В Україні
Віктор Грищук: «Заяви про те, що Вища рада правосуддя, нібито, саботувала створення ВККСУ, повністю політично маніпулятивні»
Парадоксальна ситуація, що склалася наразі в судовій системі, має декілька параметрів свого виміру. По-перше, вона шкодить загальній справі виконання конституційного завдання низкою органів із забезпечення висококваліфікованими суддівськими кадрами. Всі ніби синхронно роблять свої справи, а вони, справи, стоять на місці. Як відомо, чинний закон № 193-IX (проект закону №1008) був внесений Володимиром Зеленським у перший день роботи нової Верховної Ради і набув чинності в листопаді 2019 року. Він передбачає перезавантаження Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі — ВККСУ) та, частково, Вищої ради правосуддя (далі — ВРП). Разом із тим, сьогодні прийняте ВРП Положення про конкурс до Вищої кваліфікаційної комісії суддів дехто вважає таким, що не відповідає закону й фактично нівелює роль міжнародних експертів, про що неодноразово зазначалося в ЗМІ. Вища рада правосуддя категорично не погоджується з такою позицією експертів і журналістів, доводячи, що все зробила правильно. Як наслідок, збіг строк формування ВККСУ й подальше впровадження закону заблоковане. У цьому контексті є також питання щодо створення етичної комісії, яка мала очистити й саму ВРП від членів із сумнівною репутацією. Експерти вважають, що Вища рада правосуддя блокує створення цієї комісії, адже не делегує своїх представників до складу комісії, що, нібито, свідчить про небажання ради розпочати активну роботу. Ситуація ускладнюється ще й тим, що, як стверджують ті ж експерти, конкурсна комісія з обирання членів ВККСУ, має сама й визначати правила конкурсу, відтак, така комісія не повинна залежати в питаннях проведення конкурсу від ВРП, оскільки в останньої є інтерес контролювати ВККСУ. Врешті-решт професійні громадські об’єднання та експерти закликали Президента втрутитися в ситуацію й не робити вигляд, що із попереднім судовим законом все завершилося, а внести законопроект, який розблокує судову реформу – усунувши будь-які перешкоди і нарешті запустивши судову реформу такою, як вона бачилася. Аби не бути суб’єктивними, редакція ЮВУ запросила до розмови на цю тему члена ВРП Віктора ГРИЩУКА, людину знану, відомого науковця, доктора юридичних наук, професора, члена-кореспондента НАПрНУ, заслуженого юриста України. Отже, як бачать ситуацію в самій ВРП?
— Вікторе Климовичу, що Ви можете сказати про ефективність законодавчого врегулювання діяльності цього органу суддівського врядування?
— Для початку скажу, що, зокрема, Вища рада правосуддя як орган суддівського врядування з такою назвою був створений лише три роки тому. Тож українська судова система фактично вперше отримала орган врядування, який було створено відповідно до європейських стандартів формування судових рад, — більшість у складі ВРП належить суддям, обраним самими суддями. Позитивним при цьому є те, що Україна зберегла змішаний принцип формування цього органу, що дає змогу зібрати у складі ради представників практично всіх юридичних професій, які беруть участь у процесі забезпечення здійснення правосуддя. Як представник української юридичної школи, науковець, я вважаю це ключовим моментом у демократизації системи правосуддя України. Й головне, що наша країна в даному випадку рухається у фарватері загальноєвропейської тенденції, де суддівське врядування є усталеним демократичним інститутом громадянського суспільства.
Водночас три роки – це вже достатній час для того, аби проаналізувати, як ви правильно зауважили, ефективність законодавчого врегулювання наданих Вищій раді правосуддя повноважень. Якщо до 2016 року цей орган вирішував по суті три основні завдання – внесення подань Президентові про призначення суддів уперше, питання несумісності та відповідальності суддів і прокурорів, то відповідно до статті 131 Конституції України та статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», що набув чинності 5 січня 2017 року, повноваження ради істотно змінилися. Сьогодні це не лише розгляд питань щодо призначення суддів на посади, звільнення з посад, дисциплінарної відповідальності. Це й питання захисту незалежності та авторитету правосуддя, взаємодія з виконавчою та законодавчою владою. Окрім того, Вища рада правосуддя надає Верховній Раді України обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнює пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів. ВРП також здійснює функції головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення своєї діяльності; має право брати участь у визначенні видатків Державного бюджету на утримання судів, органів та установ системи правосуддя відповідно до Бюджетного кодексу України.
Важливою є й функція зі створення допоміжних органів для виконання низки повноважень, які стоять перед Вищою радою правосуддя. Зокрема, на виконання закону були створені дисциплінарні палати, Комісія з питань вищого корпусу державної служби у системі правосуддя. Відповідно до Закону 193-IX, прийнятого у 2019 році, Рада отримала, зокрема, повноваження щодо формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердження порядку складення відбіркового іспиту та методику оцінювання його результатів, затвердження положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, порядок формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді тощо). Серед повноважень і розробка та погодження внутрішніх нормативних актів — Положення про Єдину судову інформаційну (автоматизовану) систему, Положення про Державну судову адміністрацію України та типове положення про її територіальні управління, Положення про Службу судової охорони, Положення про проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя, Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя, Порядок ведення Єдиного державного реєстру судових рішень.
Звичайно, що життя не стоїть на місці. Воно постійно породжує нові й нові виклики та завдання, як наприклад, вирішення поточних питань роботи судової системи у надзвичайних ситуаціях. У 2014—2019 роках це було питання долі судів та суддів із тимчасово окупованих територій України.
Робота в умовах карантину
Сьогодні – це сприяння вирішенню питань роботи судової влади в умовах карантину. Звісно, за минулий час назріло багато гострих питань щодо вдосконалення чинного законодавства в частині діяльності як судів, так і Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії України. Як не дивно, але складається враження, що сучасну виконавчу і законодавчу владу це не зовсім цікавить. Куди важливішими для них, як видається, є популістські питання про зміну персоналій у судах та органах суддівського врядування, зменшення суддівської винагороди тощо.
— Які наступні етапи судової реформи вважаєте найголовнішими?
Щодо наступного етапу судової реформи, то, напевне, ним має стати реформа управління та взаємодії в середині судової системи. Очевидно, що без налагодженої системи управління досить складно нести відповідальність за кінцевий результат. Поки що цей механізм досить неповороткий, усі органи, буцімто, й самостійні, але так чи інакше все ж залежать один від одного в різних процедурах, частково регулюють питання в різних сферах. Наприклад, неможливо вирішити ряд питань без рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Її відсутність, в силу якоїсь із причин, блокує весь процес конкурсів для призначення або переведення суддів.
Ще одне важливе. На жаль, у прийнятих Верховною Радою Законах України «Про Вищу раду правосуддя» та «Про судоустрій і статус суддів» є ряд норм дискримінаційного характеру, які порушують конституційний принцип рівності членів ВРП перед законом. Йдеться про право на збереження попереднього місця роботи, на відставку, на додаткову відпустку, на визначення розміру винагороди. Перших три права є лише у членів Вищої ради правосуддя, які є суддями. Істотно відрізняється розмір винагороди не лише членів Вищої ради правосуддя, які не є суддями, але й між тими з них, які є суддями. Причиною останньої невідповідності стало некваліфіковане втручання законодавця в регулювання винагороди суддів Верховного Суду, а саме скасування коефіцієнту 1,5 до її розрахунку. Такої дискримінаційної ситуації немає в жодному конституційному органі як в Україні, так і за її межами.
— Як, власне працюють Вища рада правосуддя та суди в умовах епідемії коронавірусу?
— Вища рада правосуддя на засіданні 26 березня ухвалила рішення «Про доступ до правосуддя в умовах пандемії гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2». Ми всі слідкували за розвитком подій в інших державах. Бачили рішення Європейського суду з прав людини, який взяв до уваги останні рішення французької влади та Ради Європи у зв’язку зі світовою кризою в сфері охорони здоров’я, що виникла через поширення коронавірусу, та оголосив про низку виняткових заходів. Суд перейшов на роботу у дистанційному режимі. Приміщення Європейського суду з прав людини наразі недоступні для громадськості, а засідання, призначені на березень та квітень, скасовано.
Шестимісячний термін подання заяв відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у ЄСПА є винятково призупиненим на один місяць, починаючи із 16 березня. Подібні заходи були запроваджені в США, Канаді, інших державах.
— Може й українським судам та законотворцями варто подбати про учасників судових процесів шляхом застосування більшжорстких обмежень?
— Подібні заходи вже запроваджені в Україні. Проте ми повинні пам’ятати, що право на справедливий суд не може бути обмежене навіть в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Між правом особи на безпечне для життя і здоров’я довкілля та правом на справедливий суд переважає природне право осіб на життя та безпечне довкілля, обов’язок щодо забезпечення якого покладено на державу. Тому Вища рада правосуддя 26 березня й ухвалила згадане мною рішення, яким звернулася до Президента України, Верховної Ради України із пропозицією внести зміни до процесуальних кодексів, які б забезпечили право осіб на доступ до правосуддя в умовах карантину.
Вища рада правосуддя також звернулася до Державної судової адміністрації України та Служби судової охорони щодо невідкладного розроблення змін до Положення про тимчасовий порядок забезпечення охорони судів, органів та установ системи правосуддя, а також підтримання громадського порядку в них, якими передбачити особливості пропуску осіб до суду з урахуванням приписів постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211.
У свою чергу ДСА України, за нашим зверненням, прискорила роботи над Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою аби підсистема «Електронний суд» запрацювала.
У складній ситуації карантину ВРП продовжує свою роботу, в тому числі проводяться її пленарні засідання, на яких розглядаються відповідні питання. З 27 квітня Вища рада правосуддя розпочала розгляд у режимі відеоконференції питань щодо внесення подання Президентові України для призначення 467 кандидатів на посади суддів місцевих судів, які очікують на таке призначення вже понад 8 місяців. Першими плануємо розглянути в такому режимі внесення подань главі держави на призначення кандидатів на посади суддів до тих судів, де немає жодного повноважного судді або таких суддів у суді менше половини.
Вища рада правосуддя також рекомендувала судам неухильно дотримуватися приписів постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 щодо запровадження карантину, безперервно здійснювати судочинство у невідкладних справах, які визначені процесуальними кодексами, з дотриманням балансу між правом на безпечне довкілля для суддів, сторін у справах та правом доступу до правосуддя; за можливості проводити судові засідання в режимі відеоконференцій; на час терміну дії карантину організувати гнучкий графік роботи суддів та працівників апаратів судів. Окрім того, зборам суддів рекомендовано вирішити питання щодо чергування суддів для вирішення невідкладних процесуальних питань та невідкладних справ в особливих видах проваджень, а ще — обмежити доступ у судові засідання осіб, які не є учасниками проваджень, а самі судові засідання проводити з використанням суддями та сторонами у справах засобів індивідуального захисту.
На цей період судам рекомендовано перейти на опрацювання електронної кореспонденції; забезпечити працівникам апарату суду можливість виконання посадових обов’язків дистанційно, поінформувати учасників судових процесів про можливість відкладення розгляду справ у зв’язку із карантинними заходами. Таким чином, працюючи в ситуації нових ризиків та надмірного навантаження, судова система не зупинила здійснювати правосуддя в цих складних карантинних умовах. Принагідно зазначу, що річне навантаження на суддю в окремих українських судах становить понад три тисячі, а то й більше, справ, що разюче суперечить європейському рівню річного навантаження на суддю.
Із метою оперативного напрацювання органами системи правосуддя пропозицій щодо здійснення ефективних заходів, спрямованих на забезпечення стабільної роботи судів, органів системи правосуддя в умовах карантину, при Вищій раді правосуддя створено координаційну раду у складі голів Вищої ради правосуддя, Верховного Суду, Ради суддів України, Державної судової адміністрації України, Служби судової охорони, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, Генерального прокурора, Міністра юстиції України та голови Національної асоціації адвокатів України.
Ще одне. Члени Вищої ради правосуддя за власною ініціативою зібрали близько 180 000 гривень і закупили необхідну медичну апаратуру для однієї з лікарень Києва, яка здійснює лікувальні заходи щодо хворих короновірусом.
— Завдань перед ВРП стоїть багато чи справляється нинішній склад Ради із цим обсягом?
— Як відомо, Вища рада правосуддя є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування. Це, в першу чергу, відповідальність перед судовою владою, правовим співтовариством за належну роботу судової системи. Цю відповідальність ми чітко усвідомлюємо й робимо все можливе для належного виконання покладених функцій. Проте вже сьогодні очевидно, що цей комплекс завдань є надзвичайно об’ємним, а українська судова система досить велика, адже йдеться про понад 800 судів, органів та установ системи правосуддя, складну та розгалужену систему органів управління.
— Як Рада працювала минулі три роки, чи могла вона виконати увесь обсяг повноважень?
— Давайте подивимося на цифри. Нагадаю, що Вища рада правосуддя згідно з законом складається з 21-ої особи. Суб’єктами формування ВРП фактично призначено лише 16 осіб. Крім цього, до її складу входить Голова Верховного Суду – за посадою. Не призначила ще своїх двох представників Верховна Рада України, по одному – Всеукраїнська конференція прокурорів та з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Тому фактично працює не 21 людина, а 17.
Притому, із січня 2017 року на розгляді трьох дисциплінарних палат ради перебувало понад 40 000 скарг на дії суддів, зокрема, 13 000 скарг було передано з Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. В 2017 році членами Вищої ради правосуддя було розглянуто – 6 700 скарг, у 2018 році – дисциплінарними палатами та членами ВРП повністю завершено розгляд ще 19 641 дисциплінарної скарги, з яких 10 769 передані з Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. За період із 2017 року прийнято понад 400 рішень про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, з них близько 150 рішень – через порушення суддею пункту 3 статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Варто зазначити, що в 2018 році документообіг істотно збільшився. Лише дисциплінарних скарг надійшло 20 546 (у 2017 році – 15 625), а повідомлень про втручання в діяльність судді – 450 (у 2017 році –330). У 2019 і поточному роках ситуація аналогічна. Вища рада правосуддя отримала понад 15,5 тисяч скарг на дії суддів. До речі, дані про документообіг є доступними для зацікавлених користувачів.
У мене, як науковця, правомірно виникає питання: чи хтось обґрунтовано з’ясовував, чи може 21 член Вищої ради правосуддя (фактично – 17) фізично в короткі строки та максимально високоякісно розглянути цю масу справ? Так само. до речі, чи відомо, чому законодавцем було визначено саме 16, а не більше членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів і чому в парламенті вирішили скоротити її склад до 12 членів? При цьому очевидно, що минулий склад комісії (в кількості 16 осіб) фізично не справлявся з кількістю поставлених завдань, з таким непомірно великим обсягом роботи. Зокрема, не вдалося завершити понад третину запланованого кваліфікаційного оцінювання суддів.
Скарги на дії суддів фактично є апеляційними чи касаційними скаргами
У ході роботи ми виявили й інше — понад 85% скарг на дії суддів по суті є апеляційними чи касаційними скаргами. Скаржники, як правило, безпідставно вважають нас судовою інстанцією, якою Рада не є. Отже, очевидною є проблема запровадження додаткових законодавчих фільтрів, аби не застосовувати усю процедуру дисциплінарного провадження, весь дефіцитний час, значний людський та матеріальний ресурс для розгляду скарг, які не мають подальшої перспективи.
Зазначу, що Вища рада правосуддя не вправі оцінювати судові рішення, вона лише дає оцінку діям суддів на предмет наявності дисциплінарного проступку і то лише після завершення розгляду конкретної справи чи справ в установленому законом процесуальному порядку. При цьому тут виникає ще одна очевидна негативна ситуація — надмірна кількість скарг відволікає від оперативного розгляду тих скарг на дії суддів, щодо яких є очевидні підстави для притягнення їх до дисциплінарної відповідальності. А таких теж чимало. Тож слід вдосконалювати законодавчу процедуру подання скарг. Тут є певні можливості. Якщо юридичні особи можуть подати скарги лише через адвоката, то чому б не поширити таку практику на всі звернення? Тоді адвокати несли б відповідальність за правову обґрунтованість і скарг фізичних осіб. Такий правовий механізм сприяв би унеможливленню зловживанням правом, а також тиску на суд через механізм скарги з боку окремих фізичних осіб. А таких скаржників є чимало, які пишуть не десятки, а сотні необґрунтованих скарг на суддів. Наприклад, у серпні 2019 року Рада ухвалила рішення «Про залишення без розгляду протягом одного року наступних скарг Оліярника Ю. І.» Зазначу, що із 3 серпня 2015 р. по 14 травня 2019 р. до Вищої ради правосуддя надійшло 307 скарг лише від цієї особи. Жодна з них не мала підстав для відкриття дисциплінарного провадження стосовно судді. Ухвалами членів Вищої ради правосуддя 183 скарги залишено без розгляду та повернуто скаржнику, оскільки вони не містили відомостей про ознаки дисциплінарного проступку судді чи посилання на фактичні дані, були подані з порушенням порядку, визначеного Законом України «Про судоустрій і статус суддів», порушували питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, звільненого з посади або повноваження якого припинені. У 72 скаргах відмовлено у відкритті дисциплінарної справи у зв’язку з тим, що суть скарги зводиться до незгоди із судовим рішенням тощо.
Варто сказати, що до ухвалення Закону 193-IX рада мала право (згідно з частиною восьмою статті 107 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») у випадку неодноразового подання особою очевидно безпідставних дисциплінарних скарг ухвалювати рішення про залишення без розгляду протягом одного року наступних скарг цієї особи. Проте цю норму було скасовано. Тож на сьогодні питання ефективних запобіжників від зловживання правом на скаргу на дії судді в умовах надмірного завантаження Ради знову є актуальним.
При цьому судова система потерпає від частої зміни законодавства, яке іноді приймається на виконання політичних обіцянок, а не об’єктивних факторів, як наприклад, Закон України № 193-IX (законопроект № 1008) «Про внесення змін до Закону «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування». Рішенням Конституційного Суду України низку його положень було визнано неконституційними. Самі ці законодавчі зміни було прийнято без врахування думки суддів, органів суддівського врядування, зокрема, Вищої ради правосуддя, хоча саме на неї покладено функцію надання Верховній Раді України обов’язкових для розгляду консультативних висновків стосовно законопроектів, які стосуються судоустрою і статусу суддів. Зрозуміло, що висновок ВРП на законопроект № 1008 до уваги взятий не був.
Ціна непродуманих змін законодавства
Ухвалення законодавства про діяльність судової влади без погодження із органом суддівського врядування, без врахування думки суддів, — ще один ускладнюючий фактор для роботи судів. Максимально можлива якість закону може бути забезпечена, як відомо, колективним розумом зацікавлених компетентних суб’єктів. Натомість названий мною не зовсім якісний закон повністю заблокував роботу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Повноваження членів комісії було припинено, а перехідний період для формування нового її складу не визначено. Думається, що до часу сформування нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів можна було дати час старому її складу — для завершення, принаймні, оголошених конкурсів та кваліфікаційного оцінювання суддів.
— Чому ж тоді у засобах масової інформації поширювалася думка про те, що Вища рада правосуддя ніби гальмує процес формування нового складу ВККСУ. Що можете сказати з цього приводу?
— Це неправдива, як кажуть, фейкова інформація, спростована неодноразово нами та нашою послідовною діяльністю в правовому полі. Конституційний Суд України, як відомо, також по суті визнав нікчемними ці публічні звинувачення на адресу ВРП щодо, нібито, блокування нею цього процесу через внутрішні нормативні акти. Якщо коротко – КСУ визнав неконституційним створення нових органів із владними повноваженнями за участю представників міжнародних та іноземних організацій. І тут для членів Вищої ради правосуддя вже немає вибору. У випадку нової спроби реанімувати цю очевидно ідеалістично-популістську ідею, ми не можемо голосувати за її запровадження, оскільки це суперечить нашій присязі перед народом України. Наразі законодавцем вирішується питання щодо нової процедури формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів без шкоди для суверенітету держави та незалежного статусу судової влади. Вища рада правосуддя вже має напрацьовані законодавчі пропозиції з цього приводу й готова надати їх законодавцеві.
Продовжуючи цю тему, зазначу, що 189 кандидатів вже подали документи на конкурс на посади членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Та після рішення Конституційного Суду України 17 березня Вища рада правосуддя змушена була ухвалити рішення, яким визнала: утворення конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККСУ неможливим; конкурс на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України є таким, що не відбувся; положення про проведення конкурсу таким, що втратило чинність. Потрібні новий закон, нова визначена в законі процедура та новий конкурс. Формування нового складу Вищої кваліфікаційної комісії без законодавчих змін наразі є неможливим, притому, що відсутність ВККСУ негативно впливає на забезпечення доступу громадян до правосуддя. Нагадаю, що станом на 10 квітня в судовій системі України спостерігається серйозна нестача суддівських кадрів: із передбачених 7 295 штатних посад у судах, заповнено лише 5 166, з яких 4 729 суддів мають повноваження на здійснення правосуддя. У 23 відсотках судів, в основному першої ланки, незаповнені 50 і більше процентів штатних посад суддів. За великим рахунком, цей дефіцит кадрів утворився внаслідок змін 2016 року, коли понад 2 тисячі суддів у силу різних причин пішли із системи. Крім цього, доволі стрімко збільшується кількість суддів, які подають заяви про відставку. Лише 2019 року Вища рада правосуддя задовольнила 132 таких заяви. А вже за три місяці цього року (станом на 16 квітня) – 50. Такою є ціна непродуманих змін до законодавства.
— І все-таки чому, на Вашу думку, європейські партнери відмовилися від участі в складі конкурсної комісії з відбору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів?
— Згідно із Законом України № 193-IX Вища рада правосуддя для проведення конкурсу на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів мала утворити конкурсну комісію та затвердити її персональний склад. Відповідно до того ж закону, до її складу входять: 1) три особи, обрані Радою суддів України з числа її членів; 2) три особи з числа міжнародних експертів, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України, до складу Громадської ради міжнародних експертів, утвореної відповідно до ЗУ «Про Вищий антикорупційний суд».
Законом було визначено, що квота іноземних представників формувалася з числа експертів, запропонованих міжнародними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції, до складу Громадської ради міжнародних експертів.
У вересні 2018 року до складу Громадської ради міжнародних експертів іноземних експертів номінували п’ять міжнародних організацій, а саме Рада Європи, Європейський Союз, Європейське бюро боротьби з шахрайством (OLAF), Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) та Організація економічного співробітництва та розвитку (OECD). Саме до цих організацій, відразу після оголошення конкурсу, Вища рада правосуддя й звернулася письмово з пропозицією визначити міжнародних експертів до складу конкурсної комісії. Втім, вказані організації утрималися від надання пропозицій щодо таких кандидатур, притому навіть не висловивши своєї офіційної позиції.
Думаю, долученню європейців до конкурсу перешкодили відсутність чітких процедур у Законі України № 193-IX, негативний висновок Венеційської комісії щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування, а також розгляд Конституційним Судом України конституційного подання Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України № 193-IX та № 1798-VIII.
Перебуваючи в постійному діалозі з міжнародними організаціями, ВРП двічі продовжувала термін подання кандидатур міжнародних експертів. Підсумок цих кроків відомий. Тож заяви окремих осіб про те, що ВРП саботувала судову реформу, є повністю політично маніпулятивними. Унеможливила його реалізацію саме недосконалість Закону України № 193-IX, про що зазначали Вища рада правосуддя, Верховний Суд та іноземні партнери. Нагадаю, що свої критичні зауваження до законопроекту висловили Комітет Міністрів Ради Європи, Венеційська комісія, Генеральний секретар Ради Європи, міжнародні проекти правової допомоги (МКР), інші вітчизняні й іноземні організації та експерти, науковці.
— І все ж, як Ви вважаєте, чому процес формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України досі не розблоковано?
— У ситуації боротьби країни із пандемією, як думається, питання розробки законодавства в цій сфері відійшло на другий план. Адже для законодавця – це час провести аналіз змін, які вже були впроваджені, та сформувати необхідні напрями змін у судовій сфері. Проте я переконаний, що без участі судової влади, органу суддівського врядування, як це відбувалося раніше, ефективних змін не відбудеться. Зараз ми повинні чітко усвідомити, що не маємо ні часу, ні ресурсів на прийняття будь-яких популістських, неконституційних законодавчих актів.
Судова «реформа» більше схожа на спробу зміни персоналій у судах та органах суддівського врядування
На жаль, останні названі мною законодавчі новели не можу назвати «судовою реформою». Це, по суті, більше схоже на спробу зміни персоналій у судах та органах суддівського врядування, а не на істотне вдосконалення правової регламентації діяльності судової системи на основі наукового, глибокого, грунтовного та всеосяжного вивчення причин недоліків у судівництві, назрілих у ньому проблем.
Нинішня Верховна Рада України, істотно оновлена за наслідками виборів, з великим ентузіазмом взялася за реформаційні процеси, виконуючи передвиборчі обіцянки. Із великою повагою ставлюся до ініціаторів змін у судовій системі, вони дійсно нагально потрібні. Але вже сьогодні можна й треба говорити про слабкі сторони цього процесу. По-перше, це очевидна відсутність законодавчого досвіду в організаторів реформ при відсутності спеціального висококваліфікованого законопроектного органу, наприклад, кодифікаційної комісії. Такі комісії свого часу довели свою продуктивність. В історичній ретроспективі можна згадати, наприклад, про успішні кодифікації Юстиніана, Наполеона, Сперанського — саме завдяки роботі таких комісій. Професійна кодифікаційна комісія здатна «виручити» непрофесійного законодавця, давши йому для розгляду високоякісний законопроект. Це привело б до оперативного, швидкого реагування депутатів на назрілі життєві виклики.
Тепер щодо розуміння терміну «кодифікація законодавства». Під ним у науці розуміють найвищий спосіб удосконалення змісту і форми законодавства на наукових засадах.
По-друге, відсутність належних наукових підходів до законодавчої діяльності, незалучення до цієї роботи науковців, недотримання наукових принципів законотворчої техніки. Наприклад, незалучення до консультації законопроектів Національної академії правових наук, прийняття норм законодавства, які відверто і грубо суперечать Конституції України. Як видається, спочатку і першочергово слід було внести зміни до Конституції України, а пізніше розвивати, матеріалізувати її положення в нормах законів. При такому підході зберігалася б правова чистота й несуперечливість вирішення назрілих проблем засобами законодавства.
Третя проблема стосується відсутності належної коректності у взаємовідносинах з нашими європейськими партнерами, про що я вже говорив. З ними завжди має будуватися співпраця на основі діалогу, полілогу, але не в режимі монологу. Їх треба чути, зважати на їх бачення вирішення проблемних питань у судівництві.
— Чи можна сказати, що сьогодні судова влада працює незалежно, а її стосунки із іншими гілками влади складаються конструктивно?
— На жаль, сьогодні ми бачимо не лише спроби ігнорувати позицію судової гілки влади в законодавчому процесі, а й нову спробу вплинути на неї, зокрема, через ухвалення змін до Державного бюджету України на 2020 рік. З цього приводу ВРП вже звернулася до Верховної Ради, а 30 березня було ухвалено рішення «Про надання консультативного висновку до законопроекту № 3279». Зокрема рада наголосила, що в умовах пандемії гострої респіраторної хвороби COVID-19 усі гілки влади мають консолідувати свої зусилля на її подолання й судова гілка влади не стоїть осторонь проблем та викликів, які постали перед державою, підтримуючи комплекс заходів, спрямованих на протидію поширенню вірусу. І судді, як я вже говорив, не зупиняють здійснювати правосуддя в цих складних умовах пандемії, працюючи, як уже зазначалося, в умовах надмірного навантаження та ризиків.
У той же час в своєму консультативному висновку Вища рада правосуддя наголосила, що будь-які заходи мають бути законодавчо обґрунтованими, підкріплені відповідними розрахунками та відповідати принципу правової визначеності. По-перше, в Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя, проте ВРП не була залучена до розробки запропонованих змін до Держбюджету, чим порушене її право, передбачене пунктом 16, частини другої статті 2 Закону України «Про Вищу раду правосуддя».
Ми також звернули увагу Верховної Ради України, що відповідно до статті 130 Конституції України розмір суддівської винагороди визначається Законом України «Про судоустрій і статус суддів» і не може визначатися іншими нормативно-правовими актами, в тому числі й законом про внесення змін до державного бюджету. При цьому Конституційний Суд України неодноразово (це було констатовано не менше ніж у 9 (!) рішеннях КСУ) та послідовно вказував на те, що особливий порядок фінансування судів є однією з конституційних гарантій незалежності суддів; встановлена система гарантій незалежності суддів не є їхнім особистим привілеєм.
Неодноразово наголошували на аналогічних принципах і міжнародні інституції. Зокрема, на важливості реалізації повною мірою конституційних гарантій у справі запобігання корупційним ризикам у діяльності судової гілки влади.
Розуміючи відповідальність держави перед кожним громадянином, Вища рада правосуддя не може підтримати очевидно неконституційні зміни до держбюджету і вже двічі зверталася до Верховної Ради України з пропозицією утриматися від прийняття положень, які будуть порушувати конституційні гарантії незалежності суддів. На жаль, такі дії законодавчої влади є не лише неконституційними, а їх можна розцінити як чергову спробу відвертого, умисного тиску, в спритно прихованій формі, на судову гілку влади. Аналіз публікацій у засобах масової інформації свідчить про те, що названі мною порушення Конституції, чинного законодавства не залишаються непоміченими широкою як українською, так і зарубіжною юридичною громадськістю й особливо політичними опонентами сучасної української влади. Останні вже дуже часто говорять про відповідальність сучасних можновладців перед судом за вчинені правопорушення. Відповідний досвід такої відповідальності в нашій державі вже напрацьований й охочих повторити його черговий раз не бракує. Складається враження, що сучасні можновладці свято і самовпевнено вірять у свою безкарність. Життя покаже.
Найгірше, що відсутність конструктивної взаємодії гілок влади шкодить державі в цілому, її міжнародному авторитету, не сприяє налагодженню нормальної діяльності суспільного регулятивно-охоронного механізму, реформаційним процесам, здійсненню поступального нашого наближення до європейського співтовариства держав.
— Й останнє питання. У своєму інтерв’ю Ви висловили ряд критичних оцінок стосовно реформування судочинства в нашій державі. Чи не боїтеся, що деякі з цих думок можуть не сподобатися окремим владним інституціям?
— У тому, що я Вам сказав, немає жодної інформації, яка не відома широкому загалу зацікавлених осіб. У засобах масової інформації вона вже була предметом висвітлення. Мої нинішні критичні оцінки носять чисто науковий характер, їх можна розглядати і як наукові рекомендації. До речі, як науковець, я понад 40 років досліджую проблеми вдосконалення законодавства, захистив дві дисертації на цю тематику, є автором понад 300 наукових праць з цих питань. Окрім того, маю 12-річний досвід законопроектних робіт у Верховній Раді України в якості наукового консультанта, брав участь у розробці та доопрацюванні більш як 70-ти законопроектів, в тому числі і першої редакції Конституції України. Тим, що сказано мною, не мало на меті когось образити, принизити чи зробити якусь іншу прикрість. Звичайно, це може комусь не сподобатися, але такими є мої оцінки стану новітніх законодавчих ініціатив щодо регулювання судочинства та їх результатів.
Спілкувався Віктор КОВАЛЬСЬКИЙ
(Дане інтерв’ю підготовлене завдяки підтримці пресслужби ВРП)
Джерело: Юридичний вісник України
