Судова практика
Земельна ділянка і два конкуруючі інтереси: позиція Верховного Суду
Порушення прав (правомірних очікувань) особи, яка звернулася із заявою про дозвіл на розробку проекту землеустрою — не сьогоднішня проблема українців. Нерідко виникає ситуація, коли на одну й ту ж ділянку претендують одразу кілька заявників. А далі в цій проблемі переплітаються приватні інтереси обох претендентів, бездіяльність місцевої влади, яка, власне, й стає першопричиною подальшого спору, судова практика і законодавство. От у цьому всьому ми й спробуємо розібратися в даній статті.
Читайте також: Земельна реформа і конституційність
Олексій ЗАХАРОВ викладач кафедри загальноправових дисциплін Національної академії СБ України |
Марія ШЕВЧЕНКО викладач кафедри загальноправових дисциплін Національної академії СБ України |
Щодо власне проблеми
Проблема, яка постала в цій справі, безумовно заслуговує на увагу Великої Палати Верховного Суду. Приймаючи її до свого провадження, ВПВС сформулювала її в такий спосіб:
– чи зумовлює отримання особою дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) виникнення в неї права (інтересу), що підлягають захисту, в тому числі й шляхом визнання незаконним рішення про надання у власність (користування) земельної ділянки іншій особі та оспорювання відповідного договору;
– чи можливе надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки;
– наявності (відсутності) порушення прав (інтересів) особи, якій першій надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку;
– правових наслідків надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки;
– можливості оспорення особою, якій першій надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування, якими передано у власність (користування) цю ж саму земельну ділянку особі, яка отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) пізніше.
Читайте також: Заборона відчуження стосується не всіх земельних ділянок сільгосппризначення, а лише окремих видів
Вирішення цієї проблеми лежить десь посередині між двома конкуруючими інтересами. Перший із них — інтерес приватної особи, яка намітила собі земельну ділянку для оформлення й подала клопотання про дозвіл на розробку документації із землеустрою та необхідні документи суб’єкту, вказаному в ст. 122 ЗК України. Однак через недобросовісність окремих працівників такого суб’єкта це клопотання не розглядається, а інші приватні особи, пов’язані зі згаданими недобросовісними працівниками, починають оформлювати ту саму земельну ділянку пізніше, але завершують цей процес. В цій ситуації інтерес приватної особи, яка звернулася до суб’єкта першою, звісно, порушено. Мусимо констатувати, що такі ситуації не просто зустрічаються на практиці. Насправді вони носять систематичний характер.
Другий інтерес — інтерес приватної особи, якій відмовляють у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою через те, що інша особа раніше вже звернулася за дозволом на розробку документації із землеустрою щодо тієї ж земельної ділянки, але в подальшому не оформляє її. Віднайти справедливий баланс між цими двома інтересами, здається, й означатиме вирішити дану справу. При цьому, наважимось вважати, Великій Палаті Верховного Суду доцільно взяти до уваги наступне:
Коли виникає законний інтерес
У силу яких саме дій в особи виникає законний інтерес і правомірне очікування на завершення оформлення земельної ділянки. Щоб законний інтерес особи, яка першою розпочала оформлення земельної ділянки, не був формальним чи теоретичним, він має базуватися на своєчасних і достатніх зусиллях, що їх така особа докладає для оформлення земельної ділянки. Як приклад візьмемо ухвалу від 12.02.2020 р., де Касаційний цивільний суд наводить справи, в яких Верховний Суд дійшов висновку, що таке очікування виникло в позивачів, які вчинили наступні дії: звернулися із заявою про надання дозволу на розробку документації із землеустрою; отримали такий дозвіл; розробили відповідну документацію; погодили її; звернулися із заявою до державного кадастрового реєстратора про формування земельної ділянки та отримали витяг з Державного земельного кадастру про формування такої ділянки.
Читайте також: Зміна цільового призначення земельної ділянки – без розроблення документації із землеустрою
Натомість у справі № 461/2132/17 Касаційний адміністративний суд 25.04.2018 року констатував, що законний інтерес виник у громадян, які лише звернулися із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у чому їм було відмовлено. На наше переконання, порушення прав (правомірних очікувань) особи, яка звернулася із заявою про дозвіл на розробку проекту землеустрою, може трапитись на самому ранньому етапі, як це було у згаданій справі № 461/2132/17. Якщо це трапляється, то особа, правомірні очікування якої вже порушені, на практиці стає позбавленою можливості вчиняти наступні дії щодо оформлення земельної ділянки, а саме навіть набувши право на розроблення документації із землеустрою за так званою мовчазною згодою, особа не може ані погодити таку документацію (особливо, коли орган погодження підпорядковується місцевій раді), ані сформувати земельну ділянку (в силу тенденційного тлумачення ст. 24 Закону «Про Державний земельний кадастр» органами погодження і державними кадастровими реєстраторами органів Держгеокадастру).
З огляду на це, здавалось би несправедливим встановлювати ту чи іншу стадію оформлення земельної ділянки (наприклад, присвоєння кадастрового номера), починаючи з якої правомірні очікування особи будуть визнаватися судами (а до якої — не будуть). Це спонукатиме недобросовісні суб’єкти владних повноважень створювати перешкоди таким особам якомога раніше й отримувати незаконні переваги від цього.
Мінімальна стадія правомірних очікувань
Вважаємо, що правомірні очікування на завершення оформлення земельної ділянки може мати тільки та особа, яка вчинила всі залежні від неї дії з такого оформлення, які лише можливо було вчинити до того дня, коли процес оформлення ділянки зупинився з причин незаконного рішення чи незаконної бездіяльності суб’єкта владних повноважень.
Читайте також: Закон «Про землеустрій» не дає визначення грубого порушення суб’єктом господарювання вимог нормативно-правових актів
З урахуванням наведеного мінімальною стадією правомірних очікувань є розроблена за мовчазною згодою документація із землеустрою, оскільки за чинним законодавством окремі відмови чи зволікання суб’єктів владних повноважень не можуть перешкодити особі розробити проект землеустрою. При цьому вважаємо, що такий критерій мінімальної стадії має застосовуватися у відповідних ситуаціях і ретроспективно. Розглянемо таку теоретичну ситуацію. Громадянин А. звернувся до місцевої ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому в приватну власність ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку в певному місці, позначеному на графічних матеріалах. Місцева рада не розглянула цю заяву. Через 5 днів після громадянина А. і за день до сесії місцевої ради до неї звернувся громадянин Б. з аналогічною заявою, яка була розглянута радою й задоволена. Протягом наступних 25 днів громадянин Б. замовив проект землеустрою, виготовив і погодив його у відповідних органах та подав державному кадастровому реєстратору на формування ділянки й присвоєння кадастрового номеру. У цей же час громадянин А. лише на 30-й день набув право на розроблення проекту землеустрою без дозволу місцевої ради.
Таким чином, громадянин А. через неоднакове в порівнянні з громадянином Б., ставлення до нього, виявився позбавленим на практиці можливості розробити проект землеустрою раніше за громадянина Б. Тож надати перевагу громадянину Б. перед громадянином А. за суто об’єктивними критеріями видається несправедливим, оскільки в цьому разі така перевага була б «призом» за неоднакове ставлення до громадянина А. «Призом», при цьому незаконним, який би заохочував відповідне ставлення і в подальшому, таким собі «плодом отруєного дерева».
З іншого боку, якщо громадянин А., навіть маючи змогу укласти договір без дозволу місцевої ради, цього не робить, навряд чи можна говорити про наявність у нього законного інтересу в оформленні ділянки, адже укласти цей договір і повідомити про нього місцеву раду громадянинові А. нічого не заважало. Тим більше, що в реальному житті про громадянина Б. громадянин А. дізнається набагато пізніше, коли Б. ділянку вже буде надано.
За всіх цих умов видається, що навіть якщо громадянин А. замовить (за мовчазною згодою) і розробить проект землеустрою пізніше за громадянина Б., законні очікування громадянина А. все одно підлягатимуть захисту.
Правомірні очікування — часовий вимір
Скільки цей законний інтерес і правомірне очікування може тривати в часі (коли бездіяльність особи, в якої виникло правомірне очікування, свідчитиме про те, що цього очікування вже не існує). Без відповіді на це питання може виникнути ситуація, за якої суб’єкти владних повноважень відмовлятимуть у наданні дозволів, погодженні чи затвердженні документації із землеустрою з посиланням на те, що інша особа раніше вже приступила до оформлення саме цієї ділянки. При тому, що насправді ця інша особа не квапиться її оформляти, або й узагалі полишила цю ідею. За цих умов справедливий баланс між правом особи розпочати оформлення земельної ділянки й очікуваннями іншої особи, яка розпочала це робити раніше, але не докладає розумних і своєчасних зусиль для цього, вимагатиме прийняття рішення на користь особи, котра звернулася пізніше. Однак Велика Палата Верховного Суду, як нам видається, має надати нижчестоящим судам чіткий критерій, який дасть змогу віднаходити такий справедливий баланс.
Видається, що такий критерій можна так само отримати, виходячи з викладеного вище тесту своєчасних і достатніх зусиль: коли особа вчинила всі залежні від неї дії з оформлення ділянки, які тільки можливо було вчинити до того дня, коли процес її оформлення зупинився з причин незаконного рішення чи незаконної бездіяльності суб’єкта владних повноважень. Якщо закон не передбачає отримання погодження чи затвердження за мовчазною згодою, то весь період часу протягом незаконного зволікання суб’єкта владних повноважень із прийняттям відповідного рішення приватна особа має правомірні очікування і законний інтерес.
Читайте також: Правомірність надання дозволу на розроблення проекту землеустрою кільком особам залежить від добросовісності такої поведінки
При цьому незвернення до суду з вимогою про зобов’язання розглянути по суті клопотання чи документацію приватної особи такий строк не перериває, оскільки в разі задоволення позову прийняття законного рішення не гарантовано.
З другого боку, коли приватна особа отримує відмову чи інше негативне для неї рішення щодо її документації, збереження правомірних очікувань залежатиме від того, чи звернулася ця приватна особа до суду в розумний строк. Вважаємо за можливе застосувати за аналогією тут строк, встановлений для звернення до адміністративного суду, тобто 6 місяців. У тих же випадках, коли процес оформлення ділянки після виконання необхідних формальностей може просуватися далі (отримання рішень за мовчазною згодою, погодження меж ділянки із сусідами, які були належним чином повідомлені, але не прибули), правомірне очікування буде зберігатися в приватної особи виключно за умови негайного (тобто, наступного робочого дня) звернення з відповідними заявами згідно встановленого ЗК України порядку.
Правомірність реєстрації
Чи є правомірним визнавати незаконними рішення про реєстрацію земельної ділянки з присвоєнням їй кадастрового номеру, якщо під час такої реєстрації державний кадастровий реєстратор не знав і не міг знати про існування в іншого громадянина правомірних очікувань щодо цієї самої земельної ділянки? Це питання, переконані, надзвичайно хвилює всіх працівників у галузі земельних ресурсів як місцевих рад, так і органів Держгеокадастру. Дійсно, в разі зволікання місцевої ради з розглядом клопотання громадянина А. до державного кадастрового реєстратора надійде проект відведення громадянина Б, і він зареєструє ділянку за цим проектом, нічого не знаючи про громадянина А. та його потуги.
Однак не держава, не її посадові особи, а саме людина, її честь і гідність, визнаються в Україні згідно Конституції найвищою соціальною цінністю, а зміст і спрямованість діяльності держави визначається правами людини. Тому ми впевнені, що буде несправедливим відмовляти в захисті людині тільки тому, аби не запобігти визнанню незаконними рішень посадових осіб, про незаконність яких ці посадові особи в момент їх прийняття не знали. Зрештою, про притягнення до відповідальності за такі рішення не йдеться.
Питання про тотожність ділянки
Уся проблема у справі № 688/2908/16-ц сконцентрована на тім, що різні приватні особи конкурують між собою за одну й ту саму земельну ділянку. Тому судам в усіх випадках слід з’ясовувати, чи дійсно земельні ділянки, намічені до відведення в клопотаннях приватних осіб, збігаються або накладаються одна на одну. Технічно це зробити можливо виключно за допомогою спеціаліста чи судового експерта й тільки вивчивши документацію із землеустрою. З матеріалів клопотань як це зробити практично, адже в заяві про дозвіл на розробку проекту вказується тільки орієнтовне місце розташування ділянки без її координат.
У зв’язку з цим, нагадаємо, що проект землеустрою приватна особа має можливість замовити й розробити завжди, отримавши право на це за мовчазною згодою. Тому правомірні очікування підлягатимуть захисту судами лише в тому разі, якщо вони будуть мати точний геодезичний вираз (у вигляді каталогу координат з документації із землеустрою). Тільки в цьому випадку захист правомірних очікувань буде ефективним.
Дещо про юрисдикцію позовних вимог
Тепер щодо юрисдикції, яка змінюється після подання позову внаслідок набуття непозивачем речового права на спірну земельну ділянку. З огляду на все наведене, виникає питання про юрисдикцію позовних вимог приватної особи (громадянина А.) про скасування державної реєстрації земельної ділянки іншої приватної особи (громадянина Б.), яку було здійснено всупереч існуючому законному інтересу першої з цих приватних осіб. Як на наш погляд, Велика Палата Верховного Суду висловила дуже логічну правову позицію з цього питання. Згідно з висновками ВПВС, викладеними у постанові від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб’єктами стосовно їх прав та обов’язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб’єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб’єкта, а останній, відповідно, зобов’язаний виконувати вимоги та приписи такого суб’єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17). Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію земельної ділянки, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реалізації та набуття третьою особою права власності на земельну ділянку.
Ця позиція — дуже логічна й переконлива. Однак вона має один недолік: перешкоджає ефективному поновленню в правах особи, чий законний інтерес (правомірне очікування) державою порушено. На наш погляд, оскільки в силу цієї позиції Великої Палати Верховного Суду приватна особа (громадянин А.) позбавлений можливості об’єднати в одному позові вимоги до суб’єктів, які зволікають чи незаконно відмовляють погоджувати його документацію із землеустрою з вимогами до цих самих суб’єктів про незаконність формування ділянки громадянину Б. без задоволення яких оформлення ним ділянки все одно не буде завершене в силу вимог ч. 6 ст. 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр». Вказана норма проголошує: підставою для відмови в здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини.
Справа в тому, що про реєстрацію цієї ж ділянки за заявою іншого громадянина Б. громадянин А. дізнається, як правило, після того, як уже подано адміністративний позов із вимогами до суб’єктів владних повноважень, які випливають з порушень його, громадянина А., прав у процесі розгляду його клопотання чи документації. Необхідність розпочинати два паралельні процеси з тими й самими обставинами справи й доказами (в дуже значній кількості) в купі з додатковими адвокатськими гонорарами сама по собі матиме охолоджуючий ефект щодо позивачів. Ці паралельні процеси розвиватимуться в часі неузгоджено, і суддя в одному процесі оглядатиметься на перебіг іншого процесу.
По суті, оформлення земельної ділянки громадянину Б. є тільки продовженням незаконного зволікання чи незаконної відмови, яка первинно порушила права громадянина А. Ми переконані, що вимоги про скасування державної реєстрації ділянки громадянину Б, як такої, яку сформовано всупереч законним очікуванням громадянина А., є похідними від його вимог про визнання незаконними рішень чи бездіяльності відповідних суб’єктів у процесі розгляду його клопотання і документації вказаного цього громадянина. Тому ці вимоги мають розглядатися разом, в одній справі, і на наше переконання дана справа має ознаки адміністративної юрисдикції, оскільки первинна вимога належить до адміністративної юрисдикції.
Як післямова
Таким чином, вважаємо, що вирішуючи дане питання, слід врахувати 1) чи виник і 2) чи не перестав існувати у даній справі (та в подібних справах) законний інтерес і правомірне очікування особи, яка розпочала оформлення земельної ділянки, до такої ділянки, виходячи з такого критерію (тесту):
– чи особа вчинила всі залежні від неї дії з оформлення ділянки, які тільки можливо було вчинити до того дня, коли процес її оформлення зупинився з причин незаконного рішення чи незаконної бездіяльності суб’єкта владних повноважень;
– якщо такий законний інтерес і правомірне очікування існує — визнавати незаконними рішення про реєстрацію земельної ділянки з присвоєнням їй кадастрового номера, якщо під час такої реєстрації державний кадастровий реєстратор не знав і не міг знати про існування в іншого громадянина правомірних очікувань щодо цієї самої земельної ділянки;
— вирішувати ці питання завжди з опорою на геодезичні координати;
– відступити від правової позиції Великої Палати Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року по справі № П/811/1047/16, провадження № 11-787апп19, та сформулювати правову позицію про те, що вимоги про скасування рішення державного кадастрового реєстратора про державну реєстрацію земельної ділянки, прийнятого не за заявою позивача, належать до адміністративної юрисдикції, якщо ці вимоги пов’язані (походять від вимог про визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності, допущених суб’єктами владних повноважень щодо позивача, у зв’язку з оформленням ним тієї ж самої земельної ділянки.
Джерело: Юридичний вісник України
