В Україні
Осучаснення (реформу) прокуратури слід продовжи
Віталій КУЦ, викладач Національної академії прокуратури України,
кандидат юридичних наук, професор,
заслужений юрист України
Практичне осучаснення української прокуратури, розпочате прийняттям Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (є чинним у редакції від 2 липня 2015 року № 578-VIII), продовжилося Законом «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року. Останнім прокуратуру визнано складовою судової гілки влади, що є результатом відповідних євроінтеграційних процесів. Але значення конституційних змін полягає не лише в уточненні місця прокуратури в механізмі здійснення публічної влади (інституціональний аспект), а й у зміні соціальної ролі вітчизняної прокуратури (функціональний аспект). Прокуратура в Україні поступово перетворюється з поліфункціонального органу наглядового типу (азійська модель), на монофункціональний орган судової влади, характерний для Західної Європи, основним завданням якого є протидія злочинності шляхом звинувачення відповідних суб’єктів у вчиненні кримінальних правопорушень.
Функції прокуратури
Про наявність зазначеної тенденції свідчить те, що дві з трьох функції прокуратури, передбачених ст. 131-1 Конституції України, безпосередньо спрямовуються на виконання однієї соціальної ролі — протидії злочинності. Першу з них сформульовано як підтримання публічного обвинувачення в суді, а другу — як організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку. Крім того, в Перехідних положеннях Конституції України йдеться ще про дві тимчасові функції прокуратури, також спрямовані на протидію злочинності: досудове слідство та нагляд за виконанням судових рішень у кримінальних провадженнях (п. 9). Із початком функціонування в Україні Державного бюро розслідувань виконання першої з них de jure припинено, хоча фактично прокуратура продовжуватиме її здійснення, допоки не завершить розпочаті нею кримінальні провадження.
Змінюючи Конституцію, законодавець не насмілився повністю відмовити прокуратурі у виконанні ще однієї функції азійського штибу — представництва інтересів держави у суді. Щоправда, обсяг зазначеної функції максимально обмежено. Її прокуратура продовжує здійснювати лише «у виключних випадках і в порядку, що визначені законом» (п. 3 ст. 131-1 Конституції). З цього приводу звертає на себе увагу колізія, закладена в оновлений текст Конституції: частиною 4 її статті 131-2 проголошується, що представництво особи в суді здійснює адвокат. Держава також є особою у певних правовідносинах.
Хто ж повинен представляти інтереси такої особи в суді: адвокат чи прокурор? Відповідь на це запитання, на наш погляд, змогло б надати приведене у відповідність до Конституції визначення в Законі України «Про прокуратуру» «виключних випадків» представництва, чого з невідомих причин не зроблено до сих пір. Такими випадками доцільно визнати лише факти спричинення державі істотної шкоди вчиненням злочину. Іншими словами, прокурорське представництво інтересів держави має обмежуватися відповідним кримінальним провадженням. Все інше — це поле діяльності адвокатури.
Повільність трансформації прокуратури
Викладене свідчить, що прокуратура в Україні, за зразком західноєвропейських держав, долаючи спротив консервативно налаштованої частини суспільства, на конституційному рівні поступово трансформується в орган публічного обвинувачення у вчиненні кримінального правопорушення. На практичному рівні зазначені трансформації, на жаль, не такі очевидні. Як зазначено вище, до цього часу конституційні новели щодо статусу прокуратури не знайшли повного відображення в галузевому законодавстві, застарілими положеннями якого керуються прокурори в повсякденній практиці, мабуть, уже й забувши про конституційні зміни 2016 року.
На жаль, у процесі осучаснення прокуратури залишилися нездоланими й декілька інших «бастіонів» її азіатчини. Перше — це жорстка, на кшталт військової, підлеглість прокурорів начальникам («єдиноначаліє»). Для західноєвропейських прокуратур є характерним інше: прокурори в них спілкуються між собою виключно мовою процесуальних законів, а не мовою адміністративних команд. Яскравим прикладом позитивного вітчизняного досвіду в зазначеній сфері є скасування адміністративної підлеглості суддів, у результаті чого судді усіх рівнів одержали адміністративно-організаційну незалежність. Черга за прокурорами, які з 2016 року також є представниками судової влади.
Друге — прокурорами мають залишатися лише ті працівники прокуратури, які здійснюють процесуальну прокурорську діяльність. Інших працівників прокуратури доцільно організаційно відокремити від прокуратури та об’єднати в самостійну управлінську структуру з включенням останньої до Державної судової адміністрації. Зазначене цілком «вписується» в реалізацію ідеї віднесення прокуратури до судової гілки влади. До того ж, вказане забезпечить суттєве скорочення штатної кількості працівників регіональних прокуратур і, особливо, Генеральної прокуратури, штати якої «роздуті» останнім часом до неймовірного обсягу.
Пересторога, що відсутність адміністративної підлеглості нижніх ланок прокуратури вищим знизить рівень дисципліни в прокурорських рядах, навряд чи доречна в умовах євроінтеграції, адже побудова прокуратури за військовим типом явно дисонує з європейськими традиціями організації прокурорської діяльності. Така побудова є причиною закостенілості прокурорської системи, джерелом зловживань службовим становищем начальниками та безініціативності, окозамилювання й підлабузництва з боку підлеглих, а також потужним джерелом корупції.
Щодо кадрового забезпечення
Ефективне здійснення основної соціальної ролі прокуратури — протидії злочинності — неможливе без належного кадрового забезпечення вітчизняної прокуратури. Останнє ж залежить від стану професійної підготовки прокурорів. Створена в Україні багаторівнева система такої підготовки, важливим елементом якої виступає Національна академія прокуратури, є характерною для країн європейського континенту. При цьому в багатьох із них в одному навчальному закладі готують і прокурорів, і суддів, забезпечуючи в подальшому вільний перехід із прокуратури до суду і навпаки. У зазначеному є раціональне зерно. Раз прокуратура стала складовою системи правосуддя, то й центр забезпечення спеціальної підготовки працівників цієї системи має бути одним. Прокурори й судді мають професійно «визрівати» в одній атмосфері, що забезпечуватиме в подальшому єдині підходи до здійснення правосуддя суддями та сприяння його здійсненню прокурорами. Сьогодні в Україні така єдність відсутня. Майбутніх суддів у Національній школі починають готувати для здійснення правосуддя за стандартами верховенства права. Прокурорів же продовжують готувати за «канонами» законності, тобто на позитивістських традиціях, основу яких складає ототожнення права із законом, а держави — із суспільством. За таких умов сподівання на єдність прокурорського й суддівського праворозуміння та очікувану суспільством ефективність правосуддя марні.
Підготовка прокурорів: проблемні питання
Українська спільнота поки що не відчула позитивних результатів осучасненої моделі навчання прокурорів. Багаторівнева їх підготовка робить лише перші кроки. При цьому консолідоване бачення її подальших перспектив відсутнє. Зокрема є бажаючі підпорядкувати академію Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів. Багато хто не заперечує проти існуючого сьогодні статусу установи, що функціонує при Генеральній прокуратурі фактично в ролі відомчого тренінгового центру. Дехто, особливо нинішнє керівництво Національної академії прокуратури, ностальгує за її вчорашнім статусом як вищого закладу освіти, забуваючи при цьому про невідповідність такої моделі європейським традиціям, дезорієнтуючи тим самим колектив академії, замість того, аби націлювати його на ефективну роботу в нових умовах. Акцентую увагу на нинішньому керівництві не випадково. Справа в тім, що ректора, першого проректора з навчально-методичної та наукової роботи, начальника відділу організації і координації навчально-методичної роботи, деяких інших «начальників» було інтегровано до прокурорської академії із системи МВС України. Чому саме із системи МВС? Тому, що Генеральним прокурором випадково став колишній міністр внутрішніх справ. Якби прокуратуру очолив колишній фіскал, керівників академії рекрутували б, мабуть, із числа митників чи податківців. Не кажучи вже про те, що жоден з нинішніх очільників прокурорської академії ніколи не мав жодного стосунку до правосуддя й прокуратури. Зауважу, що всі вони виховувалися в міліцейському «дусі», основу якого складає загальновідоме: «Я начальник — ти дурак». Їм важко усвідомити, що Національна академія прокуратури України не є ні класичним вищим навчальним закладом, ні навчальним закладом зі спеціальним статусом, на кшталт НАВСУ (Національної академії внутрішніх справ України). Як результат, непослідовність управлінських рішень, роздутість штату організаторів і контролерів навчально-наукового процесу, неймовірний розгул формалізму й бюрократії, гонитва за зовнішніми атрибутами успіху на шкоду змістовній складовій діяльності академії і багато інших негараздів, характерних для дилетантського підходу до управління нею. А ще — нездоланна прірва між керівною ланкою та колективом працівників закладу, що породжує взаємну недовіру з усіма її негативними наслідками. Виправити ситуацію можливо лише рішучими заходами, щонайменше терміновою заміною керівного складу академії на компетентних фахівців, позбавлених надмірної, нічим не обґрунтованої амбітності, що почасти межує з відвертим хамством.
Що потрібно зробити?
Але існує й більш радикальний шлях оновлення «кузні» прокурорських кадрів. На мій погляд, слід створити єдину Академію правосуддя України шляхом об’єднання Національної школи суддів з Національною академією прокуратури. Академія правосуддя України має підпорядковуватися єдиній судово-прокурорській адміністрації, яку також потрібно створювати з означених вище міркувань. Остання має стати органом реалізації державної політики забезпечення судової влади суддівськими та прокурорськими кадрами.
Виключно важливим є належне правове забезпечення діяльності майбутньої академії правосуддя. У всякому випадку, не таким, яким сьогодні є правове забезпечення Національної академії прокуратури України. Відповідно до ч. 2 ст. 80 Закону «Про прокуратуру» на академію не поширюються положення законодавства про вищу освіту, тобто не лише Закон України «Про вищу освіту», а й інші нормативні акти в зазначеній сфері, зокрема Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність». Цим академію позбавлено можливості виступати суб’єктом наукової та науково-технічної діяльності, без яких неможливо забезпечити інноваційний підхід до організації та здійснення процесу спеціальної підготовки й підвищення кваліфікації прокурорів, а також унеможливлено підготовку науково-педагогічних кадрів для поповнення викладацького складу академії кваліфікованими працівниками.
Із метою усунення зазначеної недоречності у відповідному законі, що регулюватиме діяльність майбутньої Академії правосуддя України, слід вказати, що на неї не розповсюджується лише дія Закону України «Про вищу освіту». Це відкриє можливість, керуючись Законом України «Про наукову і науково-технічну діяльність», здійснювати в академії наукові дослідження в галузі суддівства та прокурорської діяльності й запроваджувати їх у навчальний процес та суддівсько-прокурорську практику. Крім того, це дозволить здійснювати підготовку науково-викладацького складу, оскільки зробить можливим відкриття аспірантури, докторантури, створення спеціалізованих вчених рад тощо.
При всій значимості належної організації підготовки прокурорських кадрів, усе ж найважливішим аспектом осучаснення української прокуратури є усвідомлення того, що її основна соціальна роль полягає в протидії злочинності шляхом своєчасного, правомірного й ефективного реагування на кримінальні правопорушення звинуваченням відповідних суб’єктів у їх вчиненні. Епоха прокуратури наглядового типу в Україні залишилася в минулому. Наглядати чи споглядати за виконанням законів також є відлунням минувшини. Виконання законів слід контролювати, для чого існує сукупність відповідних органів законодавчої та виконавчої влади.
Джерело: Юридичний вісник України
