В Україні
Андрій Гнатів: «Очищення прокуратури — справа рук самих прокурорів»
Виступаючи на початку нинішнього навчального року перед студентською аудиторією в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка Генеральний прокурор України Ірина Венедіктова запевнила присутніх, що органи прокуратури прагнуть бути професійними й активними і бажають служити Українському народові. Прокуратурі ніщо не заважає очиститися від негараздів та осіб, які не бажають чесно робити свою справу. Тим більше, що наразі створені всі необхідні умови для того, щоб орієнтувати прокурорів на цю благородну справу. Так, 28 серпня цього року всеукраїнською конференцією прокурорів затверджено зміни до Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, а також прийнято в новій редакції Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження. Ці документи оприлюднено на офіційному вебсайті Офісу Генерального прокурора.
Як ми з’ясували, вказаний дисциплінарний орган (далі — ДО) вже почав свою роботу. Тож редакція ЮВУ й звернулася до його голови Андрія ГНАТІВА, аби розпитати про перші кроки цього нового органу в системі прокуратури, його склад і плани на майбутнє.
— Отже, Андрію Ярославовичу, почнемо з особистого. Чи можете Ви розповісти про, так би мовити, «траєкторію» Вашої персональної кар’єри — від профі з Генеральної прокуратури України і до посади керівника органу — своєрідного «кар’єрного порогу» для прокурорів, чия діяльність сповнена корупційних та іншого роду ризиків, несумісних зі званням прокурора? На сьогодні ЗМІ рясніють прикладами таких ризиків…
— Відповідаючи на Ваше запитання,найперше зазначу, що в органах прокуратури працюю з 1998 року. Обіймав різні прокурорсько-слідчі посади — від слідчого районної, міської, обласної ланки до керівника слідчого управління обласної прокуратури, заступника керівника Головного слідчого управління Генеральної прокуратури. Працював прокурором міста, а також керівником підрозділів процесуального керівництва обласного рівня, Офісу Генерального прокурора, а ще рядовим прокурором у міжнародному співробітництві, процесуальному керівництві за досудовим розслідуванням у центральному апараті прокуратури.
Виконання службових обов’язків на зазначених посадах, як і на будь-якій іншій роботі в органах прокуратури, вимагає сумлінного ставлення до них, неухильного дотримання принципів верховенства права, законності, справедливості та неупередженості і, безумовно, пов’язано з різними ризиками, в тому числі корупційними.
Водночас досвід більше двох десятиліть роботи в органах прокуратури дав мені чітке розуміння потреб і складнощів, з якими стикається прокурор, а також бачення тих ключових компетенцій та якостей, якими він повинен володіти. Окрім того, успішно пройшовши в жовтні—грудні 2019 року атестацію, мав змогу переконатися в тих додаткових вимогах, які ставляться перед прокурором з боку суспільства, задля підвищення його довіри до прокуратури.
Надалі й сам мав змогу брати участь у роботі комісій з атестації прокурорів та добору в органи прокуратури, входив до складу кадрової комісії, яка займалася вирішенням дисциплінарних скарг стосовно прокурорів.
І саме згадане Вами «рясніння в пресі безлічі прикладів негативної поведінки окремих прокурорів» спонукало мене частину свого подальшого професійного життя приділити оцінці їх діяльності та призначенню в органи прокуратури, просуванню по службі дійсно достойних цього осіб.
Таким інструментом для всіх нас стало поновлення у вересні цього року роботи незалежного дисциплінарного органу (колишньої Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів). Його особливостями і безумовними перевагами є колегіальність і змагальність у процедурі притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, а також прозорий конкурсний підхід до вирішення питань про прийняття на службу в органи прокуратури та кар’єрного просування (так звані добір кандидатів на посаду прокурора та переведення прокурора до органу прокуратури вищого рівня).
До речі, таку безлику назву — «відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження», визначив законодавець при зміні окремих норм Закону України «Про прокуратуру». Наразі в парламенті до другого читання підготовлено законопроект (реєстраційний № 5158), яким пропонується повернути органу колишню назву — «Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів».
Прийняття вказаного законопроекту для очолюваного мною органу та прокуратури в цілому є надзвичайно важливим. Поряд із поверненням звичної і зрозумілої його назви, серед основних положень проекту закону є виключення вимоги до кандидатів на посаду прокурора щодо наявності дворічного стажу роботи в галузі права, зменшення строку спеціальної підготовки кандидатів від року до двох місяців. Це дасть змогу підвищити доступність професії прокурора, швидше залучити до неї якнайширше коло підготовлених і доброчесних кадрів.
— Як ми з’ясували, уже на самому початку діяльності до очолюваного Вами дисциплінарного органу почали надходити відповідні документи, зокрема, дисциплінарні скарги. Однак компетенція ДО є набагато ширшою. На сьогодні вже можна сказати, які напрями діяльності переважають?
— Дійсно, вже з першого дня своєї процесуальної діяльності (з листопада цього року) ми почали отримувати дисциплінарні скарги. До речі, право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. На сьогодні їх надійшло вже понад 120. За десятками з них уже відкрито дисциплінарні провадження, інші вивчаються, адже рішення повинно бути виваженим і в члена ДО для цього є 10 робочих днів.
Читайте також: Олексій Баганець: «Органи досудового розслідування і прокуратури сьогодні масово й безкарно порушують права і свободи громадян»
При цьому я не можу сказати, що якийсь напрям нашої роботи, в тому числі розгляд дисциплінарних скарг, є домінуючим. Усі вони є однаково важливими, будь-то добір кандидатів на посаду прокурора, переведення до органу прокуратури вищого рівня чи здійснення дисциплінарного провадження. Так, відповідно до частини першої статті 77 Закону України «Про прокуратуру» орган веде облік даних про кількість посад прокурорів, у тому числі вакантних та тимчасово вакантних, проводить добір кандидатів на посаду прокурора, бере участь у переведенні прокурорів, розглядає дисциплінарні скарги про вчинення ними дисциплінарного проступку та здійснює дисциплінарне провадження, за результатами якого та за наявності підстав, передбачених цим законом, приймає рішення про накладення на прокурора Офісу Генерального прокурора, обласної та окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про, скажімо, неможливість його подальшого перебування на посаді прокурора тощо.
Свою роботу ми розпочали, так би мовити, із «закладення підвалин» — прийняли усі базові документи для належного функціонування органу, завдяки яким врегульовано всі внутрішні процедури під час підготовки і проведення засідань органу, унормовано роботу автоматизованої системи розподілу дисциплінарних скарг, порядок проведення кваліфікаційного іспиту у межах процедури добору кандидатів на посаду прокурора, а також проведення конкурсу в порядку переведення до органу прокуратури вищого рівня.
Таким чином визначено вимоги до документів, необхідних для участі в доборі на вакантну (тимчасово вакантну) посаду прокурора окружної прокуратури, встановлено, що кваліфікаційний іспит із використанням спеціального програмного комплексу включатиме тестування для перевірки рівня теоретичних знань у галузі права, європейських стандартів у галузі захисту прав людини, володіння державною мовою тощо. Щодо тесту для перевірки рівня аналітичних здібностей, то він проводитиметься відповідно до окремо затвердженої органом методики, а для перевірки практичних навичок кандидатів з використанням спеціального програмного комплексу здійснюватиметься розв’язання модельних практичних завдань.
Також встановлено, що для переведення до органу прокуратури вищого рівня, прокурорам необхідно буде скласти тестування на знання законодавства з урахуванням спеціалізації роботи за посадами, на зайняття яких оголошено конкурс, та пройти співбесіду, яка включає й виконання практичного завдання. Сьогодні також дискутується питання щодо необхідності при переведенні складання такого тестування, тому цей етап може ще зазнати змін.
Наразі ми працюємо одразу за всіма напрямами своєї діяльності. Поряд із розглядом дисциплінарних скарг, намагаємося якнайшвидше розробити якісні тестові і практичні завдання для кандидатів на посаду прокурора, а також тих прокурорів, які прагнуть кар’єрного зростання. З цією метою розпочато співпрацю як з Офісом Генерального прокурора, так і з міжнародними партнерами: Офісом Ради Європи в Україні і Консультативною місією Європейського Союзу в Україні, іншими.
— Чи належним чином укомплектований Ваш дисциплінарний орган, зокрема професійним персоналом, чи, можливо, як завжди буває на початку, не вистачає фінансів?
— Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» до складу органу входять одинадцять членів, які є громадянами України, мають вищу юридичну освіту та стаж роботи в галузі права не менше десяти років. З них: п’ятьох призначає всеукраїнська конференція прокурорів, двох (вчених) — з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, одного (адвоката) — з’їзд адвокатів України, трьох — Уповноважений Верховної Ради України з прав людини за погодженням із комітетом ВРУ, до предмета відання якого належить організація та діяльність органів прокуратури.
На сьогодні з 11 членів дисциплінарного органу призначено 10, тобто сформовано повноважний його склад. Не призначено лише представника від адвокатури, однак у НААУ нас запевнили, що це питання включено до порядку денного найближчого з’їзду адвокатів України. Організаційне забезпечення нашої діяльності дисциплінарного органу (тобто підготовка і проведення засідань органу, розробка документів, інформаційна та аналітична діяльність) здійснюється секретаріатом, який створено в Офісі Генерального прокурора. До його складу увійшли, зокрема, чимало працівників, що мають значний досвід роботи у сфері кадрового забезпечення органів прокуратури. Так, керівництво секретаріатом здійснюють працівники, які стояли ще біля витоків створення минулої Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Отже, «кадрового голоду» в нас немає, хоча ми й розуміємо, що якісне та своєчасне виконання завдань органу вимагає збільшення кількості працівників секретаріату.
Щодо фінансування, то наразі якихось проблем у фінансовому чи матеріально-технічному забезпеченні нашої роботи також не відчуваю, за що абсолютно відкрито і щиро висловлюю вдячність керівництву Офісу Генерального прокурора. Саме завдяки принциповій позиції Генерального прокурора Ірини Венедіктової в необхідності створення такого дисциплінарного органу, нам надано сприяння в створенні умов, що дозволили органу повноцінно виконувати свої повноваження. На сьогодні ми забезпечені необхідними приміщеннями (до речі, завдяки міжнародним партнерам у нас достатньо комфортна і сучасна зала засідань), комп’ютерною та іншою оргтехнікою й усім тим, що необхідно для ефективної роботи.
— Як відбуватиметься та чим передбачено фінансування органу — через ГПУ чи Вищу раду правосуддя?
— Згідно із законодавством, «відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, самостійний баланс та рахунки в органах Державного казначейства України». Згідно з Положенням про порядок роботи дисциплінарного органу, питання фінансового і матеріально-технічного забезпечення діяльності дисциплінарного органу, а також сприяння у веденні бухгалтерського обліку, здійснюється Офісом Генерального прокурора. Як я вже зазначав, проблем із цим у нас не виникає. На сьогодні задоволено всі потреби дисциплінарного органу у фінансовому та матеріально-технічному забезпеченні, також оперативно забезпечено підготовку для внесення урядом України необхідних змін до постанови від 4 липня 2017 року № 456, якою врегульовано питання оплати праці членів органу. Так що, думаю, все буде в порядку.
— Чи відчували Ви вже тиск на роботу органу з боку обласних прокуратур чи самої ГПУ? На наш погляд, це цілком резонне запитання…
— Запитання справді цікаве, та найбільший тиск на сьогодні я відчуваю в першу чергу від самого себе й цього достатньо, аби забезпечити належну роботу очолюваного мною органу. Це тиск мого розуміння важливості завдань, які стоять перед нами, бажання налагодити роботу так, щоб по завершенню своєї короткої каденції (а це лише три роки) я міг з почуттям гідності та виконаного обов’язку сказати собі, що зробив усе, що вимагалося законом. Який інший тиск може бути страшнішим?
Звичайно, орган відчуває тиск, насамперед відповідальності, як перед окружними та обласними прокурорами, Офісом Генпрокурора, так і перед кожним, хто звертається до нас із дисциплінарною скаргою, щодо її справедливого вирішення. Не потрібно забувати, що в окремих випадках орган покликаний і захищати прокурора від необґрунтованого звинувачення у вчиненні дисциплінарного проступку, втручання в його діяльність. Також слід враховувати, що від кваліфікації кандидатів, яких органом буде рекомендовано прокурорам для призначення на відповідні посади, залежатимуть результати діяльності всієї прокуратури, довіра суспільства до неї.
Поміж тим, наш орган є незалежним у прийнятті своїх рішень і будь-який тиск на його членів може отримати розвиток у кримінально-правовій площині. Наразі про будь-які випадки такого тиску мені невідомо і я за цим уважно слідкую. Навпаки, Генеральний прокурор постійно підкреслює необхідність незалежності дисциплінарного органу, адже це в інтересах усіх без винятку прокурорів та суспільства.
У Стратегії розвитку прокуратури на 2021—2023 роки, затвердженій ще рік тому, окремо визначено, що поновлення й налагодження роботи дисциплінарного органу має відбуватися відповідно до європейських стандартів і найкращих світових практик. Вимогу незалежності нашого органу віднесено до основних засад його діяльності й всеукраїнською конференцією прокурорів як найвищим органом прокурорського самоврядування.
— Між Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів, а також між Положенням про дисциплінарний орган, є певні неузгодженості. Так, у кодексі йдеться про дотримання «прокурорської таємниці» (стаття 12), а в Положенні про нерозголошення конфіденційної інформації про особу прокурора, яка міститься в дисциплінарній справі (пункт 104). Чому Ви будете віддавати перевагу, якщо прокурор розголошує професійну таємницю і він через це стає вашим «клієнтом», а Ви, як керівник органу, повинні цій інформації забезпечити конфіденційність?
— Насправді будь-якої неузгодженості між названими положеннями не існує, адже йдеться про різні суб’єкти й обставини. У першому випадку встановлено обов’язок прокурора не розголошувати конфіденційну інформацію стосовно третіх осіб, яка стала йому відома під час виконання службових повноважень (частина друга статті 12 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів). У другому випадку йдеться про конфіденційну інформацію про самого прокурора, а вимога її нерозголошення звернута вже до тих, хто проводить перевірку та розглядає дисциплінарне провадження, тобто до члена дисциплінарного органу та органу в цілому (пункт 104 Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження).
Якщо ж прокурор розголошує професійну таємницю, то Закон України «Про прокуратуру» чітко визначає однією з підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності — розголошення ним таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень (пункт 3 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру»).
— Серед інших положень Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів привертає увагу стаття 19 «Недопущення проявів корупції», відповідно до якої прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції. Поширеними серед державних службовців, можливо й прокурорів, є такі корупційні ризики як прийняття на роботу близьких осіб тощо. Однак у кодексі жодного слова не сказано про неприпустимість прийняття на роботу близьких родичів, прийняття службових рішень під їх тиском, утворення так званих «судово-прокурорських кланів» тощо. Чому в діяльності очолюваного Вами органу має бути віддана перевага: лише тим положенням, що передбачає зазначений кодекс чи також і положенням, які є в нормах законодавства про запобігання корупції?
— Безумовно, Закон України «Про запобігання корупції», який стосується й прокурорів, має вищу юридичну силу, ніж Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів. Проте тут відсутня будь-яка неузгодженість. Ідеться про таке поняття як нормопроектувальна техніка. Кодекс визначає лише основні принципи, моральні норми і правила прокурорської етики. У ньому цілком достатньо так званої бланкетної норми, тобто норми, яка закріплює загальні правила поведінки, а для встановлення інших ознак — посилається на інший нормативний акт. Так і тут. У частині першій статті 12 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів передбачено загальний обов’язок прокурорів суворо дотримуватися обмежень, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції. Для відповіді на питання: яких саме обмежень має дотримуватися прокурор — слід звернутися до вимог Закону України «Про запобігання корупції», а саме до статті 27 щодо обмеження спільної роботи близьких осіб. У випадку, якщо ми не будемо застосовувати подібні бланкетні норми, нам доведеться перенести в Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів не лише весь текст Закону України «Про запобігання корупції», а й Кримінальний процесуальний кодекс України, Закон України «Про прокуратуру» та багато інших законодавчих актів.
— Й останнє питання. Діяльність органів прокуратури є багатогранною. На чому, як вважаєте, Вам слід у першу чергу найбільше зосередитися: на тому, що вимагає Положення, чи на чомусь більшому, зокрема на підвищенні авторитету органів прокуратури та сприяння зміцненню довіри громадян до них, формуванні принципової морально-правової позиції у взаєминах з громадянами, колегами, керівниками та підлеглими тощо?..
— Звичайно, в першу чергу дисциплінарний орган має належно виконувати покладені на нього повноваження — проводити добір кандидатів на посаду прокурора, конкурс у порядку переведення до органу прокуратури вищого рівня, розглядати дисциплінарні скарги та здійснювати дисциплінарні провадження.
На реалізацію положень Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарний орган вже прийняв рішення щодо конкурсних засад добору та переведення прокурорів. Упевнений, що прозорість і відкритість конкурсних процедур призведе до ефективного заміщення вакантних посад прокурорів кваліфікованими кадрами. Це має створити передумови для призначення прокурорами професійних, відповідальних і сумлінних правників.
Важливим завданням дисциплінарного органу є справедливе і прозоре накладення на прокурора дисциплінарних стягнень. Тому в пріоритеті — неупереджені та обґрунтовані рішення з дисциплінарних питань. Для створення об’єктивного й незалежного механізму дисциплінарної відповідальності Закон України «Про прокуратуру» запровадив змагальну процедуру розгляду скарг на дії прокурорів. Вона забезпечує всебічну перевірку скарг будь-якої особи і можливість прокурора ефективно відстоювати свою позицію.
Отже, через щоденне чесне виконання поставлених перед органом завдань шляхом формування відповідної практики своєї діяльності ми сформуємо модель (профіль), якщо можна так сказати, правильного прокурора з принциповою морально-правовою позицією у взаєминах із громадянами, колегами, керівниками та підлеглими, що неодмінно сприятиме зміцненню авторитету української прокуратури та, як наслідок, підвищенню довіри до неї суспільства.
Спілкувався
Віктор КОВАЛЬСЬКИЙ,
ЮВУ
Джерело: Юридичний вісник України
