В Україні
Михайло СМОКОВИЧ: «Головним показником рівня нашої цивілізованості є ступінь забезпечення прав і свобод особи»
У Конституції України 1996 року було вперше задекларовано ідею про те, що людина є найвищою соціальною цінністю суспільства, а діяльність держави спрямовується на реалізацію та захист її законних прав, свобод та інтересів. Це встановлено статтею 3 Основного Закону. А головним обов’язком держави визначено утвердження й захист прав і свобод людини. Водночас побудова України як правової, демократичної держави та входження її в європейську спільнотиу передбачають наявність ефективного механізму захисту цих прав і свобод людини, одним з елементів якого є дійова й відповідальна система надійного судового захисту фізичних та юридичних осіб від порушень їхніх прав та законних інтересів, у тому числі з боку суб’єктів владних повноважень у сфері публічно-правових відносин. До того ж, забезпечення гарантій прав громадян у відносинах з адміністративними органами є обов’язком правової держави. Саме це й обумовило потребу створення адміністративної юстиції в Україні, яка, з одного боку, повинна захищати індивідуальні права, а з іншого — за допомогою єдиної судової практики забезпечувати законність діяльності органів публічної влади й таким чином сприяти зміцненню правопорядку в державі. Буквально кількома днями раніше, а саме 6 липня, виповнилося 15 років з дня прийняття Верховною Радою КАСУ, який став фундаментом адміністративного судочинства в Україні. Це й послужило приводом для нашої розмови з головою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайлом СМОКОВИЧЕМ.
Важливість прийняття КАСУ
— Михайле Івановичу, гадаю, Ви не станете заперечувати, що для адміністративної юстиції 6 липня — визначна дата, адже це день прийняття Кодексу адміністративного судочинства України. Як безпосередньо причетний до цієї події Ви можете поділитися спогадами, як це було?…
— Шосте липня 2005 року дійсно визначна дата для адміністративної юстиції. Цього дня Верховна Рада прийняла Кодекс адміністративного судочинства України (КАСУ). Переконаний, що саме цей момент став поштовхом до початку діяльності адміністративних судів, до розвитку системи адмінсудочинства. Прийняття КАСУ визначило процесуальні механізми діяльності адмінсудів і створило належну правову основу для повноцінного функціонування адмінюстиції взагалі та здійснення правосуддя в адмінсправах, зокрема, що, беззаперечно, стало важливим кроком до законодавчого закріплення європейських стандартів адміністративної юстиції щодо захисту прав і свобод людини та громадянина, законних інтересів юридичних осіб від порушень з боку держави, органів місцевого самоврядування.
Варто сказати, що цей процес проходив непросто. Йому передувало прийняття Концепції адміністративної реформи в Україні (Указ Президента від 22.07.1998 року № 810), якою було визначено необхідність створення належного правового механізму, який би забезпечив ефективний розгляд спорів між громадянином та державою. Й лише Законом «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року було утворено спеціалізовані адміністративні суди.
Зрозуміло, що діяльність суддів щодо розгляду та вирішення адміністративних справ потребувала регулювання, тому почалася робота над проектом Адміністративного процесуального кодексу України (саме таку назву мав КАС України до моменту остаточного його прийняття). Протягом тривалого часу, а я хочу нагадати, що робота над текстом кодексу відбувалася протягом майже 9 років, було розроблено два законопроекти, які були подані на розгляд до ВРУ в лютому та липні 2002 року. Протягом всього цього часу відбувалися зустрічі з депутатським корпусом, на яких обстоювалася ідея доцільності та необхідності існування адміністративної юстиції.
Зрештою, той непростий шлях було подолано й 17 березня 2005 року проект кодексу було ухвалено в цілому — як Кодекс адміністративного судочинства України. Та вже 20 квітня 2005 року Президент України повернув його парламенту зі своїми пропозиціями на повторний розгляд. Тож робота не припинялася. Зрештою, відхиливши всі пропозиції Президента, за винятком однієї технічної поправки в перехідних положеннях, остаточно підготовлений проект КАСУ було внесено народними депутатами на розгляд Верховної Ради України і прийнято в третьому читанні саме 6 липня 2005 року. При цьому хочу акцентувати, що за прийняття кодексу тоді проголосували 305 депутатів із 398 зареєстрованих у залі. Це була наша спільна й переконлива перемога.
— Чи враховувалася думка суддів під час розробки КАСУ?
— Для початку уточню, на час початку роботи над кодексом я ще був у штаті Апеляційного суду Волинської області. Далі, 11 грудня 2003 року, були призначені перші судді до Вищого адміністративного суду України, серед яких був і я. Ми займалися організаційно-підготовчими заходами щодо започаткування адміністративного судочинства, надавали методичну допомогу. Ті, хто працював над проектом кодексу, проводили робочі зустрічі з провідними фахівцями як нашої держави, так і з експертами Німеччини, Франції, Литви, Польщі тощо.
Звісно, що під час роботи над документом враховувалися всі обґрунтовані, доцільні та слушні пропозиції, які надходили до робочої групи, в тому числі й від суддів. Незважаючи на те, що робоча група з розробки КАСУ почала працювати з 1996 року та оновлювалася кілька разів, в ній завжди були наші колеги, зокрема, перший заступник голови Верховного Суду України Володимир Стефанюк, судді ВСУ Віктор Кривенко, Віктор Маринченко, Олександр Терлецький та інші, а ще судді Конституційного Суду Віктор Шишкін, Василь Німченко. Крім того, деякі члени робочої групи в минулому також були суддями. Так, багаторічний суддівський стаж мав народний депутат, керівник профільного комітету й останній керівник робочої групи Василь Онопенко, а також Олександр Пасенюк, який на той час займав посаду заступника міністра юстиції.
КАСУ й ступінь забезпеченості прав і свобод громадян
— На Ваш погляд, враховуючи 15-річний досвід роботи з КАС України, чи вдається сьогодні адмінсудам впоратися зі своїм завданням?
– На мою думку, важливим показником досягнутого суспільством і державою рівня цивілізованості в сучасному світі є ступінь забезпечення прав і свобод особи. Безумовно захист та гарантування прав і свобод людини, органічно пов’язані з формуванням та ефективною діяльністю системи адміністративної юстиції, яка є невід’ємним елементом більш загальної системи захисту прав людини. Дійсно, адмінсудочинство — дієвий інструмент захисту прав, свобод та інтересів, порушених публічною владою, але його слід вміти належно застосовувати. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. Так нам говорить КАСУ, а саме його друга стаття.
Вітчизняна концепція адміністративного судового захисту випливає із забезпечення ним як публічних, так і приватних суб’єктивних прав осіб, коли допускається їх порушення, або обмеження в публічно-правових відносинах суб’єктами владних повноважень. Якщо проаналізувати, то більшість політичних, соціальних, економічних, особистих та духовних прав і свобод громадян України, гарантованих Конституцією та іншими нормативно-правовими актами, реалізація яких відбувається у відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування, або які зазнають обмежень (порушень) з боку владних інституцій, посадових чи службових осіб, захищаються саме в адміністративному судочинстві. А це в першу чергу вказує на той факт, що адміністративна юстиція сьогодні є спеціальним незалежним правовим інститутом, покликаним врегульовувати й неупереджено розв’язувати спори між державою та її громадянами. Як процесуальна діяльність адміністративне судочинство пов’язується передусім із «розглядом і вирішенням адміністративних справ», що вказує на процесуальну сторону правосуддя в адміністративних справах, характеризуючи таким чином сам його процес, спрямований на вирішення публічно-правового спору, а також захист прав та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, якщо таке порушення мало місце.
П’ятнадцятирічний досвід роботи адмінсудів засвідчив, що розглядаючи адміністративні справи в рамках існуючих процесуальних правил, керуючись принципами адмінсудочинства, вони працюють на стабільно високому рівні. Це підтверджує й статистика розгляду адмінсправ. Зокрема, за роки процесуальної діяльності Вищим адміністративним судом України було розглянуто понад 600 тисяч справ і матеріалів та більше 700 тисяч із врахуванням роботи КАС у складі ВС. Як бачите, ці цифри красномовно говорять самі за себе. Зокрема, дієвим стимулом для активної і плідної діяльності є позитивна оцінка роботи Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду суспільством та подальше зміцнення авторитету судової гілки влади в Україні. Так, у Касаційному адміністративному суді регулярно проводяться опитування відвідувачів суду. Їх метою є вивчення рівня довіри учасників судового розгляду до діяльності Верховного Суду та врахування результатів опитування при вдосконаленні організації його діяльності.
Як не дивно, їх результати показали, що наші відвідувачі висловлюють досить високий рівень довіри до суду — 73%, високо оцінено і його процесуальну й організаційну діяльність — понад 90% опитаних це підтвердили.
Безумовно не можна говорити, що проблем у нас не існує. Однією з таких є надмірне навантаження, що є основною причиною тривалого розгляду справ у Касаційному адміністративному суді. Разом із тим хочу сказати, що основної мети існування адміністративної юстиції — забезпечення кожному права на доступ до правосуддя, ми досягли і будемо й надалі працювати не збавляючи темпу, який тримали протягом минулих років, поліпшуючи та вдосконалюючи наші здобутки.
Закони повинні бути якісними
— Як відомо, з часу прийняття кодексу до нього вносилися численні зміни (більш ніж сотнею нормативно-правових актів). Окремі положення КАСУ неодноразово тлумачив Конституційний Суд. На Вашу думку, якість кодексу від цього не страждає?
— Звісно, що якість законів безпосередньо впливає на якість соціального життя громадян. Відповідно, це ставить особливі вимоги до самого закону. Будь-який нормативно-правовий акт має сприяти соціальному прогресу й при цьому бути справедливим, обґрунтованим, чітким та зрозумілим. В ідеалі зміст закону має бути таким, щоб для його виконання не потрібні були додаткові коментарі та роз’яснення. Велике значення має наявність необхідних організаційних, наукових, економічних та політичних умов законодавчої діяльності. На якість законодавства істотно впливає й злагодженість взаємодії органів державної влади, спеціалістів, експертів, народних депутатів, суддів тощо.
Водночас хочу нагадати, що наше життя швидкоплинне, а відповідно, досить динамічно змінюються й об’єктивні його умови, яким має відповідати той чи інший чинний законодавчий акт. Відтак, є потреба в приведенні певного закону у відповідність до нових реалій суспільного життя. Зараз одним із таких чинників є пандемія, викликана COVID-19.
Звісно, будь-який закон має бути ґрунтовно підготовлений, щоб після його ухвалення не виникало потреби в його негайному коригуванні. Якщо законодавцю вже в перші роки після ухвалення якогось закону пропонують вносити в нього багаторазові зміни й такі пропозиції приймаються, то це явне свідчення низької юридичної якості такого закону.
КАСУ протягом усіх років існування дійсно багато разів змінювався. На мій погляд, зміни до будь-якого закону мають іти на користь та впливати безпосередньо на якість соціального життя громадян, рівень їх захищеності та забезпечення безпеки з боку держави. Сьогодні ми маємо досить якісний з цієї точки зору кодекс, який, звісно, не позбавлений окремих проблемних та вразливих місць, проте надає можливість для існування якісного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
— Як Ви ставитеся до змін, внесених до КАСУ в 2017 році? Які нові повноваження з’явилися в адміністративних судів та як вони їх застосовують?
— Насамперед, слід зазначити, що в Кодексі адміністративного судочинства України в редакції 2017 року ототожнено такі процесуальні категорії, як «адміністративна юрисдикція» і «підсудність адміністративних справ». Крім того, розширено природу адміністративної юрисдикції: крім переліку публічно-правових спорів, котрі мають розглядатися й вирішуватися адміністративними судами як цілісною системою, у змісті адміністративної юрисдикції також передбачено й диференціацію публічно-правових спорів між місцевими загальними судами й окружними адміністративними судами.
Слід констатувати, що певною мірою еволюціонувавши, Кодекс адміністративного судочинства України в редакції 2017 року в цілому зберіг попередню структуру і зміст. Його доповнено новими інститутами (електронний суд, врегулювання спору за участю судді) та категоріями (типова/ зразкова адміністративна справи), деякі процесуальні інститути і категорії були оновлені (наприклад, до учасників адміністративного процесу віднесено помічника судді, експерта з питань права, доповнено перелік спорів, які належать до адміністративної юрисдикції).
І хоча зміни, внесені до КАСУ 3 жовтня 2017 року, дуже об’ємні, але мені приємно, що в новій редакції кодекс спрямований на ефективний і динамічний судовий захист прав і свобод людини та громадянина в адміністративному судочинстві. Хочу підкреслити, що оновлення Кодексу адміністративного судочинства України триває постійно, свідчення тому й останні зміни та доповнення до КАСУ, внесені 28 квітня цього року, внаслідок ухвалення Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».
Додам і те, що 13 травня цього року КАС України доповнено статтею 266-1 та іншими нормами, направленими на вдосконалення механізмів регулювання банківської діяльності. І цей процес триває. Так, 18 червня Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України для запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)».
Пандемія і судочинство
— Кодекс містить багато дієвих процесуальних інструментів. Чи забезпечують вони в повному обсязі нову якість правосуддя?
— Як я вже зазначав, певною мірою еволюціонувавши, Кодекс адміністративного судочинства України в редакції 2017 року в цілому зберіг попередню структуру і зміст. Його доповнено, зокрема, й новими процесуальними інструментами, які, вважаю, є важливими та дієвими. Та й узагалі сьогодні говорити про нову якість правосуддя доводиться навіть у розрізі світових перетворень, які зумовлені, наприклад, тією ж пандемією. Так, КАС України доповнено нормами, які беззаперечно допомагають громадянам вчасно та якісно відновити свої права не наражаючи на небезпеку здоров’я. Зокрема, сьогодні громадяни мають можливість здійснення «безконтактного» судочинства із використанням сучасних технічних засобів. Хоча відеоконференцзв’язок поки що не став повноцінним замінником cудових процесів, проте як елемент засідань і суддівських нарад його використовують у сучасних умовах доволі активно.
Задля оптимальної можливості реалізації принципу доступності правосуддя національний законодавець розробив ряд заходів, серед яких є й запровадження так званого принципу «єдиного вікна», який має стати одним із базових під час вирішення будь-якого питання при розгляді адміністративної справи. Зокрема, громадяни можуть звертатися з будь-якими питаннями, які стосуються розгляду справ, починаючи з подання заяви, документів і закінчуючи особистим прийомом громадян адміністрацією суду та отримання копій судових рішень, виконавчих листів тощо. Крім того, цей інституційний елемент передбачає винятки або максимально можливе полегшення для заявників у судових процесах при вирішенні питання юрисдикції. Так, стаття 169 КАС України в чинній редакції, яка встановлює підстави для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, вже не містить таку підставу для повернення заяви, як «справа не підсудна цьому адміністративному суду». У разі, якщо справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду, суд сам передає її на розгляд такому суду. Передача справи за встановленою підсудністю здійснюється на підставі відповідної ухвали.
Переконаний, що наявні новели позитивно впливатимуть та допомагатимуть під час судового розгляду адміністративної справи. Проте варто подумати над питанням, чому законодавець надав можливість направлення справи за заявою особи про направлення справи за встановленою юрисдикцією виключно судам апеляційної та касаційної інстанцій. Можливо, таке право доцільно надати й судам першої інстанції, бо саме вчасне реагування судом першої інстанції щодо питання визначення юрисдикції надавало б громадянам можливість у найкоротші терміни відновити своє порушене право.
Щодо закону про адмінпроцедури
— Ви самі говорили, що чинне законодавство повинно відповідати сучасним запитам суспільства. Чи потрібні адміністративній юстиції для ефективного захисту порушених прав нові закони та кодекси, зокрема, закон про адміністративні процедури або інші акти?
— Коли ми говоримо про адміністративну юстицію, то маємо на увазі не лише адмінсуди, які розглядають адміністративні спори. Адміністративна юстиція — це також органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які розглядають заяви, звернення, клопотання громадян. І наразі в них немає узагальненої систематизованої процедури розгляду таких звернень. Кожен суб’єкт владних повноважень має свій порядок та свої процедури розгляду цих документів. Така розгалуженість має й негативну складову, а саме ускладнює розгляд подібних справ.
Закон про адміністративні процедури для всіх суб’єктів владних повноважень встановлюватиме однакові правила. Це потрібно хоча б тому, що сьогодні суб’єкти владних повноважень часто не дотримуються навіть своїх базових законів, звідси й виникають конфлікти. Звичайно в кожного такого суб’єкта можуть бути свої особливості, але їх у цій процедурі незначний відсоток. Під час розгляду заяв, звернень громадян всі вони мають діяти однаково. Лише тоді буде потрібна зрозумілість і прозорість. Саме шляхом ухвалення адміністративного акту забезпечується реалізація прав, свобод та інтересів людини.
Зазначу також, що проект Закону «Про адміністративну процедуру», який на сьогодні зареєстровано в парламенті, є далеко не першим. Розробка подібних актів велася ще з початку 2000 років, але в силу різних обставин вони так і не були прийняті. Хочу наголосити, що як Кодекс адміністративного судочинства України, так і закон про адміністративну процедуру забезпечують повноцінну реалізацію один одного. Існування жодного з них окремо не є абсолютно дієвим. Відтак, зважаючи на це, такий закон мав би з’явитися. Більше того від ефективності окремих інститутів адміністративно-процедурного законодавства та якості роботи публічної адміністрації залежить рівень «завантаженості» адмінсудів.
Відомо, що в багатьох західних країнах, у тому числі в окремих пострадянських державах, найрозвиненішою частиною є процедурна. Сьогодні повноцінному здійсненню адміністративного судочинства бракує єдиного адміністративного процедурного акта — згаданого Закону України «Про адміністративну процедуру», яким мають регулюватися відносини органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати владні управлінські функції, з фізичними та юридичними особами щодо прийняття адміністративного акта та його виконання. Саме цим законом мають визначатися сутність адміністративно-правових понять, категорій, використаних у Кодексі адміністративного судочинства України. Відсутність в Україні такого закону — одна з передумов неоднозначного сприйняття сторонами, адміністративним судом обставин справи, предмету доказування, формування неоднакової судової практики в адміністративних справах, ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних адміністративних справах, масштабного оскарження судових рішень в однакових адміністративних справах, зрештою, ускладнення судового захисту прав, свобод, інтересів учасників адміністративно-правових відносин. Відсутність загального адміністративно-процедурного закону призводить до викривлення розвитку адмінзаконодавства, до ухвалення багатьох спеціальних актів, у тому числі спеціальних законів, у результаті чого виникають зайві колізійні конфлікти та подвійне регулювання.
Отже, прийняття вказаного закону залишається нагальною потребою для захисту прав приватних осіб у відносинах із владою, а також гармонійного та раціонального розвитку адмінзаконодавства.
Заразом хочу підкреслити й позитивні зрушення щодо виборчого законодавства, а саме прийняття наприкінці минулого року Виборчого кодексу, що, звичайно, було необхідним та довгоочікуваним кроком, оскільки профільні закони по-різному визначали важливі позиції виборчого кодексу.
— Як, на Вашу думку, вплинуть на розвиток адміністративної юстиції пропозиції, наведені в Меморандумі про економічну та фінансову політику від 2 червня 2020 року?
— Адміністративному процесу, як різновиду судового процесу, властиві особливості, які принципово різнять його від інших видів процесу (цивільного й господарського), — присутність у спірних правовідносинах суб’єкта владних повноважень (суб’єкта делегованих повноважень, носіїв публічних повноважень), принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі (право адміністративного суду виходу за межі позовних вимог, вжиття заходів, необхідних для з’ясування всіх обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи), обов’язок відповідача-суб’єкта владних повноважень доказувати правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності. А сама процесуальна діяльність адміністративного суду, учасників адміністративної справи і процесу обумовлена захистом прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень суб’єктів владних повноважень. Однак, ми не можемо зупинятися на засвоєнні цих знань і ними обмежуватися. Пояснення тому — постійний і стрімкий розвиток адміністративно-процесуальних правовідносин, законодавства й науки про них. Нових форм і змісту набувають суспільні відносини, сьогодні формується нове суспільство, існування і діяльність якого ґрунтується на нових цінностях та орієнтирах. Так само стрімкий розвиток властивий адміністративно-правовим відносинам, зокрема виникають їх нові види. Постійні зміни й оновлення адміністративно-правової дійсності, законодавства обумовлюють об’єктивну потребу в готовності належного сприйняття й оцінки спірних правовідносин в адміністративному процесі, врахування всіх новел, які постають у сфері публічного адміністрування. Таким чином, з метою спрощення та підвищення оперативності розгляду дедалі більшої кількості справ постійно вносяться зміни до Кодексу адміністративного судочинства і в більшості своїй такі зміни є позитивними.
Протягом останнього року держава демонструє намір надати судовій реформі новий імпульс. Значна частина інститутів судової влади змінюється. Окремі з цих ініціатив я цілком підтримую. Разом із тим зазначу, що будь-які реформаторські заходи мають бути глибоко продуманими та забезпечені достатніми ресурсами, інакше вони будуть неконституційними й такими, що порушують право особи на судовий захист.
Спілкувався Федір ІЛЛЮК,
спеціально для ЮВУ
Джерело: Юридичний вісник України
