Микола МЕЛЬНИК: «Законодавча ініціатива «народу» — юридична фікція»

ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Мельника М. І.
стосовно Висновку Конституційного Суду України
від 13 листопада 2019 року № 5-в/2019

Конституційний Суд України (далі — КСУ, Суд) 13 листопада 2019 р. надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі — Висновок).

Законопроектом про внесення змін до ст. 93 Конституції (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) (далі — Законопроект) запропоновано викласти ст. 93 Конституції в такій редакції: «Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України».

У Висновку (п. 1 резолютивної частини) Суд визнав Законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції. Не погоджуючись із такою резолютивною частиною Висновку, вважаю за потрібне висловити стосовно нього окрему думку.

Народ не може бути «рядовим» суб’єктом законодавчої ініціативи

Законопроектом передбачається наділити народ правом законодавчої ініціативи у ВРУ, яке за чинною Конституцією мають Президент, народні депутати та КМУ. Така конституційна новела може сприйматися як утвердження прямого народовладдя в Україні за рахунок розширення можливостей народу в законодавчій діяльності.

Однак вважаю, що пропонована Законопроектом зміна до ст. 93 Конституції, згідно з якою «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу», є недопустимою. Вона суперечить засадам конституційного ладу в Україні, правовому статусу народу як суб’єкта законодавчої ініціативи та здійснюваної ним влади (народовладдя), а також правовій природі держави та державної влади в їх нерозривному взаємозв’язку.

Народ, як носія суверенітету і єдине джерело влади в Україні, не можна поставити в один ряд з органами державної влади та окремими посадовими особами, через які він здійснює свою владу (ч. 2 ст. 5 Конституції). Натомість Законопроектом народ, влада якого є первинною, єдиною і невідчужуваною, пропонується визнати «рядовим» суб’єктом законодавчої ініціативи та прирівняти в цій частині до органів і посадових осіб державної влади, влада яких є похідною (вторинною) від влади народу.

У такому разі конституційно-процесуальний статус народу як суб’єкта законодавчої ініціативи буде навіть нижчим, ніж статус Президента як суб’єкта такої ініціативи. Законопроектом передбачено зберегти чинну на сьогодні норму Конституції, згідно з якою «законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово». Із цього випливає, що законодавча ініціатива Президента, який обирається народом, «переважатиме» законодавчу ініціативу самого народу, який, на відміну від глави держави, не може визначати свої законопроекти як невідкладні і такі, що підлягають позачерговому розгляду парламентом.

Реалізація запропонованої Законопроектом зміни означатиме применшення на конституційному рівні ролі (статусу) народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні (преамбула, статті 1, 5, 6, 8, 19 Конституції), зведення її до рутинної функції одного з декількох суб’єктів законодавчої ініціативи. Автори Законопроекту мали б виходити з того, що політико-правовий статус Українського народу є настільки визначальним, вирішальним і самодостатнім, що не потребує жодних доповнень до тексту Конституції, які фактично не можуть ані додати, ані відняти в народу навіть найменшу частину його первинної, цілком суверенної влади. Також потрібно було врахувати той непорушний принцип, згідно з яким органи державної влади здійснюють владу в Україні, що походить від народу, а не навпаки.

Народ не може бути прохачем у суб’єкта, якого він утворив

У наділенні народу (саме народу!) правом законодавчої ініціативи у ВРУ вбачається ще один парадоксальний аспект. Він полягає в тому, що за пропонованим Законопроектом приписом народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має звертатися із законодавчою ініціативою до сформованого ним же органу державної влади — ВРУ. Фактично йдеться про висловлення прохання суверена до суб’єкта, якого він утворив і якому делегував частину своєї влади, уповноваживши його на виконання законодавчої функції. Цей суб’єкт може як врахувати відповідне прохання (законодавчу ініціативу) свого суверена, так і відмовити йому в цьому.

Така ситуація не відповідає засадам заснування Українським народом суверенної, незалежної, правової та демократичної держави, її суті, правовій природі влади народу і державної влади, принципам формування та функціонування системи державної влади в Україні, представницькій природі ВРУ (зокрема, преамбула, статті 1, 5, 75, 76 Конституції).

Відповідно до юридичних позицій Суду, ВРУ є органом державної влади, який здійснює свої повноваження на засадах представництва народними депутатами інтересів Українського народу; діяльність ВРУ передусім спрямована на забезпечення народного представництва та виявлення державної волі прийняттям законів шляхом голосування народних депутатів; народні депутати є повноважними представниками Українського народу у ВРУ, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси (пп. 3.1.2 пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини Висновку; п. 1 мотивувальної частини Рішення КСУ від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98).

Із наведеного випливає, що ВРУ, з одного боку, не може проігнорувати волю «народу», виявлену, зокрема, в його законодавчій ініціативі, а з іншого — не може автоматично задовольняти всі його законодав- чі ініціативи. Тому положення Законопроекту щодо закріплення права законодавчої ініціативи у ВРУ за «народом» є концептуально хибними, юридично необґрунтованими, а отже, абсолютно неприйнятними.

Зміни пропонується внести до неналежного розділу Конституції

Питання про право законодавчої ініціативи народу (точніше — народної законодавчої ініціативи) Законопроектом пропонується врегулювати положеннями ст. 93 Конституції. Ця стаття міститься в розділі IV Конституції, який присвячено представницькому органу державної влади — ВРУ. Натомість народна законодавча ініціатива є однією з форм безпосередньої демократії, через яку здійснюється народне волевиявлення.

З огляду на це, на мій погляд, пропоновані конституційні зміни є предметом регулювання розділу ІІІ «Вибори. Референдум» Конституції, який присвячено формам безпосередньої демократії, а тому для внесення саме в цей розділ, а не в розділ IV «Верховна Рада України» Основного Закону, треба було пропонувати їх.

Такий підхід зумовлений не потребою елементарного дотримання нормотворчої техніки при внесенні змін до Конституції, а продиктований інтересами охорони Основного Закону, оскільки закріплення фундаментальних положень щодо способу реалізації однієї з форм безпосередньої демократії поза розділом ІІІ «Вибори. Референдум» Конституції, призведе, з одного боку, до штучного применшення значення таких положень, з іншого — до нівелювання особливого порядку внесення змін до розділу ІІІ «Вибори. Референдум» (як і до розділу І «Загальні засади» та розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України»), який встановлений ст. 156 Конституції і передбачає більш складну процедуру внесення змін, зокрема необхідність затвердження відповідного законопроекту всеукраїнським референдумом. Вказаний підхід спрямований на запобігання виникненню штучних прецедентів ухиляння суб’єктів, уповноважених ініціювати та вносити конституційні зміни, від виконання приписів розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону.

Пропонована законодавча ініціатива «народу» є лише декларацією

Передбачена Законопроектом конструкція щодо визначення народу суб’єктом права законодавчої ініціативи у ВРУ є неприйнятною також з огляду на те, що, по-перше, у запропонованому вигляді її неможливо буде реалізувати на практиці, по-друге, вона неодмінно спричинить підміну конституційного поняття «народ» при визначенні на законодавчому рівні випадків та порядку реалізації ним цього права.

Пропоновану Законопроектом конструкцію не можна буде практично реалізувати тому, що весь Український народ (громадяни України всіх національностей) апріорі не може виступати суб’єктом законодавчої ініціативи у ВРУ. Така законодавча ініціатива реально (об’єктивно) може виходити лише від певної кількості громадян, які мають право голосу (як це має місце у багатьох країнах світу, де на конституційному рівні закріплено інститут народної законодавчої ініціативи). Натомість Законопроектом не передбачено цього, а це означає, що в разі його ухвалення в Конституції буде лише формально задекларовано про право законодавчої ініціативи народу, але фактично не буде визначено суб’єкта такої ініціативи. За змістом Законопроекту це має бути зроблено звичайним законом. Тобто, визначення народу як суб’єкта права законодавчої ініціативи у ВРУ передбачається здійснити у два етапи — на конституційному рівні закріпити загальну (декларативну) конструкцію, а остаточне (предметне) визначення народу як суб’єкта права законодавчої ініціативи відбудеться на рівні звичайного закону. Це зумовить відмінність у визначенні такого суб’єкта законодавчої ініціативи, як народ, на конституційному та законодавчому рівнях, адже в звичайному законі він неодмінно визначатиметься по-іншому.

Таким чином, у кожному разі визначення (конкретизація) на законодавчому рівні «народу» як суб’єкта законодавчої ініціативи за змістом не збігатиметься з визначенням поняття «народ» на конституційному рівні (преамбула, статті 5, 13, 16, 17, 54, 79, 104, 106, 124 Конституції). Як наслідок, існуватиме два різних визначення того самого суб’єкта законодавчої ініціативи (що є недопустимим). Інше за змістом визначення цього суб’єкта на законодавчому рівні буде підміною поняття «народ», вжитого в Конституції.

«Звичайний» закон корегуватиме зміст конституційного поняття «народ»

Конкретизація на законодавчому рівні визначення такого суб’єкта законодавчої ініціативи, як «народ», містить у собі й інші істотні ризики. Річ у тім, що визначення законом як суб’єкта законодавчої ініціативи певної кількості громадян Украї- ни, які мають право голосу, з одного боку, може необґрунтовано спростити висловлення «народної законодавчої ініціативи», з іншого — на практиці взагалі заблокувати її реалізацію. Усе залежатиме від того, яку кількість і які категорії громадян законодавець визнає «народом» у розумінні пропонованої конституційної новели. Визначення такої кількості громадян також віддається «на відкуп» законодавцеві. Ця категорія буде несталою, оскільки існуватиме ймовірність її зміни при черговій зміні політичної влади. Таким чином, обсяг і зміст конституційного поняття «народ» може перманентно корегуватися звичайним законом. Це дає підстави для висновку про те, що пропоновані Законопроектом новели створюють загрозу прямій дії норм Конституції, а також ризик спотворення звичайним законом конституційних приписів.

Зазначене є ще одним аргументом на користь недопустимості ухвалення Законопроекту в запропонованій редакції — «народна законодавча ініціатива» як інститут може бути запроваджена лише в разі встановлення в Конституції відповідної кількості громадян, які мають право голосу, як суб’єкта такої ініціативи (на чому абсолютно правильно Суд акцентував у п. 2 резолютивної частини Висновку). Саме такий підхід застосовується в Конституції, зокрема, щодо визначення суб’єкта та порядку ініціювання всеукраїнського референдуму. У статті 72 Конституції також визначено кількість громадян України, які мають право голосу, на вимогу яких такий референдум може бути проголошений, а також інші базові вимоги щодо проголошення зазначеного референдуму.

Закон може обмежити конституційне право законодавчої ініціативи

Концептуальна хибність, юридична необґрунтованість, а отже, абсолютна неприйнятність Законопроекту підтверджується ще одним його положенням, за яким право законодавчої ініціативи реалізується суб’єктами цього права «у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України». Вказівка на те, що таке право реалізується «у випадках і порядку, визначених … законами України», уможливлює обмеження реалізації такого конституційного права на законодавчому рівні.

За Конституцією, в чинній редакції питання реалізації права законодавчої ініціативи глава держави, уряд та парламентарі вирішують на власний розсуд. При цьому передбачено кілька винятків, які обґрунтовано встановлюють особливості (своєрідні обмеження) реалізації зазначеними суб’єктами їхнього права законодавчої ініціативи. Йдеться про подання проекту закону про Державний бюджет на наступний рік, що може зробити виключно КМУ (ч. 2 ст. 96 Конституції), а також подання законопроекту про внесення змін до Основного Закону, що можуть зробити лише Президент або не менш як третина народних депутатів від конституційного складу ВРУ (ст. 154 Конституції). У разі запровадження зазначеної конституційної новели законодавець матиме можливість звичайним законом обмежувати конституційне право законодавчої ініціативи для будь-якого із суб’єктів цього права. У першу чергу це може стосуватися реалізації права законодавчої ініціативи народними депутатами.

Слід зазначити, що така тенденція уже намітилася в діяльності парламенту, на розгляді якого перебувають законопроекти щодо запровадження можливості реалізації права законодавчої ініціативи лише народними депутатами в кількості, що складає не менше чисельності найменшої зареєстрованої на першій сесії ВРУ депутатської фракції (групи), а також встановлення інших обмежень щодо реалізації цього права (див., зокрема, законопроекти від 29 серпня 2019 р. реєстр. № 1040 та реєстр. № 1043, від 6 вересня 2019 р. реєстр. № 1040-1).

У свою чергу це може призвести до обмеження (звуження), зокрема, конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, гарантованого ст. 38 Конституції.

Пропонована Законопроектом юридична конструкція, за якою суб’єкти реалізують право законодавчої ініціативи «у випадках і порядку, визначених… законами України», дозволяє звичайним законом обмежити реалізацію цього права й іншими суб’єктами, які мають його згідно з чинною Конституцією, — Президентом та КМУ (це також призведе до обмеження зазначеного конституційного права громадян). З огляду на відсутність будь-яких конституційних критеріїв визначення «народу» як суб’єкта права законодавчої ініціативи, наразі неможливо бодай загалом спрогнозувати наслідки здійснення ним такого права — його зміст, обсяг та порядок реалізації перебувають у повній юридичній невизначеності.

Пропоновані зміни нівелюють конституційну процедуру ухвалення законів

Конституція встановлює процедуру розгляду, ухвалення законів та інших актів та набрання ними чинності. Порушення цієї процедури є підставою для визнання їх за рішенням КСУ неконституційними повністю чи в окремій частині (ст. 152 Конституції). Суд у своїх рішеннях зазначав, що верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес; ВРУ, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції (п. 1 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 1997 р. № 7-зп); критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, які встановлені Конституцією, а не іншими нормативними актами (п. 7 мотивувальної частини Рішення від 26 квітня 2018 р. № 4-р/2018).

У разі ухвалення Законопроекту, зміст ст. 152 Конституції й зазначені юридичні позиції КСУ (які також дістали відображення у Висновку) можуть втратити своє правове значення. Річ у тім, що Законопроектом пропону- ється доповнити ст. 93 Конституції частиною третьою, згідно з якою «закон приймається відповідно до законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України». Таке формулювання може призвести до того, що відбудеться змішування процедур ухвалення закону, передбачених Конституцією, з такого роду процедурами, визначених законом. Фактично йдеться про нівелювання власне конституційної процедури розгляду та ухвалення закону.

За таких обставин виникає реальний ризик того, що конституційні норми, які регламентують таку процедуру, можуть втратити свою самостійність, а головне — своє верховенство в системі нормативно-правового регулювання законотворчого процесу. Закріплення в Конституції положень ч. 3 ст. 93, які пропонуються Законопроектом, може призвести до фактичного «блокування» застосування приписів ч. 1 ст. 152 Конституції щодо визнання неконституційними законів та інших актів, які були розглянуті та ухвалені з порушенням встановленої Конституцією процедури (конституційної процедури). Наслідком цього стане звуження можливостей, у тому числі Суду, для захисту Конституції та утвердження її верховенства. Безсумнівно, що це негативно відіб’ється на забезпеченні та захисті конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Пропоновані зміни є юридично невизначеними

У мотивувальній частині Висновку КСУ, на мій погляд, в принципі правильно позначив головні конституційно-правові проблеми, які виникнуть у разі ухвалення Законопроекту як закону. Крім того, Суд констатував, що реалізація окремих положень Законопроекту може призвести «до обмеження прав і свобод людини» (пп. 3.1.2 пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини Висновку). Водночас КСУ зробив загальний висновок, що Законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції.

Слід зазначити, що такий загальний висновок Суду різко контрастує з юридичними позиціями, які Суд виклав у мотивувальній частині та п. 2 резолютивної частини Висновку і зміст яких однозначно вказує на неприйнятність Законопроекту, у тому числі через його невідповідність вимогам ч. 1 ст. 157 Конституції. На моє переконання, Суд мав усі підстави для констатації в резолютивній частині Висновку такої невідповідності Законопроекту, що унеможливило б його ухвалення в запропонованому вигляді.

Конституція не може бути змінена, якщо пропоновані до неї зміни не відповідають вимогам юридичної визначеності (як одного з елементів принципу верховенства права), применшують роль і конституційно-правовий статус Українського народу, уможливлюють обмеження конституційних прав людини і громадянина, допускають підміну конституційних норм положеннями звичайних законів, нівелюють власне конституційну процедуру розгляду та ухвалення законів, спрямовані на уникнення спеціального порядку внесення змін до особливо охоронюваних розділів Конституції (ст. 156 Конституції), становлять інші загрози конституційному ладу та конституційній демократії.

«Пакетні» зміни загрожують цілісності та системній єдності норм Конституції

Вирішуючи питання щодо ухвалення змін до Конституції, потрібно виходити з того, що Конституція є цілісним актом, її положення перебувають у системному взаємозв’язку і кожна зміна повинна бути органічно імплементована в текст Основного Закону та узгоджуватися з усіма конституційними нормами.

Законопроект є одним із семи законопроектів про внесення змін до Конституції, які одночасно 29 серпня 2019 р. Президент вніс на розгляд ВРУ, а 3 вересня ВРУ направила до КСУ для надання висновків про відповідність цих законопроектів вимогам ст.ст. 157 і 158 Конституції. Таким чином створено безпрецедентну в історії вітчизняного конституціоналізму ситуацію, коли одночасно декількома законопроектами пропонується велика кількість змін до Основного Закону. Це породжує низку ризиків та проблем, пов’язаних із їх практичною реалізацією, й може призвести до безсистемної зміни Конституції, адже зміна хоча б однієї з її норм, безумовно, впливає на цілісний зміст Основного Закону.

Аналіз «пакета» поданих Президентом законопроектів про внесення змін до Конституції (тих, стосовно яких Суд уже надав висновки) дозволяє констатувати, що їх положення певним чином взаємопов’язані і стосуються взаємозалежних предметів конституційного регулювання. Отже, затримка прийняття або неприйняття будь-якого із цих законопроектів, за логікою, матиме наслідком не лише безсистемну зміну Конституції, а й розбалансованість конституційно-правового регулювання певних сфер суспільних відносин. Кожний законопроект із зазначеного «пакета» має свій відносно самостійний предмет і свою відносно відокремлену мету (якщо виходити зі змісту цих законопроектів та пояснювальних записок до них). Водночас, привертає увагу той факт, що переважна більшість цих законопроектів (крім законопроекту щодо скасування адвокатської монополії) спрямована на зміну конституційного регулювання відносин у «владному трикутнику» — «парламент—президент—уряд». Так чи інакше, передбачені зазначеними законопроектами конституційні новели спричинять зміну наявної нині конституційної системи стримувань і противаг у діяльності зазначених державних органів.

За логікою конституційного процесу взаємопов’язані зміни до Конституції, які стосуються одного й того самого предмета конституційного регулювання, мали б бути передбачені одним комплексним законопроектом. Штучне розпорошення таких змін на багато різних законопроектів може бути наслідком недосконалого техніко-юридичного оформлення або ж застосуванням технології уникнення системного попереднього конституційного контролю пропонованих змін до Конституції, а також свідчити про приховування справжньої мети внесення змін до Конституції. Такий підхід до зміни Основного Закону значно ускладнює здійснення Судом попереднього конституційного контролю щодо пропонованих змін, а також знижує його ефективність. Адже в цьому разі предметом контролю є кожен окремий законопроект, а не всі вони в сукупності та системному зв’язку. Річ у тім, що КСУ надає висновок без врахування логічної послідовності ухвалення законопроектів цього «пакета», а також можливої зміни Конституції, яка може мати місце до моменту ухвалення конкретного законопроекту.

Така проблема виникає й у разі подання кількох законопроектів про внесення змін до Конституції неодночасно. Почергове ухвалення кожного з таких законопроектів може суттєво змінити підстави для оцінки Судом інших законопроектів. Таким чином, перед КСУ постає завдання сформувати нову юридичну позицію щодо здійснення контролю за одночасним внесенням до Конституції змін, які передбачені різними законопроектами.

У зв’язку з цим виникає питання актуальності висновків Суду щодо кожного окремого законопроекту про внесення змін до Конституції на момент їх розгляду та ухвалення в парламенті (особливо з урахуванням відносно недавно ухваленого Рішення КСУ у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо офіційного тлумачення положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України», яке міститься у ст. 155 Конституції України, від 15 березня 2016 р. № 1-рп/2016). Адже неможливо передбачити, яким буде текст Конституції в день, коли ухвалюватиметься черговий із багатьох законопроектів про внесення змін до неї.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути