвидчувати темп.
Так Литва наздогнала країн-кандидатів, які почали переговори набагато раніше. Це було нелегко й непросто. Цей прорив став можливим лише тому, що довгострокова мета швидкого членства в ЄС переважила короткострокові інтереси.
Загальна ж динаміка переговорів залежала від політичної волі ЄС і переговорної стратегії. Через пізній початок Литва віддала перевагу високій швидкості переговорів, що дозволило їй стати частиною основної групи розширення. Але головне те, що литовські політики й посадовці розглядали переговори про вступ та інтеграцію до ЄС як інструмент необхідних внутрішніх реформ і модернізації країни, а також для встановлення найкращих практик і шансу просунутися вперед.
Литовський досвід в Україні
Успішне завершення переговорів про вступ Литви стало можливим лише завдяки загальному політичному консенсусу щодо членства в ЄС. На відміну від України, європейська інтеграція в Литві не розглядалася як річ у собі – це була програма діяльності урядів і парламенту. Політики й урядовці визнавали членство в ЄС як найвищий пріоритет, якому мають поступитися плинні політичні інтереси. Окрім цього загального висновку, слід зазначити ще декілька. По-перше прийняття acquis відповідає засадничим інтересам країни-кандидата і є рушійною силою фундаментальних реформ. Однак цей процес має відбуватися з ретельною оцінкою впливу і в разі потреби передбачати послідовність дій, перехідні періоди та періоди підготовки для запровадження нових регуляцій. При цьому дуже важливим є залучення стейкхолдерів до цього процесу.
По-друге, переговорний процес насправді є не більш ніж процесом внутрішньої підготовки, справжнім внутрішнім завданням і викликом. Тому переговори по суті стосуються лише часу і перехідних заходів, етапів чи механізмів для прийняття acquis.
По-третє, процес інтеграції має три виміри: (1) вимір правової політики (стратегічні документи, які мають періодично оновлюватись для врахування змін у політиці і правовій системі як держави-кандидата, так і ЄС); (2) політичний вимір (консенсус усіх зацікавлених сторін – прийняття acquis вимагає злагодженої дії як уряду, так і законодавця та судів, що застосовуватимуть нове законодавство; жодна з гілок влади не повинна бути відокремлена в цьому процесі); (3) інституційний вимір (наявність повноважних і дієвих інституцій для прийняття acquis, координації, керування і моніторингу цього процесу).
По-четверте, держави-кандидати відразу ж зіткнулися з питанням оцінки впливу пропонованого інтеграційного законодавства. Це необхідно для (1) розробки перехідних чи адаптивних заходів для зменшення (усунення) можливого негативного впливу (напр., встановлення перехідних періодів чи перехідного режиму регулювання, механізми vacatio legis (відкладене законодавство) тощо) та визначення таймінгу, порядку й послідовності прийняття та запровадження інтеграційних актів; (2) підготовки переговорних позицій. Знайомі дипломати, що були залучені до процесу переговорів, розповідали чимало історій, коли національній делегації на аргумент, що відповідний міністр не може внести законодавчу пропозицію до парламенту, оскільки там не буде підтримки, відповідали: «Добре, почекаємо або нового більш сміливого міністра або нового складу парламенту». Натомість, аргументи на підставі належної оцінки впливу завжди були предметом змістовної дискусії й часто завершувалися наданням винятків чи перехідного періоду.
І, по-п’яте, процес прийняття acquis має враховувати особливості правової системи і правової традиції та забезпечувати якість законодавства і загальну узгодженість правової системи. Цей процес не завершується з прийняттям інтеграційного законодавства. Мають існувати механізми моніторингу й оцінки його імплементації.
Усі розширення ЄС, починаючи із самого першого, відбувалися відповідно до єдиного та фундаментального принципу – принципу прийняття acquis. Це acquis постійно розвивається і включає: (1) зміст, принципи та політичні цілі договорів, на яких заснований Союз; (2) законодавство та рішення, прийняті відповідно до договорів і практики Суду ЄС; (3) інші акти, як юридично обов’язкові, так і ні, прийняті в рамках Союзу, такі, як міжінституційні угоди, резолюції, заяви, рекомендації, вказівки; (4) спільні дії, спільні позиції, декларації, висновки та інші акти в рамках спільної політики в сфері закордонної політики та безпеки; (5) спільні дії, спільні позиції, підписані конвенції, резолюції, заяви та інші акти, погоджені в рамках спільної політики в сфері юстиції та внутрішніх справ; (6) міжнародні договори, укладені співтовариствами, співтовариствами разом із державами-членами, Союзом та укладені державами-членами між собою щодо діяльності ЄС.
Разом із тим слід мати на увазі, що acquis ЄС й інтеграційне acquis, яке держава-кандидат має прийняти, не є тотожними: держава-кандидат має довести здатність і спроможність стати державою-членом ЄС, включаючи безумовне прийняття всього acquis, але – немає вимоги негайного і абсолютного прийняття (тобто в процесі вступу є можливість поступового, поетапного і гнучкого запровадження, а також винятків). Переговори про вступ є дуже особливим видом переговорів. Адже основою для цих переговорів є acquis ЄС, який не підлягає обговоренню, тому переговори по суті стосуються лише часу і перехідних заходів, етапів чи механізмів для прийняття acquis.
Замість висновку
Чи здатна Україна подолати шлях до ЄС у такому ж темпі, як це зробила Литва? Теоретично, так. Навіть незважаючи на війну. Скажу навіть більше, зважаючи на війну ми повинні здолати цей шлях швидко. Аби не програти мир, вигравши війну, ми повинні не просто запропонувати візію майбутнього повоєнного суспільства як європейського суспільства в родині європейських країн, але й робити реальні кроки для розбудови такого суспільства вже зараз. Але чи зможемо ми зробити це на практиці швидко, ефективно й належним чином?
Джерело: Юридичний вісник України
