Початок фіналу епопеї «морозних коефіцієнтів» Ухвалене пілотне рішення Верховного Суду

Юрій Котнюк, ЮВУ

Минулий місяць виявився надзвичайно щедрим на події у війні за так звані «морозні коефіцієнти», яка з жовтня 2018 року точиться між газорозподільними підприємствами й деякими державними установами. Найбільш важливою з них є постанова, ухвалена 24 грудня Верховним Судом у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Житомиргаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому позивач просив скасувати постанову НКРЕКП від 23.11.2018 р., котрою йому заборонялося приводити до стандартних умов об’єми газу, доставлені побутовим споживачам. Саме цей вердикт може покласти початок сталій судовій практиці в даному питанні.

Початок війни — жовтень 2018-го

Стисло нагадаємо, з чого все почалося. У жовтні 2018 року мешканці шістнадцяти областей України несподівано для себе почали отримувати від своїх газопостачальних організацій платіжні повідомлення, в яких пропонувалося заплатити за дещо більший обсяг газу, аніж той, який показували їхні побутові лічильники, оскільки він був помножений на якісь незрозумілі народу коефіцієнти, котрі згодом прозвали «морозними». Це сталося тому, що двадцять газорозподільних підприємств, які обслуговували ці двадцять областей (в народі їх називають облгазами) почали приводити доставлені об’єми газу до стандартних умов.

Це викликало серед людей неабияку хвилю обурення, підтриману не лише окремими народними депутатами, які тільки й чекають приводу «побузити», а й самим тодішнім Прем’єр-міністром Володимиром Гройсманом. У той момент він перебував у досить скрутному становищі: йому потрібно було якось пояснити країні, чому необхідно підвищувати ціни на газ після того, як він два роки запевняв, що економіка під його чуйним керівництвом стрімко набирає вагу та й узагалі з кожним днем «росте процент жирів у маслах». Звістка про те, що облгази своїми коефіцієнтами ще більше підсилюють роздратування в суспільстві, подіяло на нього, як червоне на бика, а тому 23 листопада 2018 року нібито незалежний регулятор в особі НКРЕКП видав сорок постанов, кожна з яких була адресована персонально кожному з сорока газорозподільних підприємств, які забороняли їм приводити об’єми газу до стандартних умов.

Тут виникає питання, чому сорок, якщо все це можна було зробити однією постановою? Це коли, наприклад, для кожного з облгазів встановлюється свій окремий тариф на доставку газу розподільними трубопроводами, тоді ще більш-менш зрозуміло, оскільки різні постанови міститимуть різні цифри. А тут кілька рядків одного й того ж тексту і сорок різних постанов. Причину такої чудасії ще рік тому пояснила тодішня очільниця НКРЕКП Оксана Кривенко: якщо, мовляв, зробити одну постанову для всіх, то це буде регуляторний акт, для прийняття якого необхідна згода Державної регуляторної служби, а якщо прийняти сорок постанов для кожного облгазу, то вони будуть вважатися актом індивідуальної дії, для процедури прийняття якого погодження згаданого відомства не вимагає. Тож даний маневр свідчить про те, що в НКРЕКП були вагомі побоювання того, що Державна регуляторна служба відмовить їй з цього приводу.

Одразу ж після ухвалення цих сорока постанов двадцять із них були оскаржені в Окружному адміністративному суді міста Києва двадцятьма газорозподільними підприємствами, які неформально входять до так званої Регіональної газової компанії, реальним власником якого вважають вже скоро шість років як «віденського в’язня» Дмитра Фірташа. Чому не всі облгази, а саме фірташевські, затіяли цю фронду, і чому саме в жовтні 2018 року — на ці запитання, на жаль, у відкритих джерелах зрозумілої відповіді не знайти, а тому ми спробуємо в максимально доступній формі пояснити читачам, що таке ці «морозні коефіцієнти» і з чим їх їдять.

Дещо про фізичні властивості газу

Як відомо, газ — специфічний продукт, який має властивість міняти свій об’єм залежно від коливань температури: коли холоднішає, він стискається, коли теплішає — навпаки, розширюється. Якби його міряли кілограмами, кіловат-годинами, джоулями чи калоріями, воно б ще нічого, але в нашій країні він обраховується кубометрами, а тому ще на зорі розвитку газової промисловості виникла необхідність придумати одні для всіх умови його обліку. Це було зроблено ще в 1963 році, коли Державний комітет стандартів, мір та вимірювальних приладів СРСР оголосив усім, що стандартною умовою для визначення об’єму газу є температура плюс 20°С, тиск 760 міліметрів ртутного стовпчика й нульова вологість. Цей порядок застосовується й донині — він офіційно закріплений Законом України «Про ринок природного газу».

Утім, аж до 2018 року приведення об’ємів одержаного газу до стандартних умов мало значення лише для комерційно-промислових споживачів. Для цього профільні галузеві фахівці намалювали таблицю коефіцієнтів, на які належало множити отриманий газ відповідно до місяця року й регіону. У Києві, наприклад, його значення коливалися від 0,98 в липні до 1,10 у січні. Але й це ще не все — неабияке значення мала та обставина, де саме знаходиться лічильник газу — надворі чи в приміщенні, і якщо в приміщенні, то якому — опалюваному, чи ні, а якщо опалюваному, то яка відстань труби від точки входу в приміщення до лічильника, аби визначити, наскільки він встиг нагрітися. Усе це було викладено в низці нормативно-правових документів, розроблених ще на початку століття Міністерством палива і енергетики України, як органом, уповноваженим на здійснення держаної політики в галузі нафти й газу. Один із них було затверджено його наказом від 26.02.2004 р. № 116 під назвою «Методика приведення об’єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників». Запам’ятайте її назву й номер, а особливо той факт, що вона мала кілька додатків, у яких і містилися таблиці з «морозними коефіцієнтами» для всіх місяців, регіонів та типів приміщень.

Справа в тому, що в судових баталіях, які тривали протягом 2019 року, саме на цьому документі немов світ клином зійшовся. Зверніть увагу — в назві цієї методики міститься словосполучення «побутові лічильники», в її преамбулі чітко сказано, що вона призначена для використання у стосунках між суб’єктами господарювання, а відтак не може застосовуватися в операціях, стороною яких є побутові споживачі. У чому розгадка цієї абракадабри? Для цього нам доведеться ненадовго повернутися в ті часи, коли всі облгази були в одній особі як газопостачальними, так і газорозподільними організаціями, і при цьому перебували у складі Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України». Це виражалося в тому, що формально всі ці підприємства мали статус акціонерних товариств, єдиним акціонером яких був Нафтогаз. Він продавав їм газ оптом, а вони перепродували його вроздріб побутовим споживачам й одночасно доставляли їм паливо розподільними трубопроводами. Але тут є важлива деталь: Нафтогаз продавав облгазам товар в об’ємах, приведених до стандартних умов, а облгази передавали людям газ в об’ємах, не приведених до них, тобто не помножених на «морозні коефіцієнти».

За свідченням самого Нафтогазу, ця різниця становить близько 3,44 відсотка. Правда, вказана цифра була названа представником цієї компанії не тоді, на початку 2000-х років, а зовсім недавно — під час розслідування, яке проводилося в 2019 році Антимонопольним комітетом України. Її, напевне, не варто вважати абсолютно достовірною, проте можна більш-менш сприймати за орієнтовну. Таким чином, облгази, а відтак і сам Нафтогаз, мали би нести збитки від незастосування «морозних коефіцієнтів», якби не придумали спосіб стягувати їх зі своїх клієнтів. Тоді це робилося наступним чином. Облгаз рахував усі свої витрати, пов’язані з придбанням газу, обслуговуванням мереж і ще з десятками інших позицій, у тому числі і втрат від неприведення обсягів газу до стандартних умов. Потім усі розрахунки подавалися до галузевого регулятора, який тоді називався НКРЕ, а той уже, поділивши витрачені облгазом гривні на доставлені ним же кубометри, виводив середньостатистичний тариф на газ для побутових споживачів. Саме тому Методика № 116 була присвячена операціям з показниками побутових лічильників, але побутові споживачі, в оселях яких вони були встановлені, в більшості своїй ні сном, ні духом не знали про існування ні стандартних умов, ні «морозних коефіцієнтів».

Новації Кодексу газорозподільних систем

Станом на 2015 рік, коли Верховною Радою було ухвалено Закон України «Про ринок природного газу», облгази було приватизовано і в Нафтогазу контрольний пакет (50 відсотків плюс одна акція) залишився лише в одному з них — «Кіровоградгазі». Зазначимо, що приватизовані були, образно кажучи, лише столи, стільці і комп’ютери, бо самі газорозподільні мережі залишилися в державній власності й лише вважалися передані в оплатну експлуатацію газорозподільним підприємствам. Тоді ж відбулося й розділення облгазів на газорозподільні підприємства і газопостачальні організації — перші здійснювали тільки доставку газу розподільними трубопроводами, за що одержували оплату за тарифами, встановленими НКРЕКП, а другі, яких в народі називають газзбутами, займалися тільки роздрібним продажем газу побутовим споживачам, придбаного в Нафтогазу, отримуючи за це фіксовану урядом торгову націнку в розмірі 2,5 %. Утім, набагато важливішою була інша обставина — після Революції Гідності привати зовані структурами Фірташа облгази, які при попередньому керівництві Нафтогазу були «улюбленими дочками», при новому стали «ненависними падчерками». Приблизно таке ж ставлення до них було і з боку уряду та НКРЕКП, але повернімося від політичних питань до суто юридичних.

Кодекс газорозподільних систем, прийнятий у 2015 році постановою НКРЕКП, зберігав колишню практику нарахувань «морозних коефіцієнтів», які включалися до складу тарифів на розподіл газу. Але потім Нацкомісія передумала й вирішила з січня 2017 року запровадити новий порядок, відповідно до якого облгази множили передані людям об’єми газу на «морозні коефіцієнти», а інформацію про отримані обсяги передавали газзбутам, а ті вже мали виставляти рахунки населенню за об’єми газу, приведені до стандартних умов. У зв’язку з цим до Кодексу ГРС були внесені поправки, якими з тексту цього документа вилучалися всі посилання на методики мінпаливенерго, відповідно до яких «морозні коефіцієнти» включалися до виробничо-технологічних втрат газорозподільних підприємств. Натомість до названого вище кодексу було додано розділ XV, яким регламентувалося їх стягнення безпосередньо з побутових споживачів. Причому це було зроблено в доволі хитрий спосіб, який припускав можливість подвійного тлумачення, оскільки в новоспеченому розділі кодексу містилося положення про те, що об’єми газу мають приводитися до стандартних умов згідно з додатками до згаданої вище Методики № 116, хоча сама ця Методика, нагадаємо, була призначена лише для розрахунків між представниками промислового сектора.

Кого вони стосуються — статистична довідка

Проте застосовувати ці коефіцієнти стали не всі облгази, а тільки ті двадцять, які пов’язані з персоною Фірташа, і не з січня 2017-го, а з жовтня 2018-го. Не будемо гадати чому, лише повідомимо, кого саме безпосередньо стосувалася дана ініціатива. Якщо вірити інформації, що міститься в матеріалах розслідування АМКУ, станом на 2019 рік двадцять газорозподільних підприємств Регіональної газової компанії на своїх ліцензованих територіях сумарно обслуговують 8,146 мільйона домогосподарств, з яких лише 6,875 мільйона обладнані побутовими лічильниками. З цієї кількості близько восьмиста тисяч мають лічильники, обладнані пристроями для автоматичного вимірювання температури, тиску й вологості, які показують на своїх табло об’єми газу, вже приведені до стандартних умов. Тож виходить, що близько шести мільйонам домогосподарств болить питання про те, чи буде визнано законним, чи ні застосування «морозних коефіцієнтів». Для них ціна питання — близько 3,44 відсотка суми, яку вони звично платять за газ. Зазначимо, що для «споживачів на конфорці» це відносно невеликі суми, а от для тих, хто використовує газ для опалення приміщення й підігріву, вони значно більші.

Загадка Методики № 116

Тепер безпосередньо про хід бойових дій. Станом на 23 грудня минулого року з двадцяти поданих до Окружного адміністративного суду міста Києва позовних заяв було розглянуто 13, з них 12 — на користь позивачів і лише одна — на користь НКРЕКП — у цьому випадку невдача спіткала «Харківгаз». Причому з цих 12 рішень, яким були задоволені позовні вимоги облгазів, 10 уже пройшли через сито другої інстанції й були залишені без змін постановами Шостого апеляційного адміністративного суду.

Але це ще не все. Оскільки бунтівні облгази не виконали вимог постанов регулятора й продовжували застосовувати «морозні коефіцієнти» постановами НКРЕКП на них за порушення ліцензійних умов були накладені штрафи в сумі 850 тисяч гривень. Причому на деяких із них двічі. Ці постанови також були оскаржені оштрафованими облгазами. Їхні позови розглядалися вже не в одному ОАС Києва, а в різних окружних адміністративних судах — за місцем дислокації регіональних управлінь НКРЕКП. Саме тому судова практика оскарження цих штрафних постанов виглядає більш різнобарвною. По суті справи розгляд питання про законність чи незаконність постанови про накладення штрафу на той чи інший облгаз автоматично перетворився на розгляд питання про законність чи незаконність застосування «морозних коефіцієнтів».

Утім, інакше й бути не могло. Якщо відкинути зайве, то аргументи суддів, як «за», так і «проти», зводяться до різного тлумачення норми про застосування Методики № 116. Одні вважають, що раз сама ця методика не призначена для побутових споживачів, то й додатки до неї також не підлягають застосуванню в розрахунках із ними. Інші наполягають на тому, що положення Кодексу ГРМ відсилають не до самої методики, а до числових значень коефіцієнтів, що містяться в додатках до неї. Навести ясність у цьому питанні могло би Міністерство енергетики й вугільної промисловості, яке вважається правонаступником мінпаливенерго і має право вносити поправки до затверджених останнім методик, але, судячи з усього, керівництво даного відомства цілком влаштовує ситуація, коли облгази та НКРЕКП блукають у трьох соснах.

Свій окремий фронт у цій війні вирішив відкрити ще й Антимонопольний комітет, який на прохання НКРЕКП у березні 2019 року розпочав розслідування стосовно цих двадцяти облгазів, а в серпні — стосовно 16 тісно пов’язаних із ним газзбутів. Проаналізувавши ситуацію, АМКУ фактично визнав, що газорозподільні підприємства зазнають збитків через те, що їхні втрати від незастосування «морозних коефіцієнтів» не відшкодовуються ні шляхом їх включення до тарифів на розподіл, ні шляхом безпосереднього стягнення сум різниці з побутових споживачів, але разом із тим вирішив, що в межах чинного Кодексу ГРМ не можна приводити об’єми доставленого споживачам газу до стандартних умов. Саме тому шістнадцятьма рішеннями АМКУ від 10 грудня 2019 року на обидві категорії «підслідних» було накладено штрафи, загальна сума яких становить 278 мільйонів гривень, але вже не за порушення ліцензійних умов, а за зловживання монопольним становищем: облгази за те, що застосовували «морозні коефіцієнти», а газзбути за те, що нараховували споживачам плату за обсяги поставленого газу, помножені на ці коефіцієнти.

Перший фініш

Акціонерне товариство «Житомиргаз» було в числі тих двадцяти газорозподільних підприємств, які одразу ж оскаржили адресовані їм постанови НКРЕКП, і саме йому пощастило першим дійти до фінішу. Його позов було задоволено рішенням ОАС Києва від 19.06.2019 р., залишеним без змін постановою Шостого ААС від 24.09.2019 р. Нацкомісія з цими вердиктами не погодилася й подала касаційну скаргу, але колегії суддів Верховного Суду вони видалися непереконливими. Зокрема, юристи регулятора вперто ставили на вже давно биту карту, тобто наполягали на тому, що втрати від неприведення об’ємів переданого побутовим споживачам газу до стандартних умов покриваються тарифами, які ці самі споживачі платять облгазам за послуги транспортування газу розподільними трубопроводами. На підтвердження даної тези вони надали суду офіційні документи, з яких, на думку суддів, зовсім не випливало, що так воно і є. Така позиція представників НКРЕКП виглядає тим більше дивною, що навіть Антимонопольний комітет у ході свого розслідування визнав той факт, що втрати від незастосування «морозних коефіцієнтів» не були включені до тарифів.

Ключовим же моментом постанови ВС стало роз’яснення ситуації з багатостраждальною Методикою № 116, посилання на додатки до якої міститься в пункті 5 глави 1 розділу XV Кодексу ГРС, яке так по-різному тлумачили сторони спору. Колегія суддів погодилася з тим, що дійсно, відповідно до преамбули цієї методики її дія поширюється на суб’єктів господарювання, які в господарсько-виробничій діяльності для вимірювання об’єму спожитого газу використовують лічильники. Проте Кодексом ГРС передбачено необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений у додатках до Методики № 116, а не власне самої цієї методики.

Виходячи з цього, касаційна скарга НКРЕКП була залишена без задоволення, а рішення попередніх судів, якими була скасована постанова регулятора про заборону застосування «морозних коефіцієнтів» — без змін. Тож тепер слід чекати, що і в інших подібних справах будуть ухвалені аналогічні рішення. Принаймні в суді останньої інстанції. А 16 рішень АМКУ, судячи з усього, теж приречені на скасування, якщо оштрафовані облгази і газзбути їх оскаржать.

Броварський зигзаг

У контексті порушеної теми хотілось би згадати одне судове рішення, яке стосується безпосередньо побутового споживача. У квітні 2019 року один мешканець Броварського району (Київщина) подав до тамтешнього міськрайонного суду позов, у якому оскаржив дії Товариства з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз Збут», яке протягом п’яти місяців — із жовтня 2018-го по лютий 2019го років — унаслідок приведення спожитого ним об’єму газу до стандартних умов нарахувало йому зайві, на його думку, 227 кубічних метрів газу, за які вимагало сплатити 1 928 гривень. Його позовні вимоги полягали в тому, щоб, по-перше, визнати заборгованість на вказану вище суму недійсною, по-друге, зобов’язати відповідача провести перерахунок обсягів газу, спожитого протягом зазначеного періоду.

Рішенням Броварського міськрайсуду від 8.08.2019 р. позов було задоволено, оскільки суддя розтлумачив значення Методики № 116 не на користь «Київоблгаз Збуту». Зате Київський апеляційний суд, який переглядав справу за апеляційною скаргою відповідача, не став обтяжувати себе тлумаченням цієї методики, натомість звернувши увагу на інше питання.

Справа в тому, що об’єми спожитого газу приводила до стандартних умов не газопостачальна організація Київобл газ Збут», а газорозподільне підприємство «Київоблгаз». І хоча вони дуже пов’язані між собою особи, оскільки друга з них є засновником першої, але все ж таки це різні суб’єкти господарювання. «Київоблгаз» рахував обсяги спожитого мешканцем Броварського району газу (правильно чи ні — то вже діло десяте), а «Київоблгаз Збут» на підставі отриманої інформації вже лише рахував вартість отриманого палива.

За таких обставин «Київоблгаз» мав бути залучений до розгляду даної справи, а оскільки цього зроблено не було, то дана обставина унеможливлює ухвалення законного рішення. При цьому судді зазначили, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача, натомість встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову — обов’язком суду, який виконується під час розгляду справи.

Виходячи з цього, постановою Київського апеляційного суду рішення Броварського міськрайсуду було скасоване й ухвалене нове, яким позивачеві було відмовлено в задоволенні позовних вимог. Що, звичайно, не позбавляє його права подати новий позов, обравши відповідачами як «Київоблгаз Збут», так і «Київоблгаз».

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути