Земельний мораторій у світлі рішення ЄСПЛ: що змінюється в здійсненні та захисті прав селян на землю?

Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

Двадцять другого травня цього року сталася непересічна подія, яка, переконаний, увійде в історію нашої держави як новий етап у розвитку земельної реформи та земельного законодавства України. Цього дня Європейський суд з прав людини оприлюднив своє рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», яким надав правову оцінку мораторію на відчуження сільськогосподарських земель, що триває вже понад 16 років.

Підстава прийняття даного рішення

Підставою для прийняття ЄСПЛ зазначеного рішення стали подані в грудні 2015 р. до цього Суду заяви двох громадян України — Софії Степанівни Зеленчук та Віктора Антоновича Цицюри, які є власниками земельних ділянок (паїв). У своїх заявах вказані громадяни стверджували, що запроваджений законодавством України земельний мораторій порушує їх право власності на сільськогосподарські земельні ділянки (паї), оскільки позбавляє їх можливості розпорядитися землею в обсязі, визначеному Європейською конвенцією з прав людини та гарантованому Конституцією України. Оскільки С. Зеленчук та В. Цицюра не змогли захистити своє право власності на землю в судових інстанціях України, то вони вирішили звернутися до ЄСПЛ з проханням про захист цього права та відновлення справедливості шляхом визнання земельного мораторію таким, що суперечить Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і Конституції України, та про відшкодування шкоди, завданої їм земельним мораторієм.

Європейська конвенція з прав людини, повна назва якої Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, була підписана країнами Європи 4 листопада 1950 р. з метою забезпечення уніфікованого захисту прав людини у країнах Європейського континенту. Україна приєдналася до цієї Конвенції лише після відновлення Незалежності — 17 липня 1997 р. — шляхом її ратифікації (схвалення) Законом України No 475/97-ВР. Після ратифікації Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод набула сили закону і введена в дію на всій території України з 11 вересня 1997 р. Саме для забезпечення однакового застосування положень цієї Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у всіх країнах, що її підписали, був утворений Європейський суд з прав людини.

Згодом до Конвенції були додані 16 протоколів, в яких деталізовані основні положення щодо змісту та захисту прав людини і громадянина. Одним з них є Протокол No 1, який став частиною цієї Конвенції ще 20 березня 1952 р. Стаття 1 цього Протоколу гласить: «Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів». Саме на норми цієї статті послалися громадяни Зеленчук і Цицюра, намагаючись захистити своє право власності на землю, яке порушене земельним мораторієм.

Слід відзначити, що реакція на рішення Європейського суду з прав людини від 22 травня 2018 р. не забарилася. Буквально наступного дня чільні посадовці нашої держави виступили у пресі із заявами про те, що з появою цього рішення у правовому режимі земельного мораторію нічого не змінилося. Адже Європейський суд з прав людини не скасував дію мораторію та й не міг цього зробити. Отже, мовляв, працюємо далі так, як і працювали до появи рішення цієї судової установи.

Яку правову оцінку земельному мораторію дав ЄСПЛ?

За своїм змістом зазначене рішення не є таким «мирним» для влади, як про це заявляють посадовці. Основні положення його зводяться до наступного:

Суд серйозно поставився до заперечень уряду України щодо задоволення вимог громадян Зеленчук та Цицюри, які були ним надіслані до ЄСПЛ. Для цього судді провели аналіз законодавства європейських країн, в яких вводилися певні обмеження права власності на землі, в тому числі й сільсько- господарського призначення. Оцінивши законодавчі обмеження щодо обігу сільськогосподарських земель в інших європейських країнах, суд у рішенні від 22 травня 2018 р. зазначив, що в жодній із них обмеження прав власності на землю не були такими жорсткими, незрозумілими та несприятливими для власників земель, як обмеження, встановлені мораторієм на відчуження сільськогосподарських земель в Україні (пункти 61–121 рішення ЄСПЛ).

Неодноразово продовжуючи дію та змінюючи його зміст, держава виявила непослідовність у своїх законодавчих діях та спричинила стан «правової невизначеності» (пункт 122 рішення ЄСПЛ), за якого воля законодавця є незрозумілою для тих, кому адресований закон. Адже при кожному продовженні земельного мораторію уряд України не обумовлював його скасування настанням якихось чітких змін у земельних відносинах. Зокрема, урядовці й депутати не говорили, що ми продовжуємо мораторій до певної дати, а там подивимося: скасовувати його чи ні? Навпаки, практично кожне продовження мораторію до певної дати супроводжувалося їх твердженнями про те, що з настанням такої дати мораторій буде неодмінно скасовано. Проте очікуване мільйонами власників землі його скасування знову відкладалося.

Запроваджений в Україні мораторій на відчуження сільськогосподарських земель, який обумовлювався урядовцями певним суспільним інтересом, непропорційно багато проблем перекладає на власників земельних ділянок (паїв). Дещо менше страждає від мораторію аграрний бізнес (орендарі землі) і жодні негативні наслідки не лягають на державу. Тому ввівши й неодноразово продовжуючи мораторій, держава Україна переступила межі законодавчої дискреції та не забезпечила справедливий баланс між загальним інтересом суспільства та правом власності на земельні ділянки (паї) заявників (пункт 148 рішення). І такий стан правової «пригніченості» власників земельних ділянок (паїв) триває вже 16 років.

Оцінивши законодавчі підстави введення та неодноразового продовження мораторію, суд прийшов до висновку про те, що запроваджений в Україні мораторії порушує як Європейську конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, так і Конституцію України (пункти 122–130 рішення). Це означає, що введений законом України земельний мораторій суперечить Конституції, зокрема, статті 41, яка закріпила право власника володіти, користуватися й розпоряджатися своїм майном, у тому числі й землею, а також Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка підписана Україною та після ратифікації Верховною Радою України стала частиною законодавства України (ст. 9 Конституції України).

Нарешті, в рішенні ЄСПЛ йдеться про те, що Україна має вжити законодавчих та інших заходів для забезпечення належного балансу між інтересами власників земельних ділянок (паїв) та інтересами суспільства, але відповідно до європейських принципів захисту права власності. Однак порядок встановлення зазначеного вище балансу держава має визначити самостійно, оскільки його встановлення не є прерогативою суду (пункт 150). Проте у рішенні ЄСПЛ міститься рекомендація уряду України в «розумні строки» провести скасування або «пом’якшення» жорстких вимог земельного мораторію для власників земельних ділянок (паїв). При цьому до виконання КМУ цієї рекомендації суд не присуджуватиме виплату державою грошової компенсації заявникам-власникам земельних ділянок (паїв) у розмірі 3 000 євро. Проте, якщо Україна зволікатиме з ухваленням належних законодавчих рішень щодо мораторію в розумні строки, то ЄСПЛ повернеться до питання про присудження виплат такої компенсації заявникам (пункт 157 рішення).

Слід також відзначити, що в рішенні суду не визначається тривалість зазначеного вище «розумного строку». Однак ми вважаємо, що якщо в Україні буде прийняте рішення про продовження мораторію і після 1 січня 2019 р., то таке продовження напевне вважатиметься невиконанням рекомендації ЄСПЛ про скасування або «пом’якшення» жорстких вимог земельного мораторію для власників земельних ділянок (паїв). У такому разі суд буде присуджувати таким заявникам, як громадяни України Зеленчук і Цицюра, відшкодування завданої мораторієм шкоди у розмірі 3 000 євро кожному (заявники просили більше, але ЄСПЛ встановив саме такий розмір збитків від мораторію). А якщо взяти до уваги, що потенційних заявників до Європейського суду з прав людини в Україні є близько 7 мільйонів (саме стільком особам були виділені земельні ділянки (паї), то при задоволенні їх вимог Державний бюджет України, за рахунок коштів якого мають відшкодовуватися завдані мораторієм збитки, просто «збанкрутіє». Можливо, ця обставина також змусить урядовців зайнятися вирішенням питання про скасування земельного мораторію.

Перспективи розвитку вітчизняної судової практики з цього питання

Які перспективи розвитку судової практики з захисту земельних прав селян відкриває рішення Європейського Суду? Як відомо, 22 серпня зазначене рішення Європейського суду з прав людини набуло чинності. На нашу думку, з цього дня громадянам України непотрібно буде звертатися до ЄСПЛ за захистом порушених прав державою власності на землю. Справа в тому, що ще 23 лютого 2006 року в Україні був прийнятий Закон «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», у статті 17 якого встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.

Правові системи країн світу використовують три види джерел права: писане право (закон та підзаконні правові акти), правовий звичай та судовий прецедент. В Україні до останнього часу практично єдиним видом джерел права був закон (писане право). В ряді інших країн основним джерелом права є судовий прецедент. Його суть полягає в тому, що якщо одним судом прийняте рішення з певного спору, то при розгляді такого ж спору іншим судом останній має прийняти таке ж саме рішення, яке було прийняте попереднім судом. Отже, з прийняттям Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» рішенням ЄСПЛ надана юридична сила судового прецеденту як нового джерела права України.

Оскільки рішенням від 22 травня 2018 р. у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» Європейський суд з прав людини визнав, що запроваджений в Україні мораторій порушує Європейську конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та Конституцію України, тобто є незаконним, то власникам земельних ділянок (паїв) можна звертатися до судів України з позовними заявами лише про відшкодування шкоди, завданої земельним мораторієм. А факт його незаконності їм непотрібно буде доводити, оскільки цей факт доведений ЄСПЛ.

Таким чином, набуття 22 серпня юридичної сили рішенням Європейського суду з прав людини у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», по-перше, відкриває нову сторінку в розвитку судової практики із захисту земельних прав, спростивши написання позовним вимог та перенісши епіцентр судового захисту земельних прав на судову систему України. По-друге, дане рішення істотно посилює аргументацію на користь скасування мораторію на відчуження сільськогосподарських земель та змусить Кабінет Міністрів України серйозно подумати про внесення на розгляд Верховної Ради України проекту Закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», з прийняттям якого завершиться ера земельного мораторію в Україні.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути