Думка експерта
Закон — не дишло, або Як демобілізувати цехи «дишлевої» законотворчості?
Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ
Досвід законодавчого забезпечення земельної реформи в Україні переконливо підтверджує, що його ефективність залежить від двох основних факторів. Перший із них полягає в чіткості визначення мети, напряму бажаного розвитку земельних відносин, якого хоче досягти законодавець при прийнятті закону. Якщо мета закону не визначена, то передбачене ним правове регулювання відповідних суспільних відносин ризикує бути «сліпим» та не забезпечить досягнення бажаного суспільно корисного результату дії права. А другий фактор ефективності законодавства полягає в необхідності дотримання при розробці законопроекту «власної логіки» права — закономірностей правового регулювання суспільних відносин, які викристалізувалися протягом двох тисяч років правової історії людства. Адже закономірності права, як і закони природи, не можна обійти. Будучи недотриманими або порушеними при конструюванні законопроектів, закономірності права починають «мститися» відразу після втілення їх у прийнятих законах. І такою помстою може бути не тільки недосягнення мети закону, а й поява таких відхилень у розвитку земельних відносин, які призводять до порушення прав і законних інтересів як їх учасників, так і суспільства в цілому. У кращому випадку новоприйнятий закон може стати просто холостим законодавчим «пострілом».
«Верховна Рада може всьо»
На практиці закономірності права, або «матчастину» юриспруденції, досить часто ігнорують ті, хто має слабку юридичну підготовку чи взагалі не є юристом, та ті, хто робить це свідомо. На жаль, саме останні ототожнюють закон з дишлом, що може бути повернуте в будь-яку сторону. І саме вони досить часто рекрутуються в «дишлеві цехи», які й ставлять «на потік» розробку законопроектів «на будь-який смак за ваші гроші». У переважній більшості випадків «дишлевики» працюють на замовлення деяких бізнесменів, депутатів, урядовців та інших зацікавлених і платоспроможних осіб, які ставлять свої земельні інтереси вище від земельних інтересів суспільства. Вони й домагаються того, щоб такі законопроекти вносилися до парламенту і «бралися в роботу».
На жаль, у Верховній Раді України ще не «вивітрилося» кредо одного з її колишніх керівників, який любив повторювати свою крилату фразу «Верховна Рада може всьо». Тому при прийнятті законів на закономірності права не завжди звертають увагу. Народні депутати і їх помічники, які пишуть чи візують законопроекти, часто переймаються необхідністю «вирішення питання», а не створення якісного закону.
Нерідко сумнівної якості правові норми включаються в дуже важливі й потрібні суспільству законодавчі акти з тим, щоб убезпечити такі норми від «втрати» в процесі законопроектної роботи парламенту. Так сталося й при прийнятті давно очікуваного закону, яким скасовується дія земельного мораторію — Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» (далі — Закон). Справа в тому, що цим Законом до ст. 131 Земельного кодексу України було включене положення, яке надає орендарю земельної ділянки право передати (продати) належне йому переважне право на її викуп іншій особі. Так, частина 2 статті 131 Земельного кодексу України у новій редакції гласить: «Купівля-продаж земельної ділянки здійснюється з дотриманням переважного права на її придбання. Переважне право на придбання земельної ділянки може бути передано його суб’єктом іншій особі, про що такий суб’єкт має письмово повідомити власника земельної ділянки». Але оскільки переважне право на придбання землі Закон надав тільки одній категорії осіб — орендарям земельних ділянок, то цілком стає зрозумілим, хто є «кінцевим бенефіціаром» даної законодавчої новели. Ідея, яку автори даної норми намагалися втілити в життя, полягає в наданні орендареві землі чи іншій платоспроможній особі можливості набути на ті землі, які орендуються іншими орендарями, таких прав, які забезпечать йому монопольну перевагу при придбанні цих ділянок у разі продажу їх власниками-орендодавцями. Безперечно, при скупці переважних прав на викуп земельних ділянок однією особою забезпечуватиметься консолідація земельних масивів полів. Але ж у результаті ніхто інший не зможе претендувати на придбання таких земельних ділянок, що надасть монопольному орендареві можливість дешево їх скупити — по суті за встановленою ним самим ціною, яка, без сумніву, не буде високою.
Однак дане законодавче нововведення сформульоване юридично безграмотно. Його автори сподівалися, що орендар землі зможе відчужити належне йому переважне право на викуп орендованої земельної ділянки іншій особі будь-коли у період дії договору оренди землі, хоч на другий день після його укладення. Але таке сподівання суперечить ключовим положенням правового регулювання суспільних відносин, відповідно до яких особа може відчужити лише належне їй суб’єктивне право. Теорія права розрізняє об’єктивне право, тобто право, яке встановлене законом, і суб’єктивне право, тобто право, яке не тільки передбачене законом, але й набуте певною особою. А містком, яким об’єктивне право переходить у суб’єктивне право особи, є певний юридичний факт, з настанням якого закон пов’язує виникнення в особи відповідного суб’єктивного права.
Що стосується правовідносин оренди землі, то юридичним фактом, з яким закон пов’язує виникнення в орендаря переважного права на викуп орендованої ним земельної ділянки, є оголошення орендодавцем цієї ж ділянки наміру здійснити її продаж. А це означає, що до оголошення такого наміру в орендаря земельної ділянки немає переважного права на її викуп. А отже, орендар ділянки не має права і передати (продати) іншій особі переважне право на викуп землі, яке в нього ще не виникло. Якщо ж така передача (відчуження) відбудеться, то вона визнаватиметься незаконною та скасовуватиметься.
На жаль, не володіли автори даного нововведення всіма тонкощами юридичного знання, а тому воно виявилося фактично «мертвонародженою» правовою нормою. Адже, якщо орендодавець земельної ділянки повідомить про намір її продати, то переважне право на її викуп матиме лише одна особа — її чинний орендар. І тільки після оголошення орендодавцем наміру продати земельну ділянку в її орендаря виникне суб’єктивне переважне право на викуп ділянки, яке він зможе відчужити іншій особі.
Але дуже сумнівно, що орендар встигне передати іншій особі переважне право на викуп орендованої землі, оскільки орендодавець ділянки не буде чекатиме на передачу орендарем комусь переважного права на викуп ділянки, а віднайде сам іншого покупця на свою землю. Мабуть, ні в кого немає сумніву, що орендодавець земельної ділянки оголосить про намір її продати лише після віднайдення потенційного її покупця та домовиться з ним про ціну продажу. Отже, такий «товар», як переважне право орендаря на викуп орендованої ним земельної ділянки, є таким, який майже неможливо відчужити. Тому вищезазначене законодавче нововведення на практиці не реалізовуватиметься.
Дещо про законопроектні «фільтри»
Безперечно, «дишлеві цехи», які продукують такі законодавчі новели, потрібно прикривати. Але як це краще зробити? У структурі Верховної Ради України створені Головне науковоекспертне та Головне юридичне управління, які укомплектовані юридичними кадрами «найвищої проби» і при підготовці висновків на законопроекти ставлять їм точний «юридичний діагноз». Однак такі висновки мають рекомендаційний характер, тому часто ігноруються при прийнятті законів. Мабуть, лише в нашій країні трапляється таке, коли офіційні експерти категорично рекомендують відхилити законопроект через наявність у його змісті професійного браку, але «бракований» законопроект все таки стає законом.
На наш погляд, із метою підвищення якості законодавчих актів доцільно нарешті прийняти Закон України «Про закони та інші нормативно-правові акти», яким слід встановити додаткові законопроектні «фільтри», що надійно відсіюватимуть законопроектний непотріб ще до виходу його із стін парламенту.
По-перше, цим законом потрібно ввести поняття «серйозні недоліки законопроекту», до яких мають бути віднесені: 1) недоліки, пов’язані з юридичною грамотністю законопроекту та його невідповідністю правилам юридичної (законотворчої) техніки; 2) недоліки, пов’язані з недоцільністю правового врегулювання тих чи інших суспільних відносин, коли законопроектом нічого нового не вноситься у законодавство або ж запропоновані ним зміни не забезпечать досягнення очікуваних результатів.
По-друге, запропонованим Законом доцільно встановити порядок обов’язкового направлення на оцінку експертів Головного науково-експертного управління Верховної Ради України всіх законопроектів до їх офіційної реєстрації ву Раді, а також надати цьому управлінню право відхилити законопроект та направити його авторам на доопрацювання у разі виявлення в ньому серйозних недоліків.
По-третє, вважаємо доцільним встановити у пропонованому Законі «Про закони та інші нормативно-правові акти» правило про обов’язкове направлення на аналіз експертів Головного науково-експертного управління законопроектів, які прийняті Верховною Радою України у першому читанні й підготовлені до другого читання. Справа в тому, що досить часто в прийнятий Верховною Радою України законопроект у першому читанні з одним змістом при його доопрацюванні до другого читання не тільки змінюються принципові положення його проекту закону, а й вносяться норми, яких не було і не могло бути у першому варіанті законопроекту і які істотно змінюють його зміст.
По-четверте, варто також встановити порядок та підстави направлення Науково-експертним управлінням Верховної Ради України найбільш складних, спірних законопроектів та проектів кодексів науководослідним установам правового профілю та юридичним факультетам провідних університетів країни для проведення їх доктринального правового аналізу. Таким чином, вдосконалення правового статусу Головного науково-експертного управління Верховної Ради України дозволить провести демобілізацію «дишлевих» цехів та істотно поліпшити якість законодавства України.
Джерело: Юридичний вісник України
