Думка експерта
Знищений правопорядок, або Відкрите звернення до українських законодавців з приводу усунення причин погіршення протидії злочинності і корупції в Україні
Олексій Баганець, заступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), заступник голови Союзу юристів України, почесний президент Асоціації слідчих України, віце-президент Світового конгресу українських юристів, член Науково-консультативної ради при ДБР, адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України
Свідоме ігнорування вимог Декларації про державний суверенітет України, прийнятої Верховною Радою 24 серпня 1991 року та Указу Президента України про затвердження рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів» і є однією з головних причин незадовільного нинішнього стану правопорядку та погіршення протидії злочинності і корупції в нашій державі.
Причини і наслідки
Щорічно (протягом останніх 3-х років) аналізуючи стан злочинності і корупції та протидії їм в Україні, а разом із цим і стан дотримання конституційних прав та свобод людини і громадянина в діяльності органів правопорядку, а заразом досліджуючи й основні причини недоліків та прорахунків у цій сфері, я дійшов до переконливого висновку про те, що руйнування кримінальної юстиції в цілому в нашій державі розпочалося ще в період 2010—2014 років. Далі, в 2014—2019 воно набрало вже загрозливих темпів і продовжується активно, на превеликий жаль, і до цього часу — вже за нинішньої влади. Нагадаю, що необхідні основи для цього заклало прийняття в 2012 році в порушення вимог Конституції України спочатку нового Кримінального процесуального кодексу України, опісля законів про прокуратуру, Національну поліцію, Національне антикорупційне бюро та Державне бюро розслідувань у 2014—2015 роках, а тим більше змін в Основний Закон країни в 2016 році, що в сукупності повністю знищило правоохоронну систему як таку, позбавивши Генерального прокурора й підпорядкованих йому прокурорів функцій нагляду за додержанням всіма органами правопорядку законів та повноважень щодо координації і взаємодії всіх правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю та корупцією. І в черговий раз повторюю: все це призвело до того, що старі й новостворені правоохоронні органи тепер існують окремо, кожен сам по собі, без єдиного центру керівництва їх діяльністю, яким і була прокуратура, а тим більше — без-будь якого контролю за їх діяльністю. А нищівні в цілому для всієї держави спочатку «люстрація» 2014 року, а потім і так звана «переатестація» прокурорів 2019—2020 років фактично «обезкровили» цей надважливий орган з організації протидії злочинності та корупції, який найефективніше захищав інтереси громадян, суспільства і держави, бо в результаті цих явно неконституційних процесів у ньому залишилося працювати, за моїми висновками, приблизно до 20% дійсно професійних і досвідчених прокурорів.
Переконаний, таких прикрих фактів беззаконня, від чого тільки руйнується наша держава, могло би й не бути, якби в Україні з самого початку самостійного існування свідомо не була проігнорована Декларація про державний суверенітет України, проголосована одразу після Всеукраїнського референдуму про незалежність України в серпні 1991 року. Зверніть увагу, що в цьому програмному на майбутнє документі було чітко зазначено, що ця Декларація повинна стати основою для нової Конституції та нових законів України, що, на жаль, у подальшому діючими владами не дотримувалося: при прийнятті як нашого Основного Закону в 1996 році та наступних змінах до неї протягом останніх років, так і інших законів.
Зокрема, в тому числі й під тиском ззовні, за часи незалежності нашими законодавцями і президентами не було забезпечено виконання передбаченої в Декларації однієї з основних норм про те, що: «Найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів здійснюється Генеральним прокурором Української РСР, який призначається Верховною Радою, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний». Спочатку цього не дотрималися при прийнятті Конституції 1996 року, а далі відверто проігнорували при прийнятті в 2012 році нового КПК України, Закону «Про прокуратуру» в жовтні 2014 року, а потім і при внесенні змін в Основний Закон у червні 2016 року, від чого постраждала не тільки наша держава в цілому, але і суспільство та громадяни, зокрема.
Тобто всі наступні політичні сили, приходячи до влади, свідомо руйнували прокуратуру як єдиний орган нагляду за додержанням і застосуванням закону, щоб зробити свою діяльність із розкрадання державного майна й матеріальних ресурсів, які належать українському народу, безконтрольною та без карною. Якби існував незалежний прокурорський нагляд, так би цинічно протягом цих останніх років не розкрадали гроші, із державного бюджету, не звучали обвинувачення з приводу розтрати коштів із «ковідного фонду», не проводили так відкрито, так зване, «велике будівництво», ремонт доріг тощо. Чи дотрималася нинішня влада вимог ст. 6 Декларації про те, що лише народ України має виключне право на володіння, користування й розпорядження національним багатством України, що земля, її надра, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території Української РСР, є власністю її народу, матеріальною основою суверенітету республіки й повинні використовуватися лише з метою забезпечення матеріальних і духовних потреб її громадян?! Звичайно, що ні. Найбільш яскравим прикладом відвертого і цинічного порушення цієї норми, чого, до речі, не дозволяла собі жодна попередня влада, є прийняття в 2019 році неконституційного Закону «Про ринок землі», розробленого може й за межами України чи під зовнішнім тиском, але фактично «продавленого» саме завдяки зусиллям особисто нинішнього Президента України В. Зеленського та підпорядкованої йому «монобільшості».
Проблема правонаступності влади
Інший приклад. Зверніть увагу, як наступниками у владних кабінетах був відверто проігнорований Указ Президента України від 08.04.2008 р. про затвердження рішення Ради національної безпеки і оборони України (РНБО) від 15.02.2008 року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів у напрямку «посилення захисту прав і свобод людини відповідно до вимог міжнародних правових актів і зобов’язань нашої держави перед європейським та світовим товариством».
Уже тоді, а це12 років тому, РНБО дійшла обгрунтованого висновку про те, що «існуюча на той час система кримінальної юстиції не повною мірою відповідає новим суспільним відносинам і не забезпечує належного стану правопорядку, ефективного захисту осіб, суспільства та держави від небезпечних посягань на соціальні цінності, права й законні інтереси». Повірте, це був теж важливий програмний документ, підготовлений колегіально хорошими фахівцями й підтриманий тодішнім главою держави, який, без сумніву можна назвати Концепцією вдосконалення органів кримінальної юстиції (далі — Концепція). У даному Указі тодішнього Президента України, зокрема, пропонувалося реформувати систему кримінальної юстиції відповідно до цієї Концепції, а сама реформа мала грунтуватися на досягненнях і традиціях, в першу чергу, національного законодавства, а вже потім — «європейських цінностей щодо захисту прав та основоположних свобод людини і громадянина, положеннях міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України».
Скажу більше: ще в 2008 році розробники цих пропозицій дали чітке визначення змісту багатьох понять, які потрібно було внести до Кримінального процесуального кодексу України, зокрема, що таке «державне обвинувачення», «досудове розслідування», «кримінальне переслідування» та «докази у кримінальному провадженні». Звісно, що з деякими тодішніми підходами можна було б сперечатися й дискутувати. Ну, наприклад, з приводу пропозицій про запровадження такого поняття, як «посадовий обвинувач», тобто посадова особа органу досудового розслідування, яка підтримує (за згодою прокурора) публічне обвинувачення в кримінальному провадженні. Звичайно, що це нісенитниця. Але, в цілому багато із запропонованого в даному рішенні РНБО мало право бути застосованим при розробці й прийнятті нового законодавства, в першу чергу, кримінально-процесуального, особливо у зв’язку із запланованим уже тоді реформуванням правоохоронних органів. Ну візьмемо хоча б роз’яснення такого поняття, як «процесуальне керівництво прокурора», яке з’явилося в новому КПК України лише через чотири роки — в 2012-му, але зміст цієї нової й до цього часу навіть для мене не до кінця зрозумілої функції не визначено, що однозначно заважає боротьбі із злочинністю та корупцією, а тим більше — забезпеченню прав і свобод громадян.
У зв’язку з цим хотів би, щоб і нинішні законодавці знали запропонований цією концепцією ще 12 років тому його зміст: «Процесуальне керівництво прокурора — це організація процесу досудового розслідування, визначення напрямків розслідування, координація процесуальних дій, сприяння створенню умов для справжнього покращення функціонування слідчих та забезпечення дотримання в процесі розслідування вимог законів України»!
Даною Концепцією також було роз’яснено й таке поняття, як «система кримінальної юстиції», куди повинні входити кримінальне, кримінально-процесуальне та кримінально-виконавче законодавство, а також органи та установи кримінальної юстиції, які розглядають кримінальні справи, інститут державних обвинувачів (прокурори), органи, наділені повноваженнями проводити досудове розслідування, органи та установи виконання покарань, адвокатура, чого законодавці до цього часу так і не спромоглись закріпити в законодавстві.
Звертаю також увагу й на те, наскільки мудро тодішня владна команда підходила до вирішення питання про основи запланованого реформування кримінальної юстиції, якими, на їх думку, повинні бути: «багатовікові національні традиції правотворення і судівництва, положення вітчизняного права, які пройшли перевірку часом і виправдані практикою, й лише потім можна було використовувати «інститути правових систем держав Європейського Союзу» і то лише «прогресивні», а не всі підряд. Тобто, в даному рішенні РНБО ніхто не закликав до «сліпого» копіювання будь-яких європейських правових систем. Заслуговувала також схвалення і запропонована мета цих змін: підвищення ефективності кримінальної юстиції України саме «для забезпечення прав і свобод людини». Цілком прийнятними були й запропоновані принципи її побудови, зокрема, такі, як верховенство права, поєднання захисту прав, свобод і забезпечення публічних інтересів, невідворотність відповідальності та покарання за кримінально карані діяння.
Абсолютно по державному було виписано й завдання даної Концепції:
— реформувати процедуру досудового розслідування;
— реорганізувати систему органів досудового розслідування, в тому числі функціонально відмежувати їхню діяльність від діяльності розвідувальних та контр-розвідувальних органів;
— забезпечити ефективне кримінальне судочинство;
— посилити захист прав та інтересів потерпілих, гарантувати відшкодування завданої злочином шкоди (на жаль, у подальшому все це теж не було реалізовано).
І головне, що, на думку її розробників, кримінальне судочинство мало забезпечувати неухильне дотримання прав особи в ході діяльності органів досудового розслідування і судів відповідно до вимог Конституції України та міжнародних договорів щодо прав людини, зокрема Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням її тлумачення Європейським судом з прав людини, чого в подальшому ні теоретично, ні практично в нашій країні теж виконано не було. На жаль.
Досить запізнілим стало й впровадження в Україні лише в 2020 році запропонованого ще в згаданому 2008 році розмежування розслідування злочинів та кримінальних проступків, що теж стало однією з основних причин погіршення стану протидії злочинності і корупції, позаяк слідчі і прокурори були позбавлені можливості зосередити свої основні зусилля над розкриттям і розслідуванням у першу чергу тяжких та особливо тяжких злочинів, тим більше в розумні терміни, «розпорошуючи» свої сили на розслідування менш суспільно небезпечних і дрібних протиправних діянь.
Скажу більше: незважаючи на те, що з часу прийняття цієї концепції пройшло вже більше 12 років, і вже понад 8 років діє новий КПК, до цих пір так і не внесені до нього передбачені вказаним рішенням Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо розмежування розслідування більшості злочинів середньої тяжкості, процедури розслідування яких, на відміну від тяжких і особливо тяжких злочинів, повинні бути дещо спрощеними, що я також безуспішно пропоную зробити вже кілька років. Але на мої заклики, на жаль, ніхто не реагує.
І цьому дивуватися також не варто, бо незважаючи на висловлені в даній концепції слушні пропозиції щодо необхідності якнайшвидшого реформування кримінального процесуального законодавства, новий КПК було прийнято лише через 4 роки після підписання вказаного вище Указу Президентом України й то зовсім не в тому вигляді, як передбачалося.
Планували її розробники й запровадження «процедури відновлення прав потерпілого та відшкодування завданої йому матеріальної і моральної шкоди в повному обсязі через компенсаційні процедури та фонди», чого в новому КПК теж не виявилося.
Щодо проблеми взяття під варту
У даній концепції абсолютно правильно пропонувалося мінімізувати можливості застосування запобіжного заходу у вигляді взяття під варту, в той час, як усі наступні влади, особливо при останніх двох президентах, які, намагаючись приховати свою некомпетентність, нездатність і невміння належним чином протидіяти злочинності і корупції, навпаки, активно закликали й до сьогодні закликають у порушення конституційного принципу презумпції невинуватості максимально розширити підстави саме для позбавлення на стадії досудового розслідування ще не визнаних судом винними осіб свободи до винесення обвинувального вироку, який би вступив у законну силу.
Зазначу й те, що розробники Концепції мали наміри вдосконалити й процедуру судового контролю за досудовим розслідуванням, але, водночас пропонували й розширити зміст прокурорського нагляду, чого в новому КПК також не врахували. Більше того, пропонуючи посилити судовий контроль на стадії досудового розслідування, в Концепції йшлося лише про можливість з дозволу суду тимчасово обмежувати конституційні права та основоположні свободи людини та й то за поданням прокурора, а не за клопотанням слідчого, які погоджуються прокурором — процесуальним керівником, як це має місце зараз, причому за умови, що така процедура не повинна була стосуватися абсолютної більшості слідчих і процесуальних дій, як це було передбачено в подальшому новим КПК і внесеними подальшими змінами до нього.
Тому ще раз звертаю увагу наших законодавців і Президента України В. Зеленського, що у відповідності до цих рекомендацій слідчий суддя повинен був здійснювати:
— надання дозволу на проведення лише тих слідчих дій, які пов’язані з обмеженням прав особи (зняття інформації з каналів зв’язку, застосування засобів негласного спостереження, огляд і виїмка кореспонденції тощо);
— обрання лише таких запобіжних заходів, як тримання під вартою та відсторонення від посади обвинуваченого, а також надання дозволу на застосування інших заходів процесуального примусу, пов’язаних з обмеженням особистих або майнових прав особи;
— закріплення доказів в окремих випадках (наприклад, допит під час досудового розслідування свідка, життю і здоров’ю якого загрожує небезпека);
— та розгляд скарг на дії слідчого і прокурора під час досудового розслідування. І все!
Абсолютно мудро розробники цієї Концепції пропонували закріпити в законі і рівний доступ сторін провадження до експертних знань, а також право вибирати експертів, що пізніше, в 2017—2018 роках, нашими законодавцями за підтримки П. Порошенка було зроблено, але навпаки, особливо після прийняття, так званих, «поправок Лозового». Прагматичною видається й пропозиція щодо визначення окремих місцевих судів у містах, де є слідчі ізолятори, для розгляду справ про особливо тяжкі злочини, в тому числі й тих, які розглядатимуться за участі присяжних, чого теж не було запроваджено в майбутньому КПК.
Звертаю вашу увагу й на ту обставину, що ознайомлення з обвинувальним актом, матеріалами (документами і повідомленнями), що покладені в його обґрунтування, повинно здійснюватися суддею до початку судового провадження з розгляду обвинувального акту, в той час, як у новому КПК все було зроблено, знову ж таки, навпаки: суддя тепер отримує тільки один обвинувальний акт, без будьяких матеріалів на підтвердження викладеного, в ньому обвинувачення, що звичайно, на практиці сприяє лише затягуванню судових процесів.
Абсолютно правомірно в Концепції було передбачено й обмеження підслідності СБУ лише злочинами проти національної безпеки, тероризму та окремих кримінальних правопорушень проти миру, безпеки людства й міжнародного правопорядку, а також створення військової поліції, яка б займалася попередженням, виявленням, розкриттям та розслідуванням злочинів проти встановленого порядку несення військової служби (чим зараз і займається ДБР), чого теж у подальшому не було реалізовано.
Досудове розслідування і протидія корупції
Незважаючи на моє особисте переконання щодо помилковості повного позбавлення органів прокуратури функції досудового розслідування, хоча б частково можу погодитися з пропозицією в цьому рішенні РНБО покласти досудове розслідування на національну поліцію, фінансову поліцію, військову поліцію та на слідчий підрозділ (зверніть увагу, не на Головне слідче управління) СБУ та спеціально утворений антикорупційний орган (а не органи, як в Україні пізніше зробили). До речі, в сфері протидії корупції в даному Указі Президента України теж не передбачалося створення окремої антикорупційної прокуратури, а лише повинна була бути запроваджена спеціалізація прокурорів з кримінального переслідування корупційних правопорушень, що дійсно було б більш раціональним і дієвим.
І найголовніше, що вказане реформування органів кримінальної юстиції передбачало визначення прокуратури як єдиного в Україні органу, на який покладалося виконання таких функцій, а) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування; б) кримінальне переслідування особи, в тому числі висунення обвинувачення, процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та складання обвинувального акту; в) нагляд за додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення у кримінальних справах, а також застосовуванням інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням свободи громадян, з чим я особисто повністю погоджуюсь. Більше того, наступні керманичі нашої держави разом із підпорядкованими їм законодавцями не врахували пропозицій даної Концепції щодо залишення за органами прокуратури й повноважень здійснювати досудове розслідування у виняткових випадках, спеціально визначених законом, що я також цілком підтримую. Ну, наприклад, хоча б розслідування злочинів, вчинених організованими злочинними групами чи злочинними організаціями, куди входять високопоставлені керівники інших органів правопорядку. І цей перелік слушних пропозицій даної Концепції ще досить великий, а для їх повного розкриття в мене просто замало часу.
Замість висновку
І насамкінець. У цілому професійна й компетентна Концепція реформування органів національної юстиції, викладена в згаданому вище рішенні РНБО, так і не була повною мірою впроваджена на практиці в Україні, що без сумніву, є однією з основних причин погіршення криміногенної обстановки та недотримання прав і свобод людини і громадянина.
Джерело: Юридичний вісник України
