В Україні
Хто винен у здачі Криму? Частина 2
Володимир Дон, член Національної спілки журналістів України
Закінчення. Початок
Компетенції і функції РНБО
Відповідно до ст. 107 Конституції України РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Головою Ради національної безпеки і оборони є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Компетенція і функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом. Згідно з ЗУ «Про Раду національної безпеки і оборони України» в редакції, що була дійсною на час подій у Криму, функціями РНБО відповідно до ст. 3 є внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони. До функцій РНБО також віднесено координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в мирний час та в умовах воєнного або надзвичайного стану, при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
За умовами положень ст. 107 Конституції та Закону «Про Раду національної безпеки і оборони України», РНБО не є органом, який має право приймати обов`язкові для виконання рішення у сфері національної безпеки і оборони, в тому числі й Президентом України. У цьому сенсі відповідальність за неприйняття рішень, що забезпечують ефективні та рішучі заходи в плані протистояння діям агресора в Криму покладається на Президента України. Але …..
Пояснюючи пізніше причини, з яких не було своєчасно введено режим воєнного стану в країні, О. Турчинов посилається на те, що РНБО не підтримала його пропозицію щодо запровадження воєнного стану: «Хто «за»? Ясно. «За» один Турчинов. Це означає, що рішення не прийнято» (Cтенограма засідання РНБО України у зв’язку з початком російської агресії в Криму. УП, 22 лютого 2016 р. ст. 34). Тобто Президент вказує на те, що рішення РНБО для нього стало фактом непереборної сили, якому він був змушений підкоритися.
Із метою визначення істини та встановлення реальної й достовірної правової диспозиції варто провести аналіз норм діючого на той час законодавства України, що врегульовує дане питання. Відповідно до ст. 106 Конституції Президент України приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.
Статтею 107 Конституції встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України.
Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом. Згідно зі ст. 1 ЗУ «Про Раду національної безпеки і оборони України» Рада національної безпеки і оборони України відповідно до Конституції України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Компетенції РНБО (ст. 4 Закону):
1) розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Концепції (основ державної політики) національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України щодо: питань оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації.
І ще один дуже важливий аспект, на який необхідно звернути особливу увагу – стаття 10 «Рішення Ради національної безпеки і оборони України»: «Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України».
ЗУ «Про правовий режим воєнного стану». Відповідно до ст. 5 Закону визначено порядок введення воєнного стану: воєнний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів із моменту звернення Президента України. Пропозиції щодо введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президентові України подає Рада національної безпеки і оборони України».
На перший погляд складається враження, що приймаючи «відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні», Президент повинен виходити, спиратися, керуватися тощо Рішенням РНБО з цього питання, тобто з отриманої від РНБО пропозиції.
Таким чином формується думка стосовно жорсткої детермінізації та каузальності в діях Президента – немає пропозиції РНБО, немає й відповідного Указу глави держави щодо запровадження воєнного стану. У зв’язку з цим, вважаю, доцільним буде навести низку досить переконливих заперечень.
Відповідно до ст. 107 Конституції, діяльність РНБО в сфері національної безпеки і оборони у вигляді координації і контролю спрямована виключно на органи виконавчої влади і аж ніяк не на Президента. Допустити останнє взагалі не можливо, бо Президент є головою Ради національної безпеки і оборони України.
Про видання указів Президентом України
Рішення РНБО не виконуються безпосередньо жодним суб’єктом; такі рішення вводяться в дію указами Президента України, який надає їм загальної обов’язковості своїми власними конституційними повноваженнями у відповідній сфері. Видання указів Президента України, які є обов’язковими до виконання на території України, – власна компетенція Президента України (частина третя статті 106 Конституції). Його Указом реалізується власний розсуд глави держави в межах Конституції та законів України. Таким чином, видаючи указ, Президент користується власною дискрецією, яка не є необмеженою: укази Президента України є підзаконними актами (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України № 6 від 13 березня 2017 року «Про правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України»)
Позиція Конституційного суду
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність і національну безпеку держави. Зазначене положення було предметом розгляду Конституційного Суду України, який у своєму Рішенні від 25 лютого 2009 року № 5-рп/2009 вказав, «лише Президент України наділений конституційними повноваженнями здійснювати керівництво у цих сферах. Це означає, що Президент України, здійснюючи таке керівництво, спрямовує діяльність суб’єктів забезпечення національної безпеки і оборони держави, зокрема Збройних Сил України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, на реалізацію основ (засад), визначених у пункті 17 частини першої статті 92 Конституції України та Законі України «Про основи національної безпеки України» (абзац шостий пункту 2.1 мотивувальної частини Рішення) (Рішення Конституційного Суду у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції (конституційності) Указу Президента України «Про деякі питання здійснення керівництва у сферах національної безпеки і оборони» № 5-рп/2009 від 25 лютого 2009 р.).
Більше того, абзац 2 пункт 4 постанови пленуму Вищого адміністративного суду України № 6 від 13 березня 2017 р. надає вичерпну відповідь на обговорюване питання. Здійснення Президентом України керівництва у сфері національної безпеки і оборони (цитоване раніше Рішення Конституційного Суду України від 25 лютого 2009 р. № 5-рп/2009) означає, що ніхто інший не може зобов’язати Президента України прийняти те чи інше рішення, видати той чи інший указ. Жодна норма Конституції не містить вказівок, що будь-яке повноваження Президента України, особливо у сфері, де він здійснює керівництво, може реалізовуватися ним примусово (імперативно), а не дискреційно (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України № 6 від 13 березня 2017 року «Про правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України»).
Вказівка на те, що Рада національної безпеки і оборони є органом при Президентові України, дає підстави для висновку про належність РНБО до допоміжних органів при главі державі, а також про те, що він не є самостійним органом державної влади. Підтвердженням зазначеної позиції виступає ч. 7 даної статті, відповідно до якої рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України (Конституція України: науково-практичний коментар / редкол.: В. Я. Тацій (голова редкол.), О. В. Петришин (відповід. секретар), Ю. Г. Барабаш та ін. 2-ге вид., перероб. і допов. Х.: Право, 2011. С. 748. 1126 с.). Варто звернути увагу на те, що РНБО створюється при Президенті, а не навпаки – Президент при РНБО. Це є безперечним доказом власної дискреції глави держави.
Таким чином, указ Президента України, яким вводиться в дію рішення РНБО – допоміжного органу при Президентові України, видається Президентом України не примусово, а в межах власної дискреції. Водночас зміст такого указу є спільною відповідальністю Президента України, Прем’єр-міністра України та міністра, відповідального за виконання такого указу. (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України № 6 від 13 березня 2017 року «Про правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України»).
Позиція Великої Палати Верховного Суду
В унісон вищенаведеному звучать пункти 69 – 72 постанови Великої палати Верховного Суду у справі № 9901/405/19:
«69. Відповідно до приписів частини третьої статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО вводяться в дію указами Президента.
70. За змістом такого формулювання в цьому Законі дії Президента не є суто церемоніальними, інакше закон міг би передбачати інше формулювання, наприклад про те, що рішення РНБО підписуються Президентом.
71. Таке формулювання як «введення в дію» та, більше того, необхідність видання з цього приводу спеціального акта – указу Президента, означає, по-перше, що без таких дій Президента рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи не видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
72. Такий самий висновок можна зробити й з аналізу тексту норми пункту 2 статті 13 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», яка передбачає таку діяльність Президента, як розгляд проектів актів про введення в дію рішень РНБО. (Постанова Великої Палати Верховного Суду у справі № 9901/405/19 від 13 січня 2021 р. провадження № 11-203заі20). У зв’язку з цим відповідальність за неприйняття рішення про введення воєнного стану в країні покладається виключно на Президента, в даному випадку на виконувача обов’язків Президента О. Турчинова.
Щодо конституційних повноважень КМУ та ВРУ
Аналізуючи конституційні повноваження ВРУ та КМУ доходимо висновку, що ініціатива з прийняття рішень про оголошення стану війни, використання Збройних Сил України, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні, про загальну або часткову мобілізацію їм не належить. Проте відповідно до п. 28 ст. 85 Конституції ВРУ мала повноваження достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції або законів України.
Крім Конституції України повноваження щодо оголошення стану війни, використання Збройних Сил України, введення воєнного чи надзвичайного стану в країні, про загальну або часткову мобілізацію визначено в ряді законів України та указів Президента.
Аналізуючи положення Законів «Про оборону України» (станом на 01.07.2013 р.); ЗУ «Про правовий режим воєнного стану» (станом на 01.07.2013 р.); ЗУ «Про основи національної безпеки України» (станом на 18.05.2013 р.) доходимо до вже зробленого висновку. Виключно Президенту України належить ініціатива і повноваження щодо прийняття рішення про оголошення стану війни, використання Збройних Сил України, введення воєнного чи надзвичайного стану в країні та про загальну або часткову мобілізацію. Усі згадані в законах структури – Ставка Верховного Головнокомандувача, Кабінет Міністрів України, Міністерство оборони України, Генеральний штаб Збройних Сил України не наділені повноваженнями з вищезазначених питань, а мають виключно допоміжні, консультативні, дорадчі, рекомендаційні функції.
Справедливості ради треба вказати на те, що ст. 1-1 «Право на застосування зброї та бойової техніки в мирний час» Закону «Про Збройні Сили України» в редакції на час захоплення Криму (станом на 13.10.2012 р.). передбачала право військових застосовувати й використовувати зброю та бойову техніку з метою:
– відбиття ударів засобів повітряного та підводного нападу по важливих державних та воєнних об’єктах, безпосереднє прикриття яких здійснюється черговими силами;
– припинення порушення державного кордону України повітряними суднами збройних формувань інших держав, які не виконують команд (сигналів), що подаються черговими літаками-перехоплювачами (вертольотами), або застосовують зброю;
– самозахисту в разі застосування зброї проти них або загрози такого застосування, а також у разі будь-яких дій, що можуть призвести до нанесення значних матеріальних збитків об’єктам, які прикриваються ними, за місцем дислокації чи в районі виконання завдань.
Аналогічні норми закладені і Законі «Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України» (станом на 01.07.2013 р.). Аналізуючи відповідні положення Статуту можна дійти висновку, що для застосування вогнепальної зброї з метою захисту від нападу на чатового, або на об’єкт, який він охороняє, чатовий має право і навіть повинен застосувати зброю для захисту себе та об’єкта, що знаходиться під його охороною. Найголовніше, що для цього чатовому не потрібен будь який наказ, навпаки, для заборони застосування зброї в наведених обставинах чатовий повинен отримати відповідний наказ від начальника гарнізону (командира військової частини) або начальника варти.
Міноборони і Генштаб
Виходячи зі змісту Указу Президента України «Про Положення про Міністерство оборони України та Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України» № 406/2011, пункт 4 абзац 6 (Указ Президента України Про Положення про Міністерство оборони України та Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України. № 406/2011 від 6 квітня 2011 року в редакції від 05.09.2013 р.) Втрата чинності – 22.06.2019 р., підстава – указ № 419/2019. Генеральний штаб відповідно до покладених на нього завдань організовує захист від терористичних посягань об’єктів Збройних Сил, озброєння, військової техніки, матеріально-технічних засобів, що знаходяться у військових частинах. У зв`язку з цим можна дійти до цілком логічного висновку, що саме Генеральний штаб заблокував застосування зброї під час нападу на об’єкти ЗСУ. Цим і пояснюється здача фактично без опору військових частин, складів та техніки ЗСУ.
Дані соціологів
Дуже цікава інформація з пошуку причин втрати Україною Криму міститься в результатах соціологічних досліджень, проведених «Active Group» 17–20 грудня 2021 року методом особистого інтерв’ю (face-to-face) (Андрейшина Н. Чи могла Україна зберегти Крим у 2014 році – погляд українців з 2021. 24.12.2021 р.).
Більшість опитаних тоді наших співвітчизників 62% – вважала здачу Криму без опору неправильною та шкідливою. Причому провину за втрату Автономної Республіки Крим громадяни покладали не стільки на В. Януковича, як на нову владу, олігархів, армію та самих кримчан. Так, на запитання «Чи могли б рішення нової влади в Києві у лютому – березні 2014 року зберегти Крим у складі України?» більше половини опитаних висловилися ствердно – 52%. Тобто українці вважали, що в разі реалізації новою владою України ефективних і рішучих дій Крим мав можливість залишитися в складі України.
Оцінюючи персональну відповідальність вищих посадових осіб держави, за те, що півострів був зданий без бою, українці не вважають, що провина за це покладається виключно на В. Януковича. Його звинувачують у тому, що трапилося 39% респондентів. На другому місці за рівнем винності у здачі Криму з оцінкою 24 % опинився О. Турчинов як в.о. Президента України і Верховний Головнокомандувач ЗСУ. При цьому більшість респондентів – 51% переконана, що Збройні сили в Криму повинні були чинити збройний опір агресорам.
Згідно з результатами опитування було запропоновано дві «конспірологічні» версії здачі Криму без опору. Відповідно до першої це сталося внаслідок домовленостей Заходу з Росією, «в рамках яких Захід змусив Україну здати Крим без бою. За підсумками опитування 38% українців виставило цьому фактору позначки 4 та 5, а середньозважена оцінка склала 3.2. Друга «конспірологічна версія» передбачала, що Крим без бою здало нове керівництво України, яке, нібито, хотіло «позбутися проросійського електорату, який проживав у Криму». Цей фактор на 4 та 5 підтримали 25% опитаних, середньозважена оцінка склала 2.79 (Соціологи дізналися, хто винен у втраті Криму у 2014 році. 24.12.2021 р.).
Не слід ігнорувати й ще один фактор, дослідження якого не увійшло до опитування – в разі проведення активних бойових дій, а отже, оголошення режиму воєнного часу, виникає необхідність переносу на невизначений терміну виборів Президента України. Як могла розвиватися ситуація, у разі прийняття військово-політичним керівництвом України рішення щодо застосування збройного опору окупанту, передбачити складно.
Але ходила інформація про те, що «в разі, якщо буде опір з боку ЗСУ, втрати, то не наполягати й відходити». Такі вказівки з Москви отримували у Криму в 2014 році. Перехоплення такого змісту мав Генштаб України в лютому. Йти малими кроками, якщо не буде реакції – такою була тактика окупації. (У росіян був наказ відступати у випадку опору українців у Криму. Радіо Свобода. 20.03.2021 р.).
На думку опозиційного російського політика І. Пономарьова, в Кремлі боялися того, що Україна чинитиме опір анексії Криму, боялися, що Збройні Сили України відкриватимуть вогонь, але цього не відбулося. «Наскільки я знаю, там не тільки Турчинов, а й багато інших членів РНБО виступали проти збройного опору, тим самим «забезпечивши анексію півострова», – зазначив І. Пономарьов. «Якби тоді було вчинено опір, то ні анексії Криму, ні подальшої війни на Донбасі не сталося б». (Пономарьов вважає, що Україна могла уникнути анексії та війни. Українська Правда. 14.02.2018 р.).
Як післяслово
Підсумовуючи вищесказане, слід зробити наступні висновки у зв’язку із втратою Криму в 2014 році. По-перше, відповідно до норм чинного законодавства України виключно Президенту України належить ініціатива й повноваження щодо прийняття рішення про оголошення стану війни, використання Збройних Сил України, введення воєнного чи надзвичайного стану в країні, про загальну або часткову мобілізацію. Олександр Турчинов як виконувач обов’язків Президента України не скористався наданим йому правом.
Ще одним наслідком окупації Криму росією, яка стала можливою в тому числі, й внаслідок бездіяльності української влади, зокрема й в.о. Президента О. Турчинова стала втрата Україною близько двох десятків боєздатних кораблів, у тому числі підводного човна та двох корветів, чимало військової техніки і бойового спорядження, а також екіпажів, що перейшли на бік ворога (Ганьба та трагедія Військово-Морських сил України. Рolitica-ua. 26 березня 2014 р.).
Загалом же, аналізуючи вказане, можна стверджувати, що в діях тодішніх вищих посадових осіб країни, зокрема О. Турчинова, є склад злочину, передбачений ст. 111 ККУ «Державна зрада». Автору статті можуть заперечити, що так склалися тодішні обставини, не було іншого виходу, існуюча ситуація в Україні диктувала свої умови тощо. Але основний висновок з наведеного полягає в тому, що коли ти не готовий брати на себе відповідальність, жертвувати, в тому числі, своєю кар’єрою, апріорі не треба претендувати на високі посади в державі, якій ти не готовий служити, як самурай «не шкодуючи живота свого».
Над останнім треба замислитися й тим, хто претендує на такі посади сьогодні, й тим, хто їх уже займає зараз. Автор, у свою чергу, продовжить аналіз того, що вже було й що відбувається в сучасній Україні.
Джерело: Юридичний вісник України
