Ідея «потрійного поділу державної влади» є хибною (Політико-правовий лікбез)

Іван Котюк, доктор юридичних наук, професор

Якщо Україна є демократичною республікою, то це означає, що влада в ній належить народу. Але чи насправді український народ здійснює свою владу? А щоб відповісти на це питання, потрібно виходити з того, що суть будь-якої влади полягає в можливості підкорення волі. Не випадково ще давньоримський філософ Сенека зазначав, що найвищою владою є влада над собою.

Влада природи та соціальна влада

Водночас необхідно розрізняти владу природи (Бога), якій підвладне все суще в світі та соціальну владу, яка полягає в можливості підкорення одними людьми — суб’єктами влади (володарюючими), волі інших людей, які є об’єктом влади (підлеглих). Засобами забезпечення такого підкорення, може бути сила, страх, авторитет, матеріальна чи інша залежність тощо. Проте підкорення волі може бути й бездумним — заради підкорення, й свідомим — із певною метою. А якщо цілеспрямоване підкорення волі здійснюється з урахуванням інтересів особи, волю якої підкорюють, то таке підкорення є керівництвом (управлінням).

Тобто соціальна влада представляє собою діяльність окремих осіб і публічних інститутів, які здійснюють таке керівництво, а тому при її характеристиці слід брати до уваги особливості функціонування як кожного з цих інститутів, так і особливості їх взаємодії як з об’єктами влади, так і між собою.

За змістом у структурі взаємодії суб’єкта і об’єкта влади простежуються такі функції, як: 1) прийняття суб’єктом влади рішення щодо того ким, з якою метою і як керувати; 2) надання цьому рішенню такої форми, яка б забезпечувала його авторитет та можливість доведення його до відома об’єкта влади; 3) фактичне доведення його до відома об’єкта влади; 4) роз’яснення його змісту та визначення способів його виконання; 5) розв’язання суперечностей, які виникають у ході цих відносин; 6) контроль за його виконанням, а в разі потреби — внесення корективів з метою уточнення як самого рішення, так і механізмів його реалізації тощо. З урахуванням цього державна влада представляє собою керівництво суспільством, яке здійснюється відповідними органами від імені суспільства. Що ж до владних повноважень цих органів, то вони є похідними від влади того суспільства, яке виступає її носієм, і фактично є механізмом реалізації національної волі. Саме тому державна влада є: 1) легітимною, тобто такою, що здійснюється від імені та за дорученням суспільства (лат. legitime — законно); 2) верховною, тобто такою, що офіційно займає найвище місце в ієрархії володарюючих в конкретному суспільстві суб’єктів і має пріоритет перед ними; 3) суверенною, тобто такою, що не залежить ні від якої іншої влади як усередині країни, так і за її межами; 4) публічною, тобто такою, що здійснюється офіційно, за допомогою визначених законом органів та процедур їхнього функціонування; 5) політичною, тобто здійснюється шляхом вольового впливу на суспільство; 6) здатна надавати своїм велінням обов’язкового характеру; 7) здатна реалізовувати свою волю шляхом офіційного примусу.

Способи реалізації волі суспільства

Серед способів виявлення та реалізації волі суспільства розрізняють безпосереднє її виявлення, представницький, адміністративний та змішаний.

Так, на ранніх етапах розвитку суспільства його волевиявлення, як правило, здійснювалося безпосередньо — шляхом прямої демократії у формі зборів, сходів, віче тощо. Але з ускладненням суспільних відносин такий його спосіб став проблематичним, а тому управління ними почало здійснюватися й із допомогою окремих осіб, а згодом і спеціальних соціальних інститутів, центральне місце серед яких посіла держава, з появою якої владні повноваження, як правило, також зосереджувалися в руках однієї особи. І хоча такий спосіб здійснення влади є ефективним, оскільки відзначається оперативністю, водночас він дає змогу узурпувати владу та зловживати нею. Саме тому вдосконалення її механізмів зумовило те, що вона стала здійснюватися з допомогою органів, які формувались шляхом обрання до них представників від окремих соціальних груп, які при ухваленні ними своїх рішень висловлювали волю своїх виборців і таким чином втілювали її у державну волю, що й отримало назву «представницької демократії».

Проте якщо проаналізувати механізм здійснення державної влади в різні часи, то стає очевидним, що фактично вона реалізувалася одночасно різними способами, які доповнювали один одного, що дає підстави розрізняти й змішаний спосіб її здійснення. Причому таке поєднання різних способів здійснення влади в сучасних умовах стало традиційним і є властивим кожній державі. А тому поряд з представницькою її формою, прикладом функціонування якої є парламент, фактично в кожній країні продовжує використовуватись і безпосереднє її здійснення — шляхом референдумів, виборів, народних обговорень, зборів, сходів тощо, і адміністративний спосіб, прикладом якого є виконавча влада. А оскільки фактично всі ці способи тісно взаємопов’язані й розрізняються умовно, то акцентування уваги на якомусь із них свідчить лише про те, що він декларується як визначальний.

Механізми здійснення державної влади

При характеристиці механізмів державної влади слід враховувати й те, що державно-владні повноваження поділяються і «по вертикалі» — між її верховними, регіональними та місцевими органами. А за змістом вона може здійснюватися як за принципом єдиновладдя (монократичним шляхом), так і за принципом її поділу.

Згідно з принципом єдиновладдя вважається, що повноваження на здійснення державної влади належать лише одному органу, наприклад, монарху — за абсолютної монархії. Що ж стосується адміністративної, судової й інших видів діяльності, то за таких умов вона здійснюється відповідними органами за дорученням органу державної влади й визнається не владою, а функцією, яка реалізується від її імені.

Згідно з цим принципом здійснювалася й радянська влада. Гасло «Вся влада радам!» офіційно було проголошене 25 жовтня (7 листопада) 1917 року на II Всеросійському з’їзді рад, який постановив, що «віднині вся влада в центрі і на місцях переходить до рад робітничих, солдатських та селянських депутатів, які й зобов’язані забезпечити справжній революційний порядок». А оскільки органами державної влади тут визнавалися лише ради, то і ця держава, і здійснювана нею влада називалася радянською. Декларувалося, що здійснювалася вона за принципом демократичного централізму, тобто: виборності всіх її органів знизу доверху, підзвітності їх народу, обов’язковості рішень вищих у порядку підлеглості органів для нижчих, поєднання єдиного керівництва з ініціативою й творчою активністю на місцях, відповідальністю державних органів і посадових осіб за доручену справу.

Проте фактично радянський тоталітаризм відзначався жорстким розподілом владних повноважень. Так, КПРС, яка проголошувалася керівною і спрямовуючою силою суспільства, продукувала ідеологічні доктрини, а надання їм юридичного статусу здійснювалось Верховною Радою (яка визнавались вищим органом державної влади) та її Президією у формі ухвалених ними правових актів. Управління всіма сферами суспільного життя здійснювалось Радою Міністрів, міністерствами і відомствами та виконкомами місцевих рад. Судові функції здійснювалися судами, а нагляд за дотриманням законів — прокуратурою.

Ідея поділу влади

Що ж до ідеї поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, то вона базується на висновку, що для ефективного функціонування держави її влада повинна поділятися на відповідні «гілки», згідно з чим мають існувати незалежні один від одного органи влади. Обґрунтовується це тим, що такий поділ сприяє збалансованості та врівноваженню кожної з влад, є механізмом противаг, взаємного стримування та контролю однією владою інших, що запобігає зосередженню влади в одному органі, а отже, й зловживанню нею. Та попри поширення цієї теорії, з логічного погляду вона надто недосконала, що й зумовлює пропозиції і про необхідність відмовитися від неї, і про доцільність поділу державної влади на чотири, п’ять і більше гілок.

Слід відзначити, що ця теорія зародилась ще в античні часи. Так, уже Аристотель складовими будь-якої держави вважав законодавчий орган (який розглядає справи держави), посади (які вони повинні бути і чим вони повинні займатися) та судові органи. Особливо ця теорія пропагувалася «філософами-цареборцями» в епоху Середньовіччя й була спрямована на демонополізацію абсолютної влади монарха. Саме тому Дж. Локк доводив несумісність такої влади з державним порядком, обґрунтовував ідею конституційної монархії, яка, на його думку, є механізмом юридичного обмеження влади монарха та забезпечення прав і свобод людини, права народу на повстання, верховенства законодавчої влади тощо. Складовими державної влади він вважав законодавчу, виконавчу та федеративну (сфера зовнішніх відносин) владу. Тобто судову владу він розглядав як складову виконавчої, а законодавчу — ставив вище за виконавчу. А. Шарль Монтеск’є в праці «Про дух законів» цю теорію лише сформулював у більш-менш завершеному вигляді. З урахуванням цих підходів влада здійснювалася державами, які виникли внаслідок буржуазно-демократичних революцій, головним завданням яких і було скасування інституту монарха, й з розв’язанням якого потенціал цієї теорії фактично було вичерпано.

Та й узагалі, ідея поділу державної влади завжди була спірною. І не випадково, оскільки якщо вказана влада являє собою керівництво суспільством, то як можна поділити те, що є неподільним? Саме тому ще Ж. Руссо наголошував, що верховну владу, як і суверенітет, ніхто не вправі ні відчужувати, ні штучно ділити, оскільки вони є і невідчужуваними, і неподільними. А Г. Гегель відзначав, що, по-перше, ідея поділу влади створює хибне уявлення про абсолютну самостійність кожної з влад стосовно інших, по-друге, висновок про незалежність влад одна від одної містить логічну помилку, яка полягає в тому, що незалежні влади повинні обмежувати одна одну, а, по-третє, теза про незалежність кожної з влад заперечує уявлення про державу як єдине ціле, а тому заперечує й саму державу.

З урахуванням цих застережень стає очевидним, що при здійсненні державної влади функції виконуються різні, але вони представляють собою єдиний і цілеспрямований засіб впливу суб’єкта влади на її об’єкт. Саме тому може йтися не про поділ влади як такої, а про поділ функцій, які при цьому здійснюються. А їх, як виявляється, особливо в сучасних умовах, з ускладненням суспільних відносин та механізмів управління ними, більше ніж три.

Важливою є й та обставина, що ідея поділу державної влади суперечить і змісту суверенітету народу, який є не лише «джерелом влади», як про це йдеться в статті 5 Конституції України, а і її носієм. Тобто, якщо народ є суверенним, то влада, яка йому належить, є єдиною і неподільною. Саме тому він може лише делегувати окремі владні повноваження відповідним органам, які є його представниками. А оскільки фактично кожен державний орган створюється для розв’язання конкретних завдань, то він і наділяється відповідними владними повноваженнями — компетенцією, в межах якої й зобов’язаний функціонувати. А це означає, що фактично державні органи наділені не державною владою, а окремими владними повноваженнями, що й зумовлює необхідність їхньої взаємодії насамперед із суспільством, яке є її носієм і яке як надає ці повноваження, так мало б бути вправі їх у будь-який час і припинити.

Саме цей підхід простежується в статті 5 Конституції України, згідно з якою «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Але от про те, в якій формі народ безпосередньо здійснює свою владу, у Розділі 1 Конституції «Загальні засади» не визначено. Єдине, що в ньому передбачене, це те, що «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування» (ст. 7). Тобто, передбачені в розділі 3 Конституції «Вибори. Референдум» з її Розділом 1 «Загальні засади» не кореспондуються.

Привертає увагу й назва цього розділу, яка засвідчує, що в уяві його авторів головною формою участі народу в здійсненні влади є вибори, а референдум є таким собі декоративним її атрибутом, що посвідчується і тим, як його потенціал використовувався в Україні фактично, і тим, що статтею 74 Конституції передбачені питання, щодо яких він не допускається. Водночас, логіка цих відносин зумовлює необхідність того, щоб цей розділ був поіменований «Референдум. Вибори та інші форми безпосередньої демократії». А якщо статтею 69 Конституції ці «інші форми» передбачені, то в ній мало б бути визначено, що вони собою представляють.

Щодо системи органів державної влади в Україні

Що ж до органів державної влади, то якщо згідно з статтею 6 Конституції «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову», то це зумовлює необхідність розрізняти й відповідні органи. Але оскільки фактично їх набагато більше, то в умовах ринкових відносин пора було б провести їх інвентаризацію та уточнити їхні повноваження.

І спонукає до цього насамперед інститут Президента, який до жодної з гілок влади не належить. Більше того, якщо в Розділі 1 «Загальні засади» цей інститут не передбачений, то за буквального його тлумачення, органом державної влади він не є, що ставить під сумнів і легітимність цього інституту, і юридичну обґрунтованість наявності Розділу 5 Конституції «Президент України».

У даному контексті важливим є й те, що згідно з Законом «Про заснування поста Президента України» (1991 р.) він оголошувався «найвищою посадовою особою української держави і главою виконавчої влади». Саме таке формулювання було внесене до статті 114–1 Конституції УРСР. Але вже згідно із Законом «Про внесення змін і доповнень до Конституції України» (1992 р.) він оголошувався «главою держави і главою виконавчої влади». А згідно зі статтею 102 чинної Конституції України він є «главою держави і виступає від її імені».

Тобто з моменту заснування даного інституту, його політико-правовий статус визначався за зразком американської Конституції, згідно з якою державна влада має вибудовуватися за принципом її потрійного поділу. Проте в чинній Конституції України він визначений за зразком французької Конституції, запропонованої Шарлем де Голлем. Але якщо врахувати, що Конституція України передбачає потрійний поділ державної влади, а Шарль де Голль від нього демонстративно відмовився, то виявляється, що Верховна Рада ухваленою нею Конституцією для президентів України визначила місце між двома стільцями. І хоча, як засвідчує досвід, вони від цього дискомфорту не відчували, стан справ в Україні змушує над цим замислитися.

Крім того, актуальними є й питання, до якої з гілок влади належать прокуратура, національний банк, органи національної безпеки, Центральна виборча комісія тощо? Адже й вони, як відомо, наділені значними владними повноваженнями, але до жодної з гілок влади не належить, а в розділі 1 Конституції не згадуються також. Якщо ж при цьому врахувати, що державну владу здійснюють відповідні органи, а згідно зі статтею 5 Конституції України її народ є не носієм, а лише «джерелом влади», то це дає підстави для висновку, що владними повноваженнями він не наділений і фактично бере участь лише у виборах, що суперечить його фактичному політико-правовому статусу.

Отже, наведені аргументи свідчать про те, що ідея потрійного поділу влади є хибною, а система та компетенція її органів потребує уточнення, що й зумовлює актуальність переосмислення вказаних правовідносин у цілому. Що ж до статті 5 Конституції, то вона мала б бути викладена так: «Носієм суверенітету і державної влади в Україні є Український народ, який здійснює владу як безпосередньо, так і з допомогою органів державної влади та місцевого самоврядування».

Саме такий підхід узгоджувався б з логікою управління суспільними процесами, згідно з якою необхідність державних органів зумовлюється функціями держави, різноманітність яких визначає й різноманітність цих органів. А оскільки ці функції зумовлені потребами життя, які постійно змінюються, то це зумовлює необхідність уточнення й системи органів, які їх здійснюють. Тобто ідея поділу владних повноважень не в тому, щоб всупереч здоровому глузду обов’язково «поділити на трьох» те, що, по-перше, належить іншому, а, по-друге, по своїй природі є неподільним, а у тому, щоб ті з цих повноважень, які в механізмах управління суспільними процесами є доленосними, не зосереджувалися в руках одного органу, що запобігало б їх узурпації та зловживанню ними. Адже саме ігнорування цього правила й спричинило те, що державна влада, замість того, щоб бути сучасним цілісним, цілеспрямованим та збалансованим засобом управління цими процесами, стала здійснюватися згідно з тваринними інстинктами Лебедя, Рака і Щуки.

Щодо юридичної відповідальності суб’єктів державної влади

У контексті вдосконалення механізмів державної влади актуальним є й питання перегляду засад недоторканності та відповідальності (і не тільки політичної, а й юридичної) її суб’єктів за результати своєї діяльності. Адже відсутність юридичної відповідальності монарха, була винаходом зацікавленого в цьому його оточення, та й то не в усіх країнах. А тому не зайвим було б, аби бажаючі «покерувати державою» орієнтувалися не на безкарність його наслідків, а, наприклад, на закони Ману (Індія), згідно з якими «цар, який по недоумству чи недбалості знущається над країною, має негайно позбавлятися і країни, і життя разом зі своєю родиною».

Якщо ж врахувати події, які відбувалися в пострадянських державах за роки їхньої незалежності, то стає очевидним, що й вимоги до претендентів на державні посади, і механізм їх добору, і сама процедура виборів мали б бути жорсткішими. А поки що з усього видно, що в більшості випадків їхні очільники навіть за умови їх обрання на свої посади призначалися олігархами за формулою: «Ми, кожен з яких вартий стільки ж, скільки варті і Ви, і котрі можемо більше ніж можете Ви, Ми призначаємо Вас нашим королем і сеньйором за тієї умови, що Ви будете охороняти наші привілеї. А якщо ні — то ні». Хоча ця формула також є запозиченою, тільки в арагонських феодалів.

Що ж до виборів, то хоча вони і є народним волевиявленням, все ж після відомої заяви «вождя народів» про те, що головне не те, як голосують, а те, як підраховують голоси; після того, як з’явилися «спеціалісти», які стали заявляти, що за наявності в їхньому розпорядженні національного телеканалу вони будь-кого можуть зробити президентом, ілюструючи при цьому свої заяви конкретними прикладами; після того, як стало відомим, що результати виборів навіть Президента Америки залежали від роботи спецслужб Росії, і навіть невідомих хакерів, — уже й не дивно, що виникають сумніви щодо «політичної чистоти» їхніх результатів у кожній країні.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути